农村职业教育可持续发展的瓶颈与出路

刘颖?杨孟迪

摘 要 农村职业教育是我国职业教育的重要部分，承担着为国家培养新农村实用人才，培养兼具有文化、有技术、有理想、会经营的新型农民的使命。目前，我国农村职业教育存在劳动力素质低、法律法规建设不完善、职业教育经费投入不足、师资短缺、专业设置不当等问题。应依据区域特色，城乡统筹，完善和创新农村职业教育发展模式；积极营造与构建良好的发展环境，推动农村职业教育可持续发展；完善农村职业教育体系，构建统一的职业资格证书制度。

关键词 农村；农村职业教育；瓶颈；发展模式

中图分类号 G718.4 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）18-0059-04

党的十八大报告中明确指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，要坚持走中国特色农业现代化道路，把推动城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径。实现城乡发展一体化的关键在于农民，应通过教育培训使绝大多数农民拥有一技之长，实现农村的迅速发展，培养并储蓄人力资本，为农村的发展营造科技化、精英化、实践化的新局面。本文从阻碍农村职业教育可持续发展的瓶颈入手，深入分析农村职业教育发展现存问题，并从发展模式、环境建设和完善农村职业教育体制层面为其可持续发展提出合理化建议。

一、我国农村职业教育可持续发展的瓶颈

（一）劳动力素质低，农民职业教育培训缺乏

我国农村劳动力现状是，农村人口多、现有劳动力富集、劳动力素质较低。这也成为制约农村可持续发展的一个重要因素。据统计，2009年，农村平均每百名劳动力中，不识字或识字较少的人所占比例为5.94%，小学文化程度的占比为24.67%，初中文化程度的占比为52.68%，高中文化程度占比为11.74%，中专文化程度占比为2.87%，大专及大专以上占比为2.10%[1]。加之，农村青壮年劳动力大部分转移到城市打工，剩余劳动力均是年龄偏大、文化素质较低、学习能力和培训意愿较弱的留乡农民，他们中绝大多数为传统农业方式下的劳作型、体力型和经验型农民。大多具备传统农业操作技能，而不具备非农领域及非农行业的职业技能。面临经济社会发展带动的产业升级和就业升级转型，以及全面建设社会主义新农村的发展战略和推进城市化进程的要求，均需要依赖具备“有文化、懂技术、会经营 ”的高素质技能型人才。因此农村职业教育如何适应农村经济和社会发展需要，为农村经济发展培养高素质技能型人才是其重任和核心价值所在。

目前，我国农村职业教育在实际操作中，存在着片面强调学历教育、弱化或忽视技能培训的现象，使得针对新型农民的职业培训一直不多。培训方式单一、培训手段陈旧落后、培训对象覆盖面小、培训内容与实际脱节，缺乏针对性与实用性等问题。这些制约和阻碍农村职业教育发展的瓶颈问题，也大大影响了新型农民培养、培育的积极性和实效性。根据2010年人口普查的数据显示：2008年农村现有劳动力中，接受短期技能培训和职业教育的农民占20%，接受初级职业教育或培训的占3.4%，接受过中等职业教育的占0.2%，未接受任何培训与教育的占76.4%[2]。

（二）农村职业教育法律、法规建设不完善

我国现行的法律、法规中，如《农业法》《农业技术推广法》《劳动法》《教育法》《职业教育法》等，均从不同的角度提及到农业职业教育及其发展等问题，但相关农村职业教育的专门规定却没有具体详细说明。存在着立法内容不全面、针对性不强、规范性不够、执行与实施尚无法可依、缺乏保障等问题。如1993年颁布的《农业法》中，虽然对农村职业教育的培训内容做出了规定：“开展农业实用技术培训、农民绿色证书培训和其他就业培训，提高农民的文化技术素质”等。但条文基本是从国家农业发展的宏观战略角度，用以保障农业发展为前提的基础上提出的，对农村职业教育发展没有具体、详细的说明和要求。此后，1995 年起施行的《劳动法》虽然对职业培训做了规定，但范围仅局限于针对城镇企业职工开展的各类培训。1996年，《职业教育法》第一次较完整、较具体的针对农村职业教育的各个环节做出了具体的规定，如重新确立了农村职业教育的地位：“县级人民政府应当适应农村经济，适应科学技术、教育统筹发展需要，举办各种形式的职业教育，开展实用技术的培训，促进农村职业教育的发展”等。但规定仍然仅限于法律层面表述，在真正开展农村职业教育培训实践中难以操作和实行。到目前为止，我国尚无针对农村职业教育综合的、具体的、实用性强、内容完善的专门法律与法规，用以指导我国农村职业教育可持续、快速健康的发展。

（三）农村职业教育经费投入不足

农村职业教育经费不足，是多年来制约农村职业教育快速发展不可回避的实际问题与瓶颈。从政策层面上来看，财政投入不足说明国家对于农村职业教育的重视和支持不够。与发达国家相比，美国财政每年用于农村教育的经费高达600亿美元，同时还不包括各州政府、企业与个人投入到该领域的补贴费用。稳定而充足的财政投入是推动美国农村职业教育长足发展的重要支撑，也是其农村职业教育蓬勃发展的重要保障。相比之下，目前我国政府用于农村职业教育财政投入严重不足，投入比例失衡。

