美国政府对高等职业教育的财政支持

摘 要 过去一百年，美国各级政府为高等职业教育的发展提供了多元化的财政支持。伴随着美国州政府高等教育治理模式的变化，政府对社区学院的财政支持出现了以地方政府为主到以州政府为主的转变。各州政府的高等教育治理模式对州政府是否使用公式拨款来支持社区学院、使用何种拨款公式，以及相对拨款水平产生了重要影响。基于对美国经验的分析，我国应明确确立各省高等职业教育的治理模式，确立与各省高等职业教育治理模式相适应的财政投入机制。

关键词 财政支持；治理结构；美国

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）18-0063-08

近年来，我国高等职业教育迅速发展，政府频繁出台加大对职业教育投入的政策。例如国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》中提出要完善经费稳定投入机制，要求“各级人民政府要建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度，地方人民政府要依法制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准，改善职业院校基本办学条件”[1]。2014年，财政部进一步提出中央财政要根据各地生均拨款制度建立和完善情况、体现绩效的事业改革发展情况、经费投入努力程度和经费管理情况等因素给予综合奖补[2]。

虽然中央设定了高等职业教育财政投入体制的基本框架，在我国多层级政府共同兴办高等职业教育的格局下，如何在各层级政府之间划分高等职业教育的支出责任却是一个尚未解决的难题。理想的高等职业教育投入体制，应该是既能满足我国公共财政的“财力与事权基本相适应”的原则[3]，又能为地方政府提供激励以办好本地的教育。因此，有必要了解其他国家在高等职业教育扩张和质量提升时期如何对高职高专院校进行财政资助，尤其是公共财政支出责任如何在各级政府间划分。考虑到美国社区学院规模及其在高等教育系统中的地位与我国高职教育具有一定的可比性，分析美国政府对社区学院的财政支持和治理模式可能对我国的实践具有一定的借鉴价值。

一、自由主义技能形成体系中的美国高等职业教育

美国高等职业教育的主要提供者是社区学院和技术学院[4]。社区学院的出现一方面满足了高中毕业生对高等教育的需求、开放了高等教育的入学机会；另一方面，它也帮助四年制大学筛选高中毕业生，保持了本科教育的高选拔性[5]。自建立之日起，美国社区学院的使命和功能不断拓展，包括了升学教育、专科层次的职业教育、继续教育、社区教育等[6]。近年来部分社区学院又开始提供本科、硕士阶段的职业教育[7]。

美国社区学院与欧洲应用科学大学的经费来源和构成有较大区别。这在很大程度上是由于它们分属于不同的技能形成体系。资本主义多样性的研究区分了具有不同技能形成体系的两种市场经济制度：自由市场经济和协调市场经济[8]。以美国为代表的自由市场经济国家采用了“自由主义技能形成体系”，而协调市场经济国家多采用“集体主义技能形成体系”（如德国、奥地利、瑞士、荷兰和丹麦）或者“国家主义技能形成体系（如瑞典和芬兰）” [9]。

自由主义技能形成体系的主要特征是在职业教育和培训中政府与企业参与的程度都很低。技能形成主要是通过市场、由普通教育体系在学校中提供，企业介入的程度不高，也不提供经费支持[10]。在美国，这就意味着政府和个人是高等职业教育经费的主要负担者，职前培训中企业参与的程度低，也不需要为以学校为基础的职前职业培训付费[11]。

政府和企业对职前和在职教育与培训的参与程度低是美国社区学院发展的重要背景。由于缺乏企业和行业层面的协调，劳动力市场难以保障企业能够从职前技能培训投资中获利[12]。这种劳动力市场的不完善导致美国企业主要依赖外部劳动力市场获得劳动力，而非投资于内部的职前技能培训。从政府层面观察，美国政府虽然支持公立职业院校的发展，但并未像瑞典等国将职业教育完全整合入普通中等和高等教育系统，也没有像德国等国参与劳资集体谈判，促进企业发展内部劳动力市场和提供技能培训。相反，美国政府发展职业教育的主要策略是一方面提供以学校为基础的中等和高等职业教育，另一方面与受教育者而非企业分担职业教育的成本。

