用法治思维和方式破解教师绩效工资之难

梁国顺

[摘要]针对义务教育学校实施绩效工资后出现的问题，本文从学校以外的环节着手，运用法治思维和法治方式的理念，分析问题产生的主要原因，提出破解问题的对策与建议。

[关键词]绩资工资；法治思维；法治方式；破解问题

中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1673-9949（2015）04-0015-03

义务教育学校实施绩效工资后暴露出来的问题颇多，相关部门却较少深入基层调研，寻找问题的症结。不少学者和专家进行研究探索时，大多拘泥于学校内部的分配方案，而忽略学校以外的因素。本文试图从学校以外的环节着手，用法治思维和法治方式破解当前教师实施绩效工资的困境，供同行和专家商榷。

据媒体报道：农历年前，山东济南、安徽肥东等地先后发生教师集中讨薪事件。类似事件2014年也在多地发生。经调查欠薪的原因是一些地方政府上了不该上的项目，导致欠债，发不出教师工资，是财政资金乱用的结果。这说明当地有些政府官员意识不强，连法律规定及时足额发放学校教师工资的义务也不履行。可见，法律法规在这些政府官员眼里就是一纸空文。

笔者曾在2011年对街道内12所不同类型的义务教育学校进行了抽样调查。调查结果表明：

1.七成半左右的教师认为“财政核定的基数欠高”是实施绩效工资的最大问题

调查显示，目前实施的绩效工资最大问题是“财政核定的基数欠高”占74.88%，“教育主管部门的指导意见欠科学”占10.84%，“过程和方法不规范、欠透明”占12.31%，“学校考核方案不公正”占1.97%。

2.几乎所有被调查的人认为：教师的年平均工资水平低于当地公务员的年平均工资水平

选择“教师略高于公务员”的一个也没有，选择两者“基本持平”只有1人，占0.49%，选择“教师低于公务员”却有200人，占绝大多数，达98.52%，选择“不大清楚”的为2人，占0.99%。

在88位被调查的教师中，认为配偶的年工资收入高于自己的为84人，占到了绝大多数，达95.45%，其中有38人高出自己2万元以上。只有4人低于自己的年工资收入。

如果说图1、图2的调查情况只是教师的感觉选择，则图3应该说是教师通过比较的理性判断。参加调查的88位教师多数为女教师，其配偶为公务员（含乡镇、机关事业人员），而现在的家庭多半是女主人理财，因此她们的选择应该是比较理性客观的。这说明《中华人民共和国教师法》的规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于当地公务员的平均工资水平，并逐步提高”还没有得到落实。

调查中还发现教师反映相对集中的问题：一是教育主管部门在分解30%的奖励性绩效工资时，政策欠科学，程序不透明。二是对在30%的奖励性绩效工资内提升系数，统筹资金考核校长表示不满。觉得校级领导应该实行岗位津贴比较妥当。三是对教育主管部门直接奖励教师的做法有异议。这在客观上扰乱了奖励性绩效工资由学校考核发放的程序。四是奖励性绩效工资原本应体现的是多劳多得，优绩优酬。可事实上成了县域内的平均工资。

产生上述问题的原因，主要是客观上可依照的规章制度不完善，欠科学。主观上相关职能部门的法律意识，法治思维淡薄，行政意识，行政思维浓厚。法律明文规定义务教育学校教师的工资由财政保障，并纳入财政预算，可为什么会出现拖欠教师工资的现象呢？教师工资的标准是参照当地公务员的工资收入，可结果为什么会远远低于同类型的公务员工资的年总收入呢？这里上级主管部门的监督缺位也是一个重要原因。事实上在实施绩效工资时，均由相关部门的领导说着办，随意性大，自由裁量权大。财政部门说，教师绩效工资基数太大，财政负担不起，教育系统应自己筹集一些。人事部门说，基础性绩效工资基本上按照职称和工龄发放，至于30%的奖励性绩效工资怎么搞我们就不清楚了。教育主管部门在分解绩效工资时显得很神秘，绩效工资的总额，统筹资金的多少，校长是怎么考核的，教师不清楚，校长不明白，连财会人员也讲不出所以然。这样被动应付的多，积极探索的少，自由裁定的多，配套制度的少，使本来比较复杂的工作就更加艰难了。按照政策30%的奖励性绩效工资的分配原则是“总额控制，学校发放。”这样相关部门围绕这一原则，用法治思维和法治方式破解当前教师实施绩效工资的困境，显得非常必要。

所谓法治思维就是将法治的要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种规则思维、程序思维和逻辑思维。它所体现的是考虑问题的思想层面。法治方式则是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。人们常说的“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，就属于法治方式。它所体现的是解决问题的操作执行层面。表现在义务教育学校实施绩效工资的事件上，相关职能部门首先是依照法律规定按时足额发放，其次是根据自己的职能在相关法规政策的框架内，拟定实施细则。这里需要注意的是既不能缺位也不能越位。最后是检查指导监督下级单位的工作。具体的对策建议为：

