现代职业教育治理：框架构建和内容解析

谷峪 李玉静

摘 要 从传统以政府为主导的行政管理走向行业、企业、社会组织等多元主体共同参与的协同治理，是我国职业教育治理体系现代化的根本目标。依据现代治理理论及国际职业教育治理的基本趋势，职业教育治理体系现代化包括治理体制现代化、治理政策法规现代化、治理制度和标准现代化、治理监控体系现代化。准确定位各级政府权责，建立有效发挥市场作用的机制，职业教育政策法规的更新完善，加强各层面保障职业教育发展和实施的制度和标准建设，第三方职业教育治理监控机构建设，以及多层面的职业教育治理监测指标体系开发是这一框架的主要内容。

关键词 现代职业教育；治理体系；治理能力；现代化；框架；内容

中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）16-0008-06

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在国家政治体制改革的背景下，作为整个国家公共事业的一部分，完善科学规范的治理体系，形成高水平的治理能力成为我国现代职业教育改革发展的重要目标。本研究从现代治理理论的视角出发，基于国际职业教育治理的改革趋势，力图构建保障我国现代职业教育发展的职业教育治理体系内容框架。

一、职业教育治理体系和治理能力现代化框架构建的基本依据

（一）现代治理理论

从治理理论的视野来看，“治理”是指市场在资源配置中起决定作用的条件下，多元利益主体围绕共同目标协调互动的过程。治理强调政府与社会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理，从而寻求政府与公民对公共生活的合作管理和实现公共利益的最大化，合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性是治理的基本特征[1]。实现管理主体从以政府为主体到社会多元参与、从以政府计划和行政指令为主要手段到以法制、制度和市场调节为主要管理方式，是传统管理与治理的根本区别。

习近平总书记指出，治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，其涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能[2]。

在治理体系的基础上，需要解决的另一个关键问题是“现代化”，即推进实现职业教育治理体系和治理能力的现代化。习近平提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化[3]。由此可见，完善的法律体系和规范的制度建设是治理体系现代化的基本特征。

（二）国际职业教育治理的实践趋势

近年来，以联合国教科文组织（UNESCO）、经济合作与发展组织（OECD）和欧盟为代表的国际组织对职业教育治理给予了很大关注，并从地区和国际层面针对职业教育治理进行了深入研究。2012年5月，联合国教科文组织（UNESCO）在上海召开第三届国际职业教育大会，会议核心文件《职业教育的转型：培养工作与生活技能》特别强调了职业教育管理变革的重要性和基本路径，指出善治（good governance）是职业教育实现成功改革的先决条件，推进善治的途径包括将职业教育纳入相关战略、下放权力、使利益相关方结成积极的伙伴关系、开发质量保障程序以及为制定政策改善证据基础等[4]。根据国际社会的研究，有效的职业教育治理需要解决三方面问题：政府机构怎样共同承担对于职业教育的责任；为促进职业教育与培训体系的协调发展及职业教育机构与外部利益相关者间的交流与合作，政府设立了哪些国家交流、合作与协调机构，如权威机构、委员会、相关协会等；是否形成了对整个国家职业教育总体供给情况的监测体系，等等[5]。

从国际社会的实践来看，德国、瑞士、丹麦等欧洲国家以行业企业深度参与职业教育实施为特征的协作性模式（coordinated model）是国际社会公认的、最有效的职业教育治理模式。这种模式通过实施一种在国家调节下的工作本位中心学习，保障了职业教育体系的高效运行。这种模式的特点体现在如下方面：治理体制机制的透明性，治理主体间的交流性、包容性与合作性，治理运行的开放性与反应性。这一高效治理模式建立的关键策略是，在政府层面形成明确的法律规定，对职业教育决策或运行中关键利益主体的职责给予明确界定，在此基础上，加强职业教育机构间及其与工作组织、行业企业的交流对话，形成关于未来职业教育发展需求的有效、透明、及时、开放的传递机制[6]。

