关于农村公共服务运行维护机制建设试点工作的思考

雷黎明

近年来，广西壮族自治区贯彻落实统筹城乡发展方略，积极开展农村公共运行维护机制建设试点工作，探索建立农村社会管理新平台，努力实现“小改革、大机制，小资金、大舞台”的创新目标，推动农村综合改革向纵深发展。

一、广西农村公共服务运行维护机制试点工作情况

（一）启动试点

2012年，国务院农村综合改革工作小组印发《关于开展农村综合改革示范试点工作的通知》，部署开展以农村公共服务运行维护、农村产权制度改革和构建新型农业社会化服务体系为主要内容的试点工作，并将部分省区列为全国试点，同时要求未列入试点的省区自主开展试点工作。

2014年，广西在未能列入全国试点省区的情况下，自治区本级财政积极筹措2000万元资金，及时启动了农村公共服务运行维护机制建设试点工作。根据全区统筹城乡综合配套改革、社会管理创新改革试点布局情况，综合考虑农村工作基础、财政承受能力等因素，首批选择了6个县500个行政村开展试点工作。按照“低标准起步、逐步提高和着力创新体制机制”的原则，确定按5万元/年/村的标准进行补助（其中：自治区本级财政安排4万元，试点县投入1万元）。由试点县根据相关因素确定各村具体补助标准，鼓励有条件的试点县提高补助标准。

（二）扩大范围

首批试点工作得到基层群众的一致好评，也得到国务院农村综合改革工作小组办公室的充分肯定和认可。中央财政追加广西2000万元补助资金，支持广西进一步推进农村公共服务运行维护试点等农村综合改革工作。据此，广西使用中央财政补助资金迅速推进第二批试点工作。按照管理办法和实施方案规定的项目建设内容和补助标准，综合考虑各方面因素，再择优选择6个县500个村开展试点工作，进一步扩大试点覆盖范围，加大试点工作力度。

截至目前，广西有12个县1081个行政村开展了农村公共服务运行维护机制建设示范试点工作（其中有81个行政村为试点县自主投入开展的试点）。

二、广西农村公共服务运行维护机制试点的做法和成效

（一）依法行政制度先行

根据《国务院农村综合改革工作小组关于开展农村综合改革示范试点工作的通知》、《财政部关于印发〈中央财政农村综合改革转移支付资金管理暂行办法〉的通知》精神，广西财政厅结合工作实际，制定印发了《关于开展农村公共服务运行维护机制建设示范试点工作的通知》、《广西壮族自治区农村综合改革转移支付资金管理暂行办法》，明确了试点工作指导思想、目标任务、基本原则、主要内容、补助标准以及资金使用管理要求。强调试点建设内容是农村公共服务的运行和维护。具体包括：村内道路、桥梁等交通设施和田间小型水利基础设施运行与维护，村内收集、污水处理、绿化亮化等美化农民居住环境设施的运行与维护，村级基层组织建设、卫生室、幼儿园、党员活动室、信访治安以及生活生产资料超市等村级综合服务场所设施的运行与维护，村内农民生活娱乐场所等公共服务和基础设施的运行和维护。

（二）强化管理约束有力

农村公共服务运行维护资金按照“一事一议”项目资金管理方式使用管理，做到事前决策、事中监督、事后评议等“三个环节”群众说了算。实施过程做到公开年度资金规模、公开村民代表大会议定内容、公开资金使用结果等“三公开”。财政资金不准用于村级组织运转、不准用于村组人员的补贴和村务接待、不准把钱分发给村民个人等“三不准”。项目推进过程做到有章、有人、有钱、有约、有查等“五有”。这些规定和约束，进一步强化了项目资金管理。

（三）绩效考评奖优罚劣

广西财政厅印发了《关于开展农村公共服务运行维护机制建设示范试点绩效考评工作的通知》，组织开展市、县级自评和省级综合评价相结合的绩效考评工作。并建立绩效考评结果与资金分配挂钩的激励约束机制，考评结果作为分配资金的重要参考因素。在安排下年度资金时采取考评结果优良者继续支持、合格者调减项目村个数、不合格者淘汰的方式予以奖优罚劣，同时通报绩效考评结果。

（四）体制改革成效明显

一是进一步转变基层政府职能，优化组织结构，创新农村社会管理，完善乡村治理机制，真正做到“小事不出村”，成为为农服务最有效形式之一，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。

二是进一步推进省以下财政管理方式改革，扩大了公共财政覆盖面，提高基层公共服务水平，推进城乡基本公共服务均等化，填补了农村公共服务运行管护投入的空白。

三是综合考虑农村公共服务需求，加强统筹协调，立足当前着眼长远，探索建立农村公共服务运行维护的支撑平台，打破重建轻管局面，以管促建管建结合，逐步建成功能完善、管理规范、运行高效的农村公共服务运行维护管理体系。

三、广西农村公共服务运行维护机制试点存在的问题和困难

（一）投入总量及试点覆盖面偏小。

2014年广西共开展了两批试点工作，财政总投入只有4000万元。从试点村层面看，全区共有15000多个行政村，而被列入目前开展两批试点范围的行政村只有1081个（含81个县级自主开展的试点村），占比7.2%。从试点县层面看，全区共有113个县（市、区），而被列入目前开展两批试点范围的县（市、区）只有12个，占比10%。由于投入资金总量有限，试点覆盖面小，无法在全区范围广泛开展试点工作。