在上述自由主义技能形成体系中，美国社区学院财政的一大特点就是多元化筹资和多层级政府支持。从公共财政支持的角度分析，美国社区学院与公立学校和高等教育机构的财政来源有差异[13]。美国公立学校的收入主要来自学区的房地产税收入和州政府的补贴。普通公立高校的收入不依赖地方地产税，来源于联邦和州政府的拨款以及个人缴纳的学费。相比之下，社区学院虽然由地方政府兴办，却得到多层级政府的财政支持。社区学院的收入既依赖于本地区（学区）的房地产税，又依赖于联邦和州政府的拨款以及学费，它们还可以通过社会服务获得一定经费。

此外，社区学院财政的另一个显著特征就是它们获得的财政支持与地方政府的高等教育治理方式存在一定联系。美国各州政府的高等教育治理方式既有可能影响州政府是否愿意资助和如何资助社区学院，又可能决定社区学院在与普通高等教育的竞争中能否得到充足的财政支持。

二、美国各级政府对社区学院财政支持方式的历史演变

100多年来，伴随着社区学院的发展，美国政府对其定位和财政支持方式也发生了很大变化。目前，州政府拨款、地方拨款和学费是社区学院收入的三大来源，占主导地位的是州政府资助。从州政府的支持方式来看，居于主导地位的是公式拨款，各州公式拨款的形式和内容、使用环节、分配力度都有很大的差异。若想理解当前美国各层级政府对社区学院的财政支持责任的分工，必须梳理社区学院治理方式的发展和州政府支持方式的历史变化。

（一）社区学院治理方式的发展

加利福尼亚州1907年通过的“卡梅尼蒂法案” 允许高中进行延伸并提供高中后阶段教育，但是未对此类课程的经费来源做出具体规定。由此可见，美国社区学院在肇始阶段属于本地公立学校系统，受到本地公立学校董事会和州政府基础教育部门的管辖。在20世纪早期，社区学院经费来源与公立学校相同，主要来自于本地（学区）的房地产税。加利福尼亚州1917年通过的“巴拉德法案（Ballard Act）” 是美国历史上第一个允许州政府资助社区学院的法案。该法案提出州政府应该向社区学院提供生均经费，水平要与本地公立高中的生均经费相当[14]。

伴随着地方和州政府财政支持的介入，美国各州的社区学院迅速成长起来。从1901年到1940年，美国的31个州共兴建了250所社区学院。在这一时期，社区学院的运营由学费、地方房地产税和州政府经费共同支持。起初，州政府的经费分配基于各个学院的预算请求。社区学院数量大幅度上升以后，各州政府开始采用公式拨款来分配经费。值得注意的是，在这一时期社区学院仍然受制于公立学校的董事会，它们不得不与中小学竞争有限的经费。

“二战”后，杜鲁门总统于1947年发表了名为《为了民主的高等教育》的报告，该报告提出的“退伍军人教育法案”，进一步推动了社区学院的发展。由于高等教育不是联邦宪法规定的基本公民权利，理论上由各州政府负责，州政府可以自由裁决它们管理和资助社区学院方式。“二战”后，各州政府的支持方式多取决于院校需求、州政府要求和政府财政能力[15]。Medsker（1956）总结了二战后州政府支持社区学院的财政方式，提出三种基本类型，即“直接从立法部门要求经费”、“平均生均拨款”和“平均生均拨款加上均等化补助”[16]。

1960年代中期，州政府对社区学院的财政支持出现多元化趋势。Wattenbarger and Martorana （1976）的分析表明1970年代州政府支持社区学院的财政方式更为多样，可以归纳为四种模式[17]。第一种是协商预算，单个学院或者社区学院系统与州立法机构进行协商，讨论决定适当的拨款数量。第二种是单位拨款公式，它基于一个与院校运行相关的指标（如学生数当量），总拨款数量等于该指标乘以单位成本。第三种是最低基金公式。在考虑了地方财富水平后，州政府提供一个保证院校运转的最低支持水平。第四种是以成本为基础的项目经费，它在单位拨款公式基础上纳入了对学校各种成本的考虑。