（三）我国职业教育改革发展的目标及面临的关键问题

职业教育治理体系和治理能力现代化是我国政府在新的历史阶段，在国家政治体制改革的大背景下提出来的。然而，作为一个特殊的教育类型，职业教育治理体系现代化必须建立在对自身发展情况充分认识的基础上，必须着眼于解决自身发展中面临的关键问题，这是改革的基础和出发点。近年来，我国高度重视职业教育的发展，已经将职业教育发展作为国家改革发展的重要战略。2014年6月23日，习近平专门对职业教育工作作出批示，“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，必须高度重视、加快发展”。国务院专门召开全国职业教育工作会议，印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”。

然而，从我国职业教育发展实际来看，职业教育仍是我国教育体系中的薄弱环节，其在发展中仍然面临一些瓶颈问题，如体系不完善、培养的人才不适应劳动力市场需求、行业企业参与不足等，这些问题很大程度上都是由职业教育的治理水平较低引起的。调研发现，我国职业教育治理体系目前存在如下关键问题：一是仍然以政府的行政管理为主，而且政府机构间对职业教育管理的权责分配不明确，存在严重的权责交叉、重叠和空白现象；二是职业教育的法律和政策体系不健全，缺乏行业企业等关键利益相关者协同治理的法律基础；三是缺乏对职业教育治理效果的监控和报告制度，不利于综合治理能力的提升；四是职业教育治理的相关制度和标准，如生均拨款制度、课程和专业更新制度等建设不完善。

二、职业教育治理体系和治理能力现代化的框架和目标

（一）现代职业教育治理体系的框架构建

为解决我国现有职业教育治理中存在的关键问题，根据治理理论的基本思路和国际职业教育治理的实践趋势，本研究认为，可以从如下四方面构建我国职业教育治理体系现代化的基本框架：职业教育治理体制现代化、职业教育治理政策法规现代化、职业教育治理制度和标准现代化、职业教育治理监控体系现代化。具体来说，职业教育治理体制（权责和组织机构）现代化用来解决“谁来治理”的问题，职业教育治理政策法规现代化及职业教育治理制度和标准现代化主要着眼于“如何治理”的问题，职业教育治理监控体系现代化主要着眼于“治理效果”地不断提升。四个方面共同构成我国职业教育治理体系的基本框架，如图1所示。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中也把“现代职业教育制度基本建立，政策法规更加健全，相关标准更加科学规范，监管机制更加完善”作为现代职业教育发展的重要目标。由此可见，这一框架与我国职业教育改革发展的总趋势也是一致的。

图1 现代职业教育治理体系的基本框架

（二）现代职业教育治理体系和治理能力现代化的目标界定

在这一基本框架下，要着眼于从我国职业教育发展面临的关键问题入手，立足于职业教育自身发展规律和加快发展现代职业教育、建设现代职业教育体系的基本要求，在对已有的职业教育治理制度、法规和政策体系进行改革的基础上，以产教融合为主线，进一步建立并完善各级政府、行业、企业、学校和社会各方面共同参与职业教育治理的制度平台，构建更加规范、系统的保障现代职业教育发展的各种制度和标准体系，促进我国现代职业教育发展目标的实现。

具体来说，根据政策的相关规定，以及我国现代职业教育的发展要求，我国现代职业教育治理体系现代化的基本目标是：完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制，构建政府、院校、社会新型关系，推进管、办、评分离，转变政府职能，建立“系统完整、科学规范、运行有效”的现代职业教育治理体系，提高职业教育行政、职业院校治理能力，提高职业院校运行效率与效益，以期真正形成“政府宏观管理、学校自主办学、企业积极支持、社会广泛参与、职能边界清晰、多元主体共治”[7]的格局。

三、职业教育治理体系和治理能力现代化的基本内容

（一）职业教育治理体制现代化

职业教育治理体制是指关于职业教育治理的机构设置、权力划分、职责分配的制度。职业教育治理体制现代化的主要目标是建立政府、行业、企业、学校、社会等多元主体共同参与的治理结构， 完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制。