（二）补助标准偏低。

广西区财政厅印发的实施方案规定试点补助标准为5万元/年/村，补助标准偏低。一方面，试点村、试点县普遍反映补助偏低，无法满足工作需要；另一方面，与同样开展此项工作的试点省份相比标准偏低，目前其他试点省份的补助标准大多数为8万元/年/村。

（三）基层工作有偏差。

广西区财政厅在已印发的资金管理办法和实施方案中，都明确了试点工作的指导思想、目标任务、基本原则、建设内容和补助标准，在组织项目申报和批复项目以及下达资金文件中也多次强调资金使用管理和各项工作要求，但在试点工作推进过程中，基层人员理解和运用政策有偏差，没有准确地贯彻落实好上级文件精神，个别项目单位出现工作进度偏慢等现象。

四、深入推进农村公共服务运行维护机制试点改革的思路和措施

（一）政府重视主导，协调统筹推进。农村公共服务运行维护机制建设是农村综合改革的重要内容之一，是农村公益事业建设的重点，应由政府主导，同时充分调动村两委、农民群众和社会各界参与的积极性，共同推进农村公共服务运行维护机制建设。要确保改革试点取得实效，试点市县各级党委、政府要站在统筹城乡发展的高度，统一思想认识，周密精心部署，主要领导要亲自抓负总责，靠前指挥，统筹推进。

（二）厘清职能责任，各方参与支持。省级主管部门要结合实际抓好制度建设，明确指导思想、工作任务和实施重点，确定试点规模和范围，制定实施方案，按程序报备国家有关部委，同时做好资金筹措落实、项目建设指导、监督检查等工作。地方各级农村综合改革部门负责示范试点的组织实施工作，要站在农村改革发展全局的高度，明确工作分工和责任，加强组织协调和密切部门合作，注意发挥相关职能部门的作用，各司其职，各负其责，互相配合，协同推进。同时，要加强对试点工作的跟踪了解，及时发现新情况、解决新问题，重大问题要及时向上级报告。要注重发挥村级组织的战斗堡垒作用，充分发挥村级组织的凝聚力和向心力；注重调动广大农民群众的参与热情，引导农村群众积极投身农村公共服务运行维护机制建设；注重与相关专项资金的整合，最大限度发挥各类资金的整体合力；注重发挥市场机制的作用，充分引导社会力量参与。

（三）统筹规划重点，分步有序推进。按照推进城乡基本公共服务均等化的要求，结合农村公共服务设施运行维护现状，统筹规划农村公共服务运行维护机制建设的中长期目标，明确工作方向和工作重点。农村公共服务运行维护资金要重点支持当前公共财政尚未覆盖的村内户外公共服务设施运行维护项目，着力解决村内最急需、群众最急盼、受益最直接的突出问题。在此基础上，根据各级财政的承受能力，制订分步实施方案，做到有序推进。

（四）试点先行推进，体现民主决策。推行农村公共服务运行维护改革试点，旨在探索建立政府主导、集体和个人参与、社会资助的村级公共服务设施运行维护多元稳定投入机制，着力解决村内基础设施、活动场所的运行和维护问题。农村公共服务运行维护机制建设要采取先行试点、封闭运行的办法，探索积累经验，逐步推进扩大试点范围。鼓励和支持地方大胆探索、勇于创新，推动试点工作健康有序开展。项目决策严格执行村民民主议事制度，充分体现村民知情权、参与权、决策权、监督权，做到公开透明操作、严格规范管理。

（五）政府地方合力，加大投入力度。一是增加自治区本级财政的投入。逐步扩大试点覆盖面，适度提高自治区财政的补助标准。二是激励县级财政投入。把县级财政投入作为绩效考评的重要因素之一进行考评，并把考评结果与资金分配挂钩，予以奖优罚劣，激励县级财政投入。三是着力发展壮大村级集体经济。各行政村应通过资源开发、产业带动、土地经营、服务创收、资产经营、资本运作、乡村旅游等途径，大力发展壮大村级集体经济，不断增强村级集体经济的造血功能，增强村级保障公共服务运行维护的能力，为农村公共服务运行维护机制建设提供财力支撑。

（六）加强指导监督，提高工作水平。一是加强对试点县示范试点工作的调查研究、督促指导和监督检查，及时掌握和了解示范试点工作的新情况，积极稳妥地解决试点工作中出现的新问题，并通过召开现场会、座谈会等方式，认真总结推广先进改革经验。二是加强对各试点县的政策培训和业务学习，确保政策落实不走样、不变形，使农村公共服务运行维护机制改革试点工作沿着规范健康有序的方向推进。三是积极探索农村公共服务运行维护机制标准化工作，建立健全建设高质量、管理高效率、维护可持续、服务有依据、评价更科学的农村公共服务运行维护模式，形成以标准化支撑农村公共服务的长效机制。

（作者单位：广西财政厅农村处）

责任编辑：欣闻