第一，召开专题例会，解决财政保障问题。县级人民政府要在每年的二月份召开一次有财政、社保和教育等部门的专题例会，专门研究教师绩效工资的问题。根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国教师法》的相关规定，按照“教师平均工资水平不低于或者高于当地公务员平均工资水平”的原则。首先由财政、社保部门通报县域内乡镇和县级各部门，上一年公务员实际发放的工资、奖金和津贴补贴情况，然后确定新一年的教师工资总量，提出具体拨款的比例和时间，达成共识，形成会议纪要，作为一年内具体操作的依据。同时建立教师绩效工资专用账号。实行封闭式运行。这样做的好处：一是建立了教师绩效工资总量，随当地公务员津贴补贴的调整而调整，形成连动机制；二是可以避免教育行政部门经常为争取绩效工资及时到位，而与财政等部门领导的争执，提高工作效率；三是便于上级政府对县级政府的监督和考核，可以从源头上防止为应付检查考核而虚报数据的做法；四是这样实实在在的数据计算，完全可以使教师信服。要做好这项工作：一要县政府主要领导牵头；二要实事求是地统计各局、乡镇公务员的实发工资、奖金和津贴补贴的数据：三要固定开会的具体时间。这样建立实实在在的工作机制，既能真正落实教育优先发展的战略地位，又能充分体现党和政府对广大教师的关心，营造尊师重教的良好氛围。

第二，完善配套机制，解决分配环节中出现的问题。根据几年来的实施情况，各级部门都应该认真反思，理顺关系，明确职责。省级层面、地市级层面、县市级层面和学校层面都应该各司其职，完善配套的规章制度。在绩效工资的实施过程中，尽可能减少自由裁量权。我认为至少应有以下配套机制和制度，才能确保绩效工资的良性运行。一是建立省级财政对县市按比例负担的保障机制。二是建立省级政府对县市财政保障情况的监督考核机制。三是同一区域内核定教师绩效工资总额与当地公务员工资总额的连动机制。四是出台同一区域内30%奖励性绩效工资核定给学校的具体分解方案。现在教师中有一个思维定势根深蒂固：认为上面拨下来的人均工资是我们应得的，不能用我的钱来奖励我或者他，要求教育主管部门在分解绩效工资总额时，应淡化平均每人是多少的概念，要强化绩效考核的理念。教育主管部门可按学校的岗位职数、学生人数和对学校考核结果等项目进行计算分解，并将分解依据和分解结果全公开，避免互相猜疑。五是建立同一区域内对校长的考核标准和对学校的考核方案。六是同一区域内的学校，要统一各级各类教师和各学科间的工作量核算办法。建议将学校领导的随堂听课要求纳入工作量计算。七是严格根据学校规模，配备学校领导干部，不能突破控制标准。八是建立教师正常的申诉制度。在绩效考核中出现的争议和矛盾，允许教师申诉，教育主管部门要认真对待，及时处理。有的可通过行政复议或行政诉讼解决。九是规范学校绩效考核分配方案。以上机制和制度，有的完全可以具体化，且容易在一定范围内统一制定，有的暂时有一定困难。只有各职能部门不停留在层层发笼统的指导意见上，深入调研，提出针对性的完善意见，做到操作程序规范，每个环节公开，符合法律法规，这样问题才能妥然解决。

第三，将多数教师能否接受作为衡量学校制定具体分配方案的标准。政策已明确30%的奖励性绩效工资分配办法，由学校根据实际制定。而现阶段一个无需争议的事实是教师的“绩效”很难界定，无论是量化考核还是定性描述，都会产生这样和那样的矛盾。建立在低收入之上的量化考核，伤害的是教职工敬业精神，磨损的是教职工的工作积极性和主动性。丢失的是优秀人才。因此教育部在《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》中强调：“客观公正，简便易行”，“程序规范，力戒繁琐”。这样，我认为教师绩效考核工作可分成两块进行。一块是常规性工作考核；另一块是发展性工作考核。常规性工作考核严格按照岗位职责要求，突出工作量的考核，有明显差错或工作拖沓的实行扣分制，体现多劳多得宗旨。发展性工作考核则实行加分制，同时要提供给教师有平等竞争的机会。如教师专业发展，可在县域内分类别进行。包括教师优质课评比、教育教学成果、论文发表或获奖等项目。教师取得成绩的予以加分。这是体现优绩优酬。学校在制定具体的考核方案时，上级部门不能有过多的行政干预。当某一条款教师意见比较多时，必须由提意见的教职工提出修改建议。要使广大教职工养成既能指出问题，又能提出解决问题的建议的习惯。这样经过反复讨论修改的方案，学校教职工大会肯定会通过。

综上所述，教师实施绩效工资是一项系统工程。在依法治国的大背景下，需要相关职能部门各司其职，在思想层面上突出规则、程序和规范等理念；在操作执行层面上强调措施、方式和方法的法律规定性。从可以做的且容易做的地方着手，逐步化解矛盾，尽量做到职责界定清晰，运作程序明了。这样，教师的绩效工资制度就会越来越完善。