表1数据显示：2010年，国家财政性教育经费用于普通高中为179996170千元，用于中等职业学校为125906437千元，其中用于农村职业高中仅为5815815千元，占整个中等职业学校财政拨款的4.62%。同时，各级政府征收用于教育的税费分配也失衡，中等职业学校为21138992千元，农村职业高中仅为1101136千元，占整个中等职业学校教育税费的5.21%。如图1所示，国家财政性教育经费和各级政府用于教育税费投入农村职业高中的数额之少、占比之低，说明了国家在宏观教育发展战略的制定和政策支持上，将财政拨款的重心放在普通教育和高等教育之上，而忽视将其投入到职业教育领域。因此，农村职业教育得到的财政经费少之又少。然而，在这少之又少的职业教育经费中，真正用于农村职业教育的专项经费更是微乎其微。

目前，造成我国农村职业教育经费不足和投入过低的一个重要原因是农村职业教育的投资主体过于单一，主要以国家财政投入为主，地方或县域以下的职业教育专项经费难以保障，整体呈现逐年减少态势；有些地方甚至取缔或挪用职业教育专项经费。另一个原因则是大众对于“涉农”教育的歧视与回避。农村职业教育长期受传统思想和观念的“绑架”，一直不被大众认可与接受，同时也受到投资主体的冷遇与歧视，使其很难吸引非政府部门投资主体投资的兴趣与意愿，很难拓展投资渠道，获取更多、更广的资金来源。

（四）农村职业教育师资短缺现象严重

农村职业教育师资队伍建设滞后，是直接影响农村职业教育有序、快速发展的主要因素之一。受社会传统思想和观念的影响，很多学生和家长都存在着强烈的“离农”想法，尤其是来自于农村地区的学生，其父母大多都是农民，强烈希望自己子女“跳出农门”，不再从事涉农的相关工作。因此，生源来自农村地区的学生毕业后不愿回到家乡工作，而城市生源的学生更不可能选择农村职业学校就业。与普通教育和高等教育相比，农村职业学校的师资来源受限，整体数量不足，生师比一直居高不下，教师短缺的现象严重。

（五）农村职业教育专业设置不当，学校数量锐减

农村职业教育发展的核心在于为农业、农村与农民服务。因此，农村职业教育的专业设置也应与其发展特色和教育目标相对应。然而，目前，部分农村职业院校的专业设置过于陈旧、专业老化的现象突出，教学内容更新与调整不及时。出现了很多涉农专业招生难、就业难，专业设置与农村地方经济发展不相适应，培养面向农村地区的高技能人才毕业后无法学以致用等现象。同时，随着城市化进程的快速推进，以及城乡收入差距的不断加大，农村职业学校为了适应农村劳动力向城市转移的需要，要开设部分非农类专业。而有些学校借此机会想方设法脱农、离农，将学校更名为非农业学校，在专业设置上，盲目追随经济与社会发展的热点，设置所谓的“热门专业”，而没有考虑这些“热门专业”是否符合所在地区农村经济发展和社会主义新农村建设的实际需要。

二、农村职业教育可持续发展的路径与对策

（一）依据区域特色，城乡统筹，完善和创新农村职业教育发展模式

纵观我国农村职业教育发展模式，不同时期，不同区域，根据地方经济发展水平的差异性，经过多年的实践与积累，创建并形成了形式多样的发展模式。例如上个世纪80年代的“农科教结合”“三教统筹”“上挂、横联、下辐射”等模式，结合当时国家经济发展与宏观政策的双重举措，为农村职业教育可持续发展发挥了许多积极作用。自进入新世纪以来，针对农村职业教育发展出现的诸多问题，探索并创新积极、有效的农村职业教育发展模式则更为紧迫与必要。

由于我国地域辽阔，不同区域间的经济发展水平、文化传统、自然资源等差异性长期存在。因此，选择一个放之四海而皆准的农村职业教育可持续发展模式是行不通的。从宏观的国家行政区域划分来看，东、中、西三大经济行政区域的经济条件和经济发展水平的不均衡，导致农村职业教育发展与需求也呈现出不同的特点与特色。因此，应依据不同的区域特色，并按照党中央提出的“统筹城乡发展”的战略部署，形成“城乡经济发展一体化新格局”的发展目标，调整城乡农村职业教育的布局结构，加强城乡间合作，利用资源互补实现城乡联动的办学模式，如海南省自2002年开始实行的“三段式”城乡联合办学模式，河南省推行的以行业发展为主的城乡联办模式等。同时，依据不同地区的经济发展特色，创新适合不同经济区域的发展模式。