1. 准确定位各层级政府在职业教育发展中的权责

政府机构是实现有效治理的基本载体，是产生高效决策管理制度的基础和前提。根据国际职业教育治理的经验，高效的职业教育治理产生于政府对职业教育管理机构体系的设计[8]。而从我国职业教育发展实际来看，政府部门职责重叠、管理职能不清也是我国职业教育治理面临的关键问题。我国相关政策也提出，推进教育治理体系和治理能力现代化，要更好地调动中央和地方两个层面的积极性，激发学校办学活力，发挥行业企业和社会组织的作用。然而，由于职责不清，导致各方面发展职业教育的积极性调动和发挥不足，全社会发展职业教育的资源和力量未得到有效整合。因此，准确定位各级政府、职业院校和社会，特别是行业企业在职业教育改革和发展中的权责和职能，在中央政府与地方政府之间实现更均衡的责任分配、理顺并建立新型的协作式关系，是建立现代职业教育治理体系、提升各个主体治理能力的基础。基于此，一是形成职业教育国家决策机制，职业教育并非哪一个部门的责任或利益，其应该是整个国家的责任，应该有国家的决策。职业教育需要跨部门的合作，要在国家层面成立专门进行职业教育管理的机构。二是在国家层面协调机构改革的背景下，探讨以提高效率、管办评分离、消除部门分割为主要原则，在省域和地方政府改革职业教育管理的政府机构，实现多个政府部门对职业教育的统筹规划、协同治理，彻底改变目前各自为政的情况。

2.有效发挥市场在职业教育发展中主体作用的机制设计

长期以来，政府一直是我国职业教育发展的主导力量，充当着资源配置的主体角色，这是造成职业教育人才培养与市场需求脱节的一个重要原因。党的十八大提出，使市场在资源配置中起决定性作用，意味着企业作为真正的市场主体要根据市场的供求变化，自主选择投资和转型升级的路径，职业教育也必然要从过去依赖政府主导办学转向遵循市场的引导办学，从而实现可持续发展。而为有效发挥市场的主体作用，必然需要一定的机制设计，包括劳动力市场需求预测机制、职业教育对劳动力市场的反馈机制等。以通过构建这些市场机制，达到充分发挥市场在职业教育发展中主体作用的目标。

（二）职业教育治理政策法规现代化

十八届四中全会提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。因此，法规和政策体系的现代化是实现职业教育治理体系和能力现代化的重要环节。

1.职业教育法规的更新和完善

法治是治国理政的基本方式。法治改革与法治建设具有全局性、关键性、战略性意义，是治理体系和治理能力现代化的重要基石。一个国家实现良好治理，关键是要逐步形成一套符合规律、有效管用的法律体系，并保证这些法律得到切实执行。只有通过法治改革、完善立法，才能使各个领域的改革规范化、有序化和制度化。十八大强调，依法治国是治理国家的基本方略，要注重发挥法制在国家治理和社会管理中的作用。同样，法治是现代教育治理的基本特征。职业教育法律体系不健全、实施不力、更新不及时也是我国职业教育治理面临的关键问题。为此，一要建立职业教育法的更新机制，推进职业教育法的修订工作，尽快形成与加快发展现代职业教育、建立现代职业教育体系相适应的新的职业教育基本法律文本。二要尽快出台促进校企合作办学及行业企业参与职业教育的专项法规，探讨制定有利于企业参与职业教育的信贷政策，建立合理的成本分担机制，完善院校服务企业的制度建设，完善企业办学的质量保障体系，建立政府与行业协会合作办学模式，等等。

2.职业教育发展战略和政策体系的现代化

国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。碎片化、短期行为、政出多门，以及部门主义和地方主义，是我国现行治理体制和公共政策的弱点，不利于国家治理能力的提升[9]。这一问题在职业教育的政策领域特别突出。为此，一是在基本法规的基础上，形成更加具体的促进职业教育法规实施的一系列政策体系，包括激励社会组织参与、引导和鼓励社会力量参与职业教育的政策等。二是探讨在国家层面，从整个国家经济社会发展的角度，形成促进职业教育发展的专门战略，这已经是发达国家职业教育治理的普遍做法和成功经验。三是规范职业教育市场秩序的政策体系。

（三）职业教育治理制度和标准现代化

职业教育制度是在相关政策和法规基础上形成的更加具体的、确保职业教育有效运行的各种具体实施机制。作为一种准社会公共产品，职业教育需要完善的制度体系来保障其有效运行，这也是实现职业教育有效治理的关键。制度创新是职业教育治理体系和治理能力现代化的重要路径。发达国家职业教育治理的经验也表明，推进国家治理现代化，最重要的是加强制度和标准建设，全面实现国家治理的制度化、规范化、程序化[10]。职业教育制度建设涉及的因素众多，具体可从如下方面加强建设。