同一时期，社区学院的治理方式也在转型。1972年的“高等教育修正案”提出应该由州范围内的高等教育委员会来协调州内高等教育机构的发展和内部治理[18]。这项修正案通过后，各州普遍建立起高等教育治理的实体，如高等教育委员会或者高等教育治理委员会。此时社区学院已经摆脱了公立学校系统的监管，开始隶属于州政府的高等教育协调机构，地方政府逐渐失去了对社区学院的控制权。

美国社区学院治理模式的变化直接反映在社区学院经费比例的调整过程中。表1显示美国社区学院的经费构成出现过多次调整。从1918-1965年，这一阶段社区学院隶属于公立学校系统，主要依赖房地产税、州政府拨款和学费收入。在此期间，地方经费比例从1918年的94%下降到1965年的33%，学费从6%上升到13%，州政府投入平均占1/3。从1965-1980年，这一阶段各州开始建立独立的高等教育治理实体，社区学院从公立学校系统中独立出来，转而受制于新的州高等教育协调机构。在这一阶段中，州政府投入从1965年的34%上升到1980年的60%，而地方经费比例从33%下降到13%。联邦政府开始通过学生资助等项目为社区学院提供资助，比例为4%～8%。由于地方政府无法再控制社区学院，它的资助比例直线下降[19]。从1980年至今，各州政府普遍采用了公式拨款来支持社区学院，州政府经费比例大约在40%～45%，同时学费比例大幅度上升，在2009年达到24%。

（二）州政府的财政支持方式

虽然近年来美国州政府支持社区学院的经费比例稳定，但各州之间仍存在很大差异[20]。例如，1999年北卡罗来纳州、阿肯色州和康涅狄格州社区学院获得的州政府拨款大于全部收入的71%；佛蒙特州来自州政府的支持仅占14%，81.3%的收入来自学费；亚利桑那州、堪萨斯州和威斯康星州的州政府拨款约占21%～24%，远远低于其他州的平均水平。各州之间的差异既可能反映州政府支持社区学院方式的差异；又可能反映各州高等教育治理模式的差异。此处先来讨论各州政府对社区学院的财政支持方式。

州政府对社区学院的财政支持方式主要依赖公式拨款，且公式拨款的设计越来越复杂和多样化。1950年，美国有4个州采用公式拨款，1964年上升到16个州，1973年为25个州，1992年为33个州，2008年达到40个州[21]。1970年代后各州政府采用了更加多元化的公式拨款方式。根据州政府的参与程度和拨款公式内容，可以划分出四种方式[22]。第一种是不采用拨款公式。第二种是采用拨款公式，但是不具体说明拨款数量。第三种是采用带有具体拨款标准的拨款公式。第四种是采用带有详细过程方法的拨款公式。

过去10年，州政府的支持方式发生了进一步的转型，拨款公式逐渐与教育成本、均等化目标或者社区学院的功能联系起来。这种转变强化了对院校的激励，即州政府不仅为院校运营提供经费支持，而且明确指出经费使用目的。Mullin and Honeyman（2007）的调查显示2000年以来美国各州政府对社区学院的经常性经费拨款可以分为三大类[23]。表2介绍了各州情况。

第一类属于无公式拨款。有8个州没有利用拨款公式，而是通过其他方式分配经费。阿拉斯加和夏威夷的社区学院系统被整合入大学系统，另外6个州社区学院的数量较少（从1～8个不等），没有必要采用公式拨款。

第二大类属于反映类拨款，即指利用拨款公式来反映维持必要运营需要的成本，同时反映经费差异或工作量的变化。反映类拨款又可以分为三个小类。一类是教育成本拨款，这类拨款公式基于学生当量和成本因素来计算拨款基础数量。另一类是均等化拨款，它在教育成本因素上增加了均等化资助。第三类是选择性拨款。采用这种方式的州根据经济情况来选择合适的拨款公式。例如爱荷华州基于通货膨胀水平可以在三个拨款公式中进行选择。