东部经济发达区域，城镇化水平较高，教育资源富足，可优化并整合教育资源配置，联合多家农村教育机构，采用集团型办学模式和远程网络覆盖办学模式，打破城乡界线，实行城乡联动模式。中部欠发达经济区域，教育资源有限，经济发展水平偏低，劳动力转移动能不足，可通过选择规模较大、较好的一两所县级农村职业教育中心为龙头，实行中心辐射型办学模式和分级制模式。通过县、乡、村不同层级的统筹与合作，建立并形成三级网络管理体系。西部经济落后区域，多为少数民族聚集省份，地理环境恶劣，教育资源匮乏，经济发展水平落后，有限的资源决定其不能完全沿用东西部农村职业教育的发展模式。可通过自身的优势和特点，采用区域网络化办学模式，打造一个集教学、培训、经营推广与服务的综合性网络；以及“学校——农户——第三边”模式，实现农校、农民、农科协或农业生产基地的有效结合。

不同区域间的发展模式不是一成不变，而是相互作用、相互渗透。由于我国长期以来形成的二元社会经济结构的状况，为东西部合作与交互提供了充足的土壤。随着国家经济发展战略由东向西的转移和部署，区域间的差距将会逐渐缩小，达到均衡发展的目标。

（二）积极营造与构建良好的发展环境，推动农村职业教育可持续发展

良好农村职业教育环境的构建主要基于两个方面：一是良好的社会舆论氛围，即大众对于农村职业教育正确的认知与积极的态度；二是基于政策、资金和管理制度层面而建立的农村职业教育发展的外围环境。

首先，从社会舆论层面，农村职业教育必须要消除社会上现存的诸多错误观念与认识，转变大众对于农村职业教育的偏见。同时，政府及社会各界要充分利用广播、电视、网络、期刊、报纸等大众媒介，不遗余力地宣传农村职业教育的办学特色、办学优势；广泛宣传农村优秀技术能手和技术人才突出的工作事迹，大力弘扬他们在社会主义现代化建设中所取得的骄人成绩，以及为地方农村经济发展建设所做出的特殊贡献。以此改变、摒弃人们传统的“重学历，轻技能”的错误认识，树立全社会共同重视职业教育、尊重技能型人才的新理念。

其次，从政策层面，政府应加大对于农村职业教育的法律保障与管理力度，在完善立法的基础上，加大执法力度，走依法办学、依法管理、依法发展之路，并积极推进《农村职业教育法》的单独制定与颁布，从根本上保障农村职业教育的有效实施与健康发展。

再次，从财政投入与扩大农村职业教育资金来源渠道层面，要加大政府财政投入，建立一套行之有效的财政投入与管理机制，来保证农村职业教育可持续、健康的发展。除此之外，农村职业学校也要积极拓展资金来源与融资渠道，利用农村金融机构提供的金融服务，积极探索适应农村发展的金融管理机制，构建农村金融服务体系，为农村职业教育提供良好的金融支持。

最后，从农村职业教育管理体制层面，要完善农村职业教育的体制与机制。政府应加大创新农村职业教育管理体制的力度，引入有效机制，落实监管、明确领导职责，加强内部管理，真正为农村职业教育营造一个宽松、良好的发展环境，切实推进农村职业教育可持续发展进程。

（三）完善农村职业教育体系，构建统一的职业资格证书制度

职业教育体系自身是个复杂的系统，而农村职业教育体系作为职业教育体系的一部分，主要包括：农村职业学校体系、职业与技能培训体系和农村职业教育管理体系。整个系统庞杂不一，效能较低，存在着诸多问题。从普职衔接与融合，农村职业教育的学制与课程设置，农民工职业培训形式和面向农村地区的各类学历教育、国家与地方及县域以下管理职能重叠、分工不明确等方面，都存在着许多亟待解决的问题。加之农村职业教育资源极度短缺，如何整合和合理利用城市与县域间有效的教育资源，实现资源互补，优化配置，建立一套适应新农村建设所需要的现代农村职业教育新体系，则是目前面临的实际问题。

因此，在社会主义新农村建设背景下，必须打破原有农村职业教育发展的瓶颈与羁绊，重新定位适合我国农村未来发展规划的新目标。必须及时调整农村职业学校的办学思路，统筹规划、统一领导。要进一步扩大县域以下农村办学的自主权，要逐步建立实现农村职业教育的“多元化、市场化、产业化。” 要特别加强县、乡、村三级教育培训网络建设，大力开展针对农村劳动力的实用技术培训，构建农业普通教育、农业成人教育、继续教育相辅相成，科研、推广、开发互为补充、紧密相联，层次丰富、灵活多样、协调发展的农村职业教育新体系[3]。

同时，我国迫切要建立和完善职业资格证书制度。消除不同类型职业资格证书相互重叠和“泛滥贬值”的现象，全面推进和规范职业资格证书的颁发与管理工作。强化信息公开，严格就业准入，建立面向城市及农村地区的公共鉴定服务体系。进一步优化政策环境，鼓励农村职业学校学生和在职培训的农民工积极获取职业资格证书。

参 考 文 献

[1]包演文，时力华.关注农民工与留守农民培育——新农村建设新思路[J].河北联合大学学报（社会科学版），2013（1）：5-9.

[2]黄京华.刘易斯拐点理论下的“民工荒”现象解析[J].通化师范学院学报，2015（3）：119-122.

[3]陈锦梅，吕剑红，梁艳萍.国外农村职业教育的比较与启示[J].湖北广播电视大学学报，2008（6）：23-24.