全面建成小康社会视域下基层党政干部形象塑造

【摘 要】 良好的基层党政干部形象是政府拥有的无形财富，他们身处第一线，是党的路线方针政策在基层实施的具体执行者。目前我国处于全面建成小康社会的关键时期，也是社会转型矛盾凸显多发时期。这一时期要促进经济发展，维护社会稳定，尤其需要基层党政领导干部发挥积极作用。文章指出了全面建成小康社会对基层党政干部形象提出的新要求，提出了重塑基层党政干部形象的对策。

【关键词】 基层党政干部；形象；对策分析

【作者介绍】 屈贞，中共长沙市委党校讲师，硕士。研究方向：领导科学。

【中图分类号】 D263.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）11-0018-03

党的十八届四中全会将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重大任务之一，这被看作是对政府行政行为的框范，凸显了我党用法治为改革保驾护航的决心。公务员作为政府机关工作人员，在法治政府的建设过程中起着重要作用，公务员依法行政能力的高低决定着法治政府建设的成效。而是否具备法治思维是影响公务员依法行政能力的重要因素，正如学者张卫平所指出的“没有养成法治思维，我们就不可能想到运用法律、用法律的手段、法律的方法、法治的方式去解决、化解人们之间的冲突、纠纷。以至于大量的私人纠纷最终酿成社会性冲突、社会事件，对社会稳定造成极大的影响，并进一步影响我们的政治秩序。”

一、公务员依法行政能力的构成

公务员在履行工作职责，完成既定工作任务，实现工作目标的过程中必须具备综合能力，需要多种能力共同提高。依法行政能力可以分为基本能力和辅助能力。

1. 基本能力

公务员在依法行政的过程中应该具备法治思维和方式处理各种具体事务，这是最基本的能力要求，可以体现为认知能力、决策能力和执行能力。

（1）依法行政的认知能力。这意味着公务员必须对法的基本原理和内容具备较高的学习和理解能力，并以法治的理念和精神作为思考和处理问题的方法。具体包括两个方面的内容，首先要有学习法律法规等专业知识的方法和技巧，还必须对所学到的法律进行理解和解释。人们对法的学习通常从法律术语和法律条文开始，但更重要的是必须探索法理及法律精神，在依法行政的过程中，公务员对法的掌握要由“是什么”到“为什么”和“怎么办”转变。其次公务员应有较强的法治思维能力。在依法行政的过程中，要具备法律至上思维、规则性思维、程序性思维、权力义务思维等法治思维，改变“权力至上”和“人治思维”的错误观念，才能确保依法行政的实施。

（2）依法行政的决策能力。决策，即做出决定。公务员的依法决策能力是指行政主体按照法律为实现某种较为重要的行政目标进行决策的素养和水平。决策的主体在做决策时应做到决策主体合法、决策程序合法、决策内容合法、决策机制健全。这就要求要在法的框架内设定和选择方案，以法律为依据；充分听取不同意见，公开决策的过程；有效实行听证和评估制度；自觉接受监督和承担责任。

（3）依法行政的执行能力。执行力是依法行政的核心能力，公务员要按照法定的职责权限和程序，正确运用法律、法规执行公务，实现工作目标。具体体现在：一是具备较强的应对突发事件的能力。突发事件通常具有突发性、危害性、紧迫性和不确定性等特点，行政主体应提升自身对突发事件的分析能力、处置能力、组织脱险及救援等能力。二是具备阳光执法能力。公务员在执法过程中有时存在粗放式执法的问题，建设服务型政府的关键是理念的转变，公务员在执法活动中应实现依法服务，通过说理，增进与相对人之间的理解和沟通，增强相对人对法律的认知，做到以理服人，实质上也体现了公务员自己对所做出的决定进行依法论证的能力。三是具备化解社会矛盾的能力。社会的多元化导致不同的主体有不同的利益诉求，受利益的驱动，各权利之间会出现纠纷，同时，权利和权力之间也会出现矛盾。近年来，因失地、失房等问题引发的社会矛盾急剧上升，法律成为这些社会纷争解决的不可缺少的手段，公务员担负着解决社会矛盾的职责，因而必须具备运用法律来化解社会矛盾的能力。

2. 辅助能力

主要是指影响公务员依法处理公务的其他能力。在依法行政的过程中，公务员要有较强的依法行政的协调能力，处理社会关系的能力以及依法行政的影响能力。

（1）依法行政的协调能力。为了有效实现依法行政的目标，各个行政机关以及公务员之间需要分工合作，相互配合，共同完成工作目标。要改变以往各职能部门之间可能会出现的互相推诿、多头行政、各自为阵等不法行政的现象，就需要公务员具备较强的协调、配合能力；同时，要正确处理同一部门之间的上下级、同级关系，坚持法律原则，互相尊重，严格管理、监督，提高依法行政的效率。

（2）处理社会关系的能力。在公务员依法行政的过程中，最难的事情就是如何对待人情关系。坚持依法行政，有时会得罪人；为亲友办事，就会违反法律原则，这两者之间会产生矛盾。公务员应该划清公和私的界限，不能以权谋私。要加强自律，并取得亲友的支持与理解。同时，要杜绝权钱交易，守住法律和权力的底线。

（3）依法行政的影响能力。在依法行政的过程中，通过自身的能力影响他人协助自己完成某项事务，这是公务员具备较强依法行政能力的外在表现。较强的个人影响力会得到他人的支持，降低公务员执法难度，这需要公务员不断提升自身的法治素养，树立公正的形象，取信于民。