第三大类属于功能成分拨款，即按照高校的功能来进行公式拨款。功能成分拨款又可以分为两小类。一类属于一般功能拨款，它将学校的功能分为学术支持、教学、研究、公共服务、学术服务、院校支持、奖助学金和设施运营等，分别予以支持。另一类属于分层拨款，它根据项目和教育层次对功能再进行细分。各州拨款公式中的功能成分并不一致。见表3。

表3显示各州拨款公式的功能范围有很大差异，几乎所有拨款公式中均考虑了教学和设施运营功能。但是有的州仅考虑少量功能（如华盛顿州与伊利诺伊州），而有的州几乎将社区学院的所有功能都纳入考虑范围（如威斯康星州和俄克拉荷马州）。有时，各州拨款公式可能包括了相同的功能成分，但是计算方式并不完全相同，体现本地环境特色①。

除了采用公式拨款决定社区学院的日常运营经费，部分州政府也对社区学院提供的其他服务提供经费支持，例如非学历项目和终身教育项目、劳动力再培训、大学先修课程、补习课程、远程教育等[24]。州政府有时也为社区学院提供资本性支出。一般来说基建项目是地方政府责任，由地方政府规划、通过和资助，但是有些州建立了州政府“建筑委员会”，审议所有社区学院的基建请求，并通过发行州政府债券等方式予以资助，有时还允许社区学院用州政府的经常性拨款来支持基建项目。

三、财政支持与治理模式

如前所述，自1960年代以来，美国社区学院逐步脱离地方政府管辖，成为州政府高等教育体系的一部分。此后各州政府对社区学院的介入程度出现了差异。由此可见，美国各州社区学院经费差异的更深层次原因可能是州高等教育治理结构的不同。州政府的高等教育治理方式既可能影响到州政府是否采用公式拨款来提供资助、采用何种拨款公式，又可能影响州政府对社区学院拨款的力度。

1990年代已有学者提出对社区学院的拨款应该与州政府对地方社区学院决策的支配权成比例[25]。实证研究也发现州政府的支持力度与社区学院的治理之间具有一定的联系，例如Garrett（1993）发现在州政府拨款大于社区学院经常性经费50%的州倾向于出现更加集权的治理结构，而在地方经费大于25%的州易于出现更加分权化的治理结构[26]。以下简要梳理美国州层面的高等教育治理模式，并分析治理类型与州政府财政支持之间的关系。

（一）州政府高等教育治理结构的分类

与对普通高等教育治理结构的研究相比，对社区学院治理模式的研究相对较少。Lovell and Trouth（2002）[27]和Lovell and Trouth（2005）[28]对现有研究进行归纳，总结出五大类对州政府层面的高等教育治理结构进行分类的方法。例如， Education Commission of the States（1997）[29] 定义了三种州层面的高等教育治理结构，即治理理事会（governing board states）、协调理事会（coordinating board state）、规划服务机构（planning/service agency states）②。图1是三种州高等教育治理模式的示意图。

采用治理理事会的州将协调责任赋予理事会，理事会同时对治下的社区学院负有主要管理职责，2002年美国有21个州属于这种体制。另外25个州采用协调理事会作为州政府和院校理事会的协调机构，这些州一般将治理权力下放到院校。在规划服务机构体制下，没有任何实体具有协调权力，但是有一个协调性机构负责高等教育院校或部门间的沟通，美国有4个州属于这种体制。

