论对公安机关不当立案监督问题之研究——以公诉环节为视角

孙黎波

（西南政法大学，重庆 400031）

一、公安机关不当立案的原因分析

为说明当前公安机关不应当立案的情况，笔者将根据C市N区基层检察院近三年来，公安机关移送审查起诉的案件中，经该院公诉部门审查后认为不构成犯罪而建议公安机关撤销案件，来分析当前公安机关不当立案的中存在的问题。

2009年该区检察院公诉科建议公安机关撤销案件10件/15人，2010年建议公安机关撤销案件17件/26人，2011年建议公安机关撤销案件28件/41人，2012年建议公安机关撤销案件43件/62人。三年来公安机关撤案数量不断增加。其中建议撤案的案件类型主要有非法拘禁、敲诈勒索、虚报注册资本、抽逃出资等轻微刑事案件。

笔者通过分析以上建议公安机关撤案的案件中，认为公安机关不当立案上存在以下几点原因：

（一）对犯罪构成的认识错误

刑法的目的在于禁止和惩罚侵犯法益的犯罪行为，所以相关刑事法律对各种犯罪行为明确规定了构成要求以及起诉的标准。但是我们知道社会实践中任何案件事实往往是复杂多变的，对于某一事实认定和性质的判断，需要一定法律素养和司法经验，由于我国当前公安机关的侦查人员对与法律规定的理解和适用的水平往往难以达到检察机关和法院的水平和高度。尤其是涉及像贷款诈骗、非法经营、信用卡诈骗罪、虚报注册资本等经济类的犯罪案件中，公安机关无论是在案件侦查水平还是相关专业知识的认定上都存在不足。如2012年，公安机关向该院移送的郑某某、张某等人虚报注册资本案件中，郑某某、张某等人2011期间为成立劳务公司向工商部门注册成立有限责任公司，由于自身资金不足，遂通过工商代办机构替其向工商部门验资注册。公司成立后由于无业务经营，郑某某、张某等人便放弃经营。2012年由于郑某某、张某没有到工商部门注销该公司，公安机关遂对该两人以虚报注册资本罪立案移送起诉。本案中公安机关只是片面理解刑法对虚报注册资本罪的规定，而没有综合考虑该行为是否具有社会危害性、行为人是否造成危害他人的后果等因素。而本案经检察机关审查后认为郑某某、张某等人未开展实际经营活动，且未造成实际的危害后果，故犯罪情节显著轻微，危害不大，不构成犯罪。

（二）简单执法的工作方式

“构建社会主义和谐社会”、“宽严相济的刑事政策”、“深入推进社会矛盾化解”一系列理念和政策的提出，要求司法机关在刑事司法活动中，不仅注重办案的法律效果，同时也要注重办案的社会效果和政治效果的统一。但是，在实践中公安机关在办案过程中由于各方面的原因，对于一些轻微的刑事案件如邻里纠纷引起的轻伤害案件、亲属之间的盗窃案件，公安机关在处理这类案件中，往往不愿意花费精力通过和解的方式来化解这些群众矛盾。只要这些案件达到法律上的构罪标准就以刑事案件立案，移送检察机关审查起诉。这种简单执法的工作方式不仅不利于社会矛盾纠纷的解决，而且也是对司法资源的浪费。

二、不当立案监督的现实困境

（一）“重打击”的刑事司法理念

由于我国处以社会转型期，刑事案件发案率一直居高不下。打击犯罪，保障社会稳定，一直是我国刑事诉讼活动的首要目标。在一定程度上为追究打击犯罪的效果，社会大众的心理往往是认为“宁枉毋纵”的观念。大家往往关注的是如何加强对公安机关那些应当立案而不立案的“消极作为”的监督，以避免公安机关放纵犯罪。而对公安机关不应当立案而立案的问题，一般都认为只要公安机关在办案过程没有故意的打击保护、诬告陷害等严重违法行为，大众往往是一种宽恕的心态。因此，在注重打击犯罪的刑事司法理念之下，而忽视了如何对于公安机关不当立案可能侵犯公民合法权益行为的监督。

（二）相应法律制度的缺乏

对公安机关立案的监督，我国现有法律只是规定了对公安机关应当立案而不立案的监督，《刑事诉讼法》第111条：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当向公安机关说明不立案的理由。”而对于如何监督公安机关不当立案的行为，却没有相关法律法规的明确规定。只是在2010年7月26日由最高人民检察院和公安部制定了《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》。该规定第6条：“人民检察院对于不服公安机关立案决定的投诉，可以移送立案的公安机关处理。”第8条：“人民检察院经调查核实，认为公安机关不立案或者立案理由不成立的，经检察长或者检察委员会决定，应当通知公安机关立案或撤销案件。”但该规定仅为检察院、公安机关制定的试行性规定。而且，在2013年新修订的刑诉法中，也没有对公安机关不当立案问题监督的相关规定。