1.保障职业教育宏观发展和体系完善的制度建设

保障职业教育宏观发展的制度建设涉及如下三方面内容：一是确保现代职业教育体系建设的制度，包括保障各层次职业教育及职业教育与普通教育衔接融通的资格框架制度和招生制度等；二是保障对职业教育稳定经费投入的制度，推动各省级政府制定职业院校生均经费标准，根据国际职业教育的发展经验，国家促进职业教育发展的最有效工具便是经费投入和激励；三是严格的就业准入制度和劳动力市场公平待遇制度，这是确保职业教育社会地位的重要基础。

2.行业企业和利益相关者参与职业教育治理的制度建设

行业是连接教育与产业的桥梁和纽带，是发展现代职业教育的主体力量和基本依托。行业企业在职业教育治理中具有极为重要的地位和作用，推动行业企业参与职业教育治理是实现职业教育治理体系现代化的关键一环。行业企业通过什么样的途径和平台来参与职业教育治理，影响到职业教育从决策到实施的整个过程，这是建立社会协同职业教育治理模式的关键，也是高效职业教育治理要解决的核心问题[11]。目前，我国相关政策法规对行业企业参与职业教育提出了明确要求，但缺乏对行业企业参与职业教育的具体机构和制度安排。2010年至2012年末，有关行业主管部门、行业协会以“合作、对接、共赢”为主线，开展了职业教育与行业的数十次对话活动，初步建立了教育与产业对话协作机制。如教育部主导的行业教学指导委员会等机构的设立就是这样的尝试，但这种合作仍比较初级。未来的重点是建立各级政府、行业、企业、学校和社会各方共同参与的制度创新平台，促进各个层面的产教融合，形成完善的协同参与的职业教育管理和运行制度体系。首先，要形成具体的行业企业参与职业教育决策咨询及课程开发和实施的机制。二是行业企业参与职业教育治理的组织机构设计，探索有效调动行业企业作为主体积极主动融入职业教育的方式，鼓励企业充分利用现有职教资源，积极推进校企合作、产教融合，建立层次化、全员化教育培训体系。

3.保障职业院校发挥办学自主权的现代职业院校制度建设

加强职业院校治理，是现代职业学校制度建设的根本要求，也是实现职业教育治理现代化的重要内容。现代职业院校制度建设要按照“权责明晰、政事分开、自主办学、科学管理”的原则，探讨在职业院校内部建立以校企合作办学为主要导向，以决策民主、执行有力、监督有效为主要特征的现代职业院校制度，以真正激发职业院校发展的内生动力。

4.保障职业学校高质量教学实施的标准建设

标准具有普遍的约束力，能够从根本上减少管理中的随意性。近年来，我国相继制定实施了一系列教学标准，如专业更新标准、职业院校设置标准等。但目前一些领域仍然是空白，有些标准也已经不适应时代的发展要求。因此，亟需加快对一些标准的废止、修改，加强学校建设、经费投入、教师编制、教育质量、仪器设施、专业教学、人才培养方面的标准建设，加快形成富有特色的职业教育标准体系，具体包括职业学校课程和专业设置及其更新的标准建设、职业院校“双师型”教师队伍建设标准、现代化的职业院校设置标准等。

（四）职业教育治理监控体系现代化

确立一套科学、规范的治理评估体系，是正确而客观地认识国家治理状况的前提。只有凭借一系列标准，才能判断治理的绩效，发现治理的问题，比较治理的优劣，进一步提高治理能力。十八届三种全会颁布的《决定》也提出，严格绩效管理，突出责任落实。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，要构建国家教育管理信息系统。推进政府教育管理信息化，积累基础资料，掌握总体状况，加强动态监测，提高管理效率。然而，由谁来制定职业教育治理的评价标准，又由谁来实行对国家治理状况的评估，职业教育治理评估与职业教育质量保障体系间是什么关系，职业教育治理评估应在哪一层面实施？这是职业教育治理监控体系必须解决的问题。