针对社区学院的治理，Tollefson（1996）[30]提出了另一种分类方法，分类的依据是由州委员会对社区学院负责。见表4。第一类治理机构是州教育部门（State Board of Education），它同时管理中小学和社区学院，此类委员会对社区学院的控制不大，学院理事会拥有很大的自主权。第二类是州高等教育委员会（State Higher Education Board or Commission），该委员会负责项目审批和预算，同时控制四年制大学和社区学院。第三类是州社区学院协调委员会（State Community College Coordinating Board），主要负责管理社区学院的财政和学术事务。第四类是州社区学院治理委员会（State Community College Governing Board），对社区学院的运营进行直接管理。第五类是州教育委员会（State Board of Regents），一般同时控制社区学院和大学。

基于Tollefson（1996）的分类和Garrett（1993）对州系统分权程度的分析，Lovell and Trouth（2005）[31]构造出一种更为复杂的分类方法。根据这种分类方式，若由州教育部门或者州高等教育委员会同时控制社区学院和其他教育部门（如中小学或者普通高校），它们通常倾向于将管理权力下放给院校，高校的理事会拥有较大自主权，即分权程度比较高。相反，若由州社区学院协调委员会、州社区学院治理委员会或州教育委员会来管理社区学院，它们倾向于采取更加集权的治理方式。

不同治理模式的主要差异在于社区学院在整个教育系统或高等教育系统中的位置，以及控制权的归属。已有研究发现，州政府层面的治理结构并非一成不变，例如从1963年到1989年，拥有独立的州社区学院协调委员会或州社区学院治理委员会的州的数量从6个提高到22个。到1999年，拥有独立的州社区学院协调委员会或州社区学院治理委员会的州的数量为17个，以州教育委员会来管辖社区学院的州数量达到13个。由此可见，随着时间的推移，集权趋势有所加强。

（二）治理结构与财政支持方式

从社区学院诞生之日起，治理结构和财政支持方式之间就存在一定的联系。Garrett（1993）发现在州政府的社区学院拨款比例和州政府教育委员会对社区学院事务的决策权高度相关。以下从三个方面考察州治理模式与财政支持的关系。

首先，是否采用公式拨款？1980年代以来，伴随着州政府对社区学院控制能力的加强，州政府倾向于采用公式拨款方式提供经费。Mullin and Honeyman（2008）的研究显示2007年被调查的全美48个州中仍有8个未采用公式拨款[32]。结合 Tollefson（1996）对州政府治理模式的分类，在这8个未使用公式拨款的州中，本文发现有4个利用州教育委员会来治理社区学院，另外有3个利用州社区学院协商或治理委员会，这几种治理形式的集权程度都比较高。较高的集权程度保障州政府能够控制所属的社区学院，因而不需要利用拨款公式来证明经费使用的正当性。因此，规模较小、集权程度高的州倾向于不采用拨款公式，而是采用协商拨款。

其次，采用何种公式拨款？Mullin & Honeyman（2007）[33]的研究比较了反映类拨款和功能成分拨款的优缺点。他们提出前者有利于帮助大学行政人员和州政府政策制定者更好的理解经费的分配和使用，也有利于提高高校预测收入和做出计划的能力。后者的优势在于同时提高经费的稳定性和控制州内特定项目增长或者削减[14]。

结合 Tollefson（1996）对州政府治理模式的分类，本文考察了州政府治理模式和拨款模式的关系。结果表明由州教育部门或者州高等教育委员会管理的社区学院系统倾向于采用反映类拨款，而由专门的社区学院委员会管理的州则较多地使用了功能成分拨款。见表5。为何会存在这种差别？由于州教育部门或者州高等教育委员会同时管理社区学院和其他教育机构，政策制定者不一定熟悉社区学院的运作，反映类拨款能提高他们对经费使用的理解；同时这些州地方董事会的自主权高，他们也希望能够通过反映类拨款对预算有更大的控制权。在由专门社区学院委员会管理的州，社区学院治理权力集中在州层面，州委员会倾向于利用功能成分拨款来对社区学院施加更为直接的控制。

再次，普通高等教育和高等职业教育投入比例如何？各州的治理模式还有可能反映州政府对高等教育和对社区学院的重视程度，前者可以用州政府对高等教育投入占州政府一般性经费的比例来衡量，后者可以用社区学院拨款占高等教育预算拨款的比例来测量。