二、现阶段影响公务员依法行政能力提升的主要因素

自2010年11月《国务院关于加强法治政府建设的意见》公布以来，公务员依法行政能力有了较快提升，但受各种因素的制约，依然存在诸多问题，主要有内在和外在因素两个方面：

1. 内在因素

（1）传统思维方式根深蒂固。思维方式会直接影响人的行为。中国受几千年封建文化思想影响，“权力至上”的观念仍然影响着很多人，“权力任性”的程度有时超乎想象，公民权利在面对强权时显得较为弱势，部分公务员把法律当成管理和处罚的工具，忽视了行政的服务和化解纠纷的职能，特权思想、法律工具主义观念、“关系、人情、金钱”等惯性观念都阻碍着公务员依法行政能力的提升。

（2）“前见”因素的制约。前见是人们在对事物作出理解之前具有的决定他如何看待该事物的概念观念、知识结构和思维方法。公务员对法律知识的掌握、对法律的认同都影响着依法行政能力的广度和深度，但公务员在这些方面的表现不容乐观。一是欠缺法律知识。大多数公务员没有对法律知识进行过系统的学习，有些甚至对行政法律法规等知之甚少，有的虽然经过培训，但是对法律原则和法律精神没有真正理解，很难在工作中熟练运用并解释法律。二是对法没有形成有效认同。现代法治强调的法律权威、法律独立、程序正义，在强调伦理、圣贤的中国传统思想背景下，缺乏的恐怕不仅仅是如何证明自身价值的机会，它缺乏的是能被中国人接受的意识形态发展的过程和传统，因此，公务员应加强对法治的认同感并自觉遵守和维护法律的尊严。

（3）不能有效采用法治方式应对实际问题。法治方式有很多种，但要实现有效的治理，必须考虑如何实现法治方式的最优选择。例如，在征地拆迁中，完全采用刚性手段容易使矛盾激化，而完全采用柔性手段则难以完成既定目标。这就需要采取互补的方式进行操作。有的公务员不具备衡平性的能力，强调法律效果的同时忽略了社会效果，有的则相反。

2. 外在因素

（1）行政立法需要完善和加强。行政价值目标的实现，需要有完备的法律体系。目前的行政立法中，对公民、法人和其他组织权利保护的内容不够，有的只有原则性规定，缺少可操作性，难以解决实际问题；有的下位法和上位法冲突，或者同一部门法内规则相抵触，有的法规同宪法和法律的原则相抵触；能够监督行政行为、提高行政效率的相关行政程序法缺失，难以有效约束公务员的行政行为。

（2）缺乏良好的行政执法环境。公务员的法治观念受社会环境的影响，相对集中的权力导致了行政首长惯于按自己意志办事，公务员面临的是在首长的“命令”和“依法”之间难以选择，领导打招呼、批条子等现象时有发生，这些行为会影响百姓对法律公正性的怀疑以及公务员依法行政意识的丧失。

三、加强公务员依法行政能力建设的基本路径

1. 内在修炼：加强法治修养

（1）强化法治思维。法治思维强调宪法至上，倡导良法为治；尊重人权和自由，维护秩序和安全；依据职权法定、主张正当行权；要求公平对待，允许合理等差；坚持程序正当、注重实体正义；严格公正执法、自觉接受监督。依法行政的过程中，要养成法治思维习惯，要求（下转第36页）（上接第22页）公务员做到：全面履行自己的职责，保障公民权利的实现，行为要有法律依据，有法律授权，正确行使权力，做到合法性、正当性、合目的性，遵循正当程序，对自己的行为承担责任。

（2）加强学习，提高学法能力和依法行政的技巧。对公务员来说，加强学习掌握与本职工作密切相关的法律、法规，是依法行政的基础。通过学习，才能提高认知能力，知道权力的界限在哪里，依法办事的程序是什么。为此，要形成学习法律的制度，创新培训的内容和方法，拓宽培训渠道。

（3）增强用法治方式解决涉法性问题的基本素质。在依法决策、依法行政的过程中，需要灵活运用多种法治方式。决策中，要准确把握各种手段的内涵和外延，避免使用错误，还要了解各种方法的优势和局限性，扬长避短；执行过程中，要注意保护相关人的权利和自由，保证程序的正当性和合理性。

2. 努力构建良好的外部环境

（1）完善行政立法，建立行政法律体系，为依法行政奠定良法基础。要对现行法律法规中过时条款进行修改，制定统一的行政程序法，规范行政行为；消除下位法与上位法之间的冲突，实现法律体系的和谐有序；提高立法水平，使法规具有更强的可操作性。

（2）提升公民对法的认同感，改善执法环境。法律只有得到公众的普遍认同，才能得到遵守，实现社会法治。公民的“清官情结”会影响法律的实施，公务员在这样的环境中行政，会不自觉出现以言代法的情形，因此提升公务员的依法行政能力需要全社会的共同努力。

（3）切实加强各项制度建设。四中全会的《决定》中指出：“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”，“对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位”，“建立重大决策终身责任追究制度与责任倒查机制”。要尽快建立提升公务员法治素养和依法行政能力的倒逼机制，切实形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。

参考文献：

[1] 慎海雄.把权力关进制度的笼子里[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2013-01-23.

[2] 郭道晖.社会权力与公民社会[J].山东科技大学学报社会科学版，2007，（2）.

[3] 郭道晖.试论权利与权力的对立统一[J].法学研究，1990，（4）.

责任编辑：乔咏波