1.构建独立的第三方职业教育治理监控和评估机构

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。鼓励第三方对职业教育的人才培养质量和办学水平开展专业评价，是转变政府职业教育管理职能的重要内容，也是职业教育治理制度创新的一个方向[12]。因此，要探讨在国家层面组建专门的由专业人员、行业企业代表等组成的独立的职业教育治理绩效评估监测机构，由其负责建立职业教育治理绩效的采集、分析、监测、预警和报告系统，对全国及各地职业教育治理情况开展定量与定性相结合的综合研究、监测和评价，定期发布职业教育治理监测报告。

2.多层面的职业教育治理监测指标体系开发

教育治理指标体系是对标志有关教育治理状况的一系列参数的科学界定，是治理体系的重要组成部分。在职业教育治理质量监控报告系统中，指标体系的构建和呈现是一个关键方面。多年来，我国一直用毕业生就业率作为评估职业教育质量的根本标准。根据这一标准，我国职业院校学生毕业率都在99%以上，就业率也达到80%以上（中等职业教育毕业生就业率一直在95%以上）。但是，我国职业教育培养的毕业生素质低下，基本文化水平差，实践能力不强，是很多用人单位及社会对职业教育的普遍看法，也是当前我国职业教育发展面临的招生难、社会认可度低等诸多问题的根源。从促进决策科学化、职业教育特点及对职业教育体系运行效率监测的角度出发，参照国际标准，一是在整个国家层面，在总体结构、基本要素及具体指标的选取方面构建一套独立、规范、操作性强的职业教育治理质量监测指标体系。二是针对职业教育与培训体系有效实施的四个互相作用的分系统——政策、行政管理、职业院校运行及学生个体学习结果，分别建立针对各个主体的相应治理评价标准，开展多层面治理绩效评估。

3.职业教育治理绩效报告和问责制度建设

一是建立职业教育发展数据监测信息发布制度，定期公布职业教育治理监控结果信息，实现职业教育治理绩效评估结果的公开化，为各个职业教育治理主体和职业教育利益相关者提供最新、及时的监控结果信息，满足决策者和社会对职业教育的多样性要求。二是建立及时的治理绩效评估反馈和问责机制，对于治理绩效评估不合格的，取消相关经费和优惠政策，以充分发挥治理评估对于治理能力提升的促进作用。

参 考 文 献

[1]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（1）：5-9，13.

[2][3]习近平：推进国家治理体系和治理能力现代化[EB/OL].[2014-02-27].http：//politics.people.com.cn/n/2014/0217/c1024-24384975.html.

[4]第三届国际职业技术教育与培训大会主要工作文件.职业技术教育与培训的转型：培养工作和生活技能[R]. 联合国教育、科学及文化组织，2012.

[5][10]李玉静，谷峪.国际职业教育治理的理念与实践策略[J].职业技术教育，2014（31）：78-83.

[6]Hans Kr?nner. Governance of Technical and Vocational Education and Training： Findings from the UNESCO TVET Survey 2004[R]. Association for the Development of Education in Africa， November 2006.

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[12]European Centre for the Development of Vocational Training.Trends in VET policy in Europe 2010-12： Progress towards the Bruges communiqué[R]. Luxembourg： Publications Office of the European Union， 2012.

Analysis on the Framework and Contents of Governance Modernization of Vocational Education

Gu Yu， Li Yujing

Abstract Transforming from traditional government-dominated administrative management to the coordinated governance participated by various subjects including industry， enterprise， social organizations， etc. is the fundamental objective of modernization of vocational education governance system. According to the modern governance theory and the development trends of international vocational education， the modernization of vocational education governance system include the modernization of governance mechanism， policy and laws， system and standards and monitoring system. Exactly orient the responsibility and rights of the governments at different levels， build the mechanism fully exert the role of market， optimize and update relative vocational education laws and policies， construct the third party vocational education governance monitoring institute， etc. are the main contents of vocational education governance system.

Key words modern vocational education； governance system； governance ability； modernization； framework； contents

Author Gu Yu， professor of Northeast Normal University （Changchun 130012）； Li Yujing， associate research fellow of Jilin Teachers Institute of Engineering and Technology