采用Tollefson（1996）的分类，利用美国高等教育财政报告提供的数据③，本文发现高等教育治理结构与社区学院拨款占高等教育预算拨款的比例存在相关关系。图2显示在专门的社区学院委员会管理的州，在与普通高校的竞争中，社区学院获得经费的比例较高，分别为16.3%（州社区学院治理委员会）和23.5%（州社区学院协调委员会）。这两种治理结构最有利于社区学院的发展，因为它们能够代表而且仅代表社区学院的利益。在州高等教育委员会控制的地区，社区学院拨款比例仅为13.2%。这是由于州高等教育委员会同时管理普通高校和社区学院，显然它可能偏向普通高校。此外，高等教育治理结构与高等教育的投入之间也存在一定的关系。在由州高等教育委员会和州教育委员会协调社区学院的州，对高等教育投入占州政府一般性经费的比例分别为12.1%和11.4%，而在州教育部门协调的地区该比例为15.8%。

四、对我国高等职业教育财政改革的启示

根据比较政治学研究，美国属于自由主义技能形成体系，其主要特征是在职业教育和培训中政府与企业参与的程度都很低[34] 。尽管美国联邦主义、两党制的政治结构使得它无法建立起像德国和丹麦那样高度协调的、集体行动的职业教育培训体系，在过去的一百余年中，作为美国高等职业教育主力军的社区学院的发展和壮大仍然得到了地方和州政府的大力支持。

针对我国近期高等职业教育改革的挑战，尤其是如何在各层级政府之间划分高等职业教育的支出责任这一难题，基于对美国经验的分析，本文提出以下两条建议。

第一，明确确立我国各省高等职业教育的治理模式。美国经验表明，在高等职业教育的发展过程中，社区学院不仅逐渐从公立学校系统中独立出来，也逐渐从高等教育系统中独立出来。美国约有1/3的州政府建立了专门的社区学院协调委员会或者治理委员会，独立于州教育委员会或者州高等教育委员会，专门负责监督和支持本州社区学院的发展。在这个进程中，社区学院也逐渐从地方高等教育机构逐步转变为州高等教育机构，州政府对它们的财政支持随着对其支配权的增加而不断提升。为了满足国务院提出的“地方人民政府要依法制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准”的要求[35]，我国省级政府对高等职业教育院校的投入必将不断提高。这意味着省级政府对高等职业院校的支配权也可能相应上升。因此，有必要建立专门的省级高等职业教育治理机构，负责管理社区学院的财政事务和学术事务。该机构可以协调省和地方政府对省属和地市县属的高职高专院校的管理权限和支出责任，明确各级政府的事权，从而调动各级政府的办学积极性，加大对高等职业教育的投入。

第二，确立与各省高等职业教育的治理模式相适应的财政投入机制。构建治理机构和财政支持方式之间的联系有利于提高院校获得经费的稳定性。本文发现是否使用公式拨款、使用何种拨款公式以及社区学院拨款在整个高等教育拨款中的比例与美国州政府的社区学院治理结构有关。在设置专门的州社区学院协调委员会或者治理委员会的州，社区学院获得的经费比例较高，这些州也倾向于使用功能成分拨款公式。由此可见，在建立专门的省级高等职业教育治理机构后，各省应该确定采用何种经费分配方式来支持高等职业教育的发展。目前，各省普遍采用类似于本科院校拨款的方式来支持高等职业教育的发展[36]，最常采用的拨款方式是“基数加增长”“定额定员”和“综合定额加专项补助”等[37]。这些方式或多或少都采用了公式拨款的方式，但是它们多与治理模式无关，无法调动各级政府投入的积极性。未来的省级经费投入模式除了应该考虑治理模式，还应该尽可能地反映高职院校的功能和教育成本。因为基于功能分类和成本进行拨款最能够调动院校积极性，鼓励它们确定自己的比较优势，同时赋予院校较大的财政自主权。

参 考 文 献

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