（三）不当立案标准难以界定

我国刑事诉讼法规定对公安机关立案的条件为“发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人”，即可立案侦查。但是我们知道实践中，许多案件发生时，公安机关要判断是否有犯罪事实的存在和确定作案嫌疑人，一般都需要在立案后，经过一段时间的侦查和取证，才能确定。对于一个“犯罪事实”是否应当立案，如果没有经过立案后的一定侦查工作是很难有一个相对客观的标准来判断是否需要刑事立案。因此，要在“犯罪事实”确定前就要判断公安机关立案是否适当十分困难。同时，也有观点认为监督不宜针对立案本身，立案监督应主要针对公安机关违法采取的涉及当事人人身和财产的侦查监督、强制措施[1]。

笔者认为对于公安机关立案是否适当的判断，必须要注意的一点，就是该标准不能影响公安机关正常的侦查行为。因此，笔者认为该标准的确定应当是在公安机关立案后整个犯罪行为侦查终结后准备移送审查起诉开始（即刑事诉讼法程序侦查环节结束）。检察机关对公安机关这种不当立案监督，实际上是一种事后监督，而不是对公安机关立案行为的监督。这种监督也是对公安机关侦查过程是否达到侦查终结的标准的监督。

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三、检察机关不当立案监督的必要性

（一）保证刑事司法活动的严肃性

刑事司法活动为国家惩罚各种违法犯罪的一种活动，刑罚也是一种最为严厉的强制措施。因此，刑事司法活动极具严肃性。公安机关的立案标志着刑事司法活动的启动，刑事诉讼程序一经启动即将关系公民各项权益，甚至人身自由，该程序的启动必须慎重。公安机关的立案作为刑事诉讼程序启动的重要环节，必须严肃对待。

（二）法律监督的应有之义

检察机关作为法律监督，其目的是保证法律的正确实施。我国刑事诉讼明确规定“保障无罪的人不受刑事追究”、“尊重和保障人权”。对于公安机关不应当立案而立案的行为，让一些本应无罪的公民进入刑事诉讼程序。对于公安机关的此种违法行为，检察机关应当也必须予以监督。

（三）节约司法成本

司法资源紧张一直是司法工作的困难，尤其是在刑事司法领域。实践中公安机关对一些不应当立案而立案的案件，往往不经过批捕等环节，而直接移送检察机关审查起诉。公诉部门的承办人在审查后发现案件不应当立案的，一般是建议公安机关撤案或决定不起诉。①虽然修订后的《刑事诉讼法》目前没有规定在审查起诉阶段允许公安机关撤销案件，但在实践中不少检察机关以退回补充侦查的方式撤销案件。我们知道检察机关作出该决定，内部需要一系列严格的审批程序，这期间需要花费承办人大量的时间和精力。因此，公安机关不当立案不但造成侦查司法资源的浪费，也对检察机关司法资源造成浪费。

四、完善不当立案监督的措施

（一）法律规定的完善

我们知道任何一项权力必须有法律的明确授权，才具有真正的强制力和约束了。我国检察机关虽然作为宪法意义上的法律监督机关，对国家的法律实行进行监督。但是在实践中法律对检察机关具体的监督范围，确没有明确的规定，致使检察机关往往监督无门。检察机关对公安机关不当立案的监督，从某种程度上说是对公安机关的一种制约，甚至是追究公安机关的相关责任。因此，为确保检察机关此种监督权力的履行，必须从法律上予以明确的规定。

（二）完善监督的手段和措施

实践中，公安机关对于一些不当立案的案件，为规避检察机关提前介入监督，往往不向检察机关的侦查监督部门提请逮捕，而直接向检察机关移送审查起诉，检察机关受理案件后由公诉部门对这些案件进行审查起诉。根据刑事诉讼法的规定，公诉部门对于这些案件的只能作出不起诉决定或建议撤销案件，对于公安机关这种不当立案的违法行为，并没有其他的监督方式。因此，为确保检察机关对公安机关立案的有效监督，公诉部门可以以发出《纠正违法通知》的方式，要求公安机关就立案的原因作出说明。审查后发现公安机关的办案人员在不当立案过程中有违法行为的，可以向公安机关的发出检察建议，建议对相关人员进行党纪政纪处分，情节严重构成犯罪的公诉部门应向本院职侦部门移送相关线索，立案侦查。

（三）保障立案阶段辩护人的参与权

新刑诉法的修订，强化了对犯罪嫌疑人辩护权的保障。要求侦查机关应当告知犯罪嫌疑人享有委托辩护人的权利，辩护人在侦查阶段的享有权利也得到扩大。辩护人在侦查程序中的参与度和程序化得到强化。因此，公安机关侦查活动中，应当保障辩护人在侦查阶段享有的各项权利，认真听取辩护人提出的无罪意见，从而对案件事实进行准确判断，防止对刑事案件的不应当立案。

[1]刘福谦.关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)之理解与适用[J].人民检察，2010，(17).