职教公益性实现形式的国际比较

彭振宇?张玲

摘 要 职教公益性是职业教育自身的基本属性之一，也是职业教育自身存在的重要价值和意义所在。由于社会制度、经济发展水平、职业教育发达程度的差异，德、美、英、澳等国在职教公益性的实现形式方面也呈现多样化的特点。综合来看，职业教育公益性的实现，需要将职业教育作为国家战略来推进、加强法制建设为职业教育提供保障、政府统筹推动职业教育发展、完善现代职业教育体系构建、通过协同创新激发职业教育活力等。

关键词 职教公益性；实现形式；国际比较；启示

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）18-0071-05

职业教育公益性（以下简称“职教公益性”）是指职业教育或职业教育收益无排他性的为国家大多数甚至全体公民无偿享有，而自身没有获得相应补偿、需要公共资源予以补偿，具有公共产品的性质[1]。通俗地理解，职教公益性是指职业教育既要满足经济社会发展对人才的需求，又要满足人民群众对职业教育的需求，最终实现教育、人、经济社会协调发展的内在属性。职教公益性实现形式，是指各级政府及相关机构或个人在实现职教公益性方面所采取的行动方式及其表现形式，如制度、政策、举措、实施、保障、捐助等。2007年以来，关于职业教育公益性及其实现形式的研究日益成为社会关注的热门话题[2]。强化职教公益性并将其作为国家制定职业教育发展战略的重要政策取向，已经并将继续主导着今后一个时期我国职业教育的发展方向。借鉴发达国家关于职教公益性的成功经验，结合本土的国情、民情，推进我国职教公益性建设，无疑是研究职教公益性实现形式的重要途径。

一、德、美、英、澳职教公益性的实现形式

（一）德国

1.校企共同承担职教任务

作为欧盟核心成员国，德国的职业教育被誉为德国经济发展的“秘密武器”，其“双元制”职业教育模式，被公认为世界职业教育模式的成功典范，它完美地结合了“学校”与“企业”在举办职业教育中彼此的优势，以法制化的形式，规定了德国学校和企业共同承担职业教育任务的社会责任。

2.职业义务教育全面普及

作为一个联邦制国家，德国各州享有文教自主权，因此在德国联邦《职业教育法》之外，各州都有自己的教育立法权。根据这些法律法规，德国实行职业义务教育，中等职业教育和高等职业教育都实行免交学费制度。德国各州都规定：对年满15 岁不升入高级中学学习的青年，进行三年的职业义务教育。近年来又在普通中学开设职业技术教育课程，进一步在青少年中普及职业技能教育。

3.坚实的经费保障体系

德国职业教育经费保障体系包括联邦和州政府及相关企业。联邦政府资金主要用于支付职业学校学生的基础建设、助学贷款、职业教育研究、国际交流等。各州和地方政府则负责职业学校的日常经费，州政府负责教职工的工资和养老金等人事费用，地方政府负责校舍建设与维修，设备及管理人员的费用。就经费比例来说，德国职业教育经费主要来自企业（占85%），其次来自州政府（占15%）。另外，失业者参加培训时，政府会按每学时拨给补贴费7到12马克，一年约1.5万到2万马克[3]。德国的职教经费保障体系由公共财政和私营经济共同构成。其来源包括：政府资助、企业资助、行会资助与工会资助、个人资助四个方面。

（二）美国

1.需求导向的职业教育理念

美国职业教育的一个重大特色，就是高度体现学生需求导向。职业教育体现的是个人需求、社会需求、国家需求的有机结合。美国的公立教育，包括由公共财政资助的职业教育在内，都由各州进行管理，各州职业教育从称谓、管理、专业、课程、师资等各个方面，都体现了显著的州际差异和校际差异。“CTE”（Career and Technical Education，生涯与技术教育）是目前美国各州基本都认可的对职业教育的称谓。CTE的定位就是为青年和成年人提供就业和终身学习服务的教育系统。这一定位体现的是鲜明的需求导向。学习者根据自身的需要和条件，选择相应的专业和学校进行学习，政府或学校并不干涉。学生选择就业还是选择升学，都取决于学生自己。政府和学校则根据社会和学生的需求来进行宏观引导和专业（课程）设置。承担美国职业教育的办学主体机构是数量庞大的综合高中、CTE高中、区域CTE学校或中心，还有1167所社区学院[4]。

2.通过立法保障职教公益性

美国政府通过法律来保障职教公益性的实现。1862年颁布的《莫雷尔法案》规定：按各州在国会中参议院和众议院人数的多少分配给各州不同数量的国有土地，各州应当将这类土地的出售或投资所得收入，在5年内至少建立一所“讲授与农业和机械工业有关的知识”的学院[5]，开启了政府捐地资助职业教育的先河。在随后的150余年中，由联邦制定并颁布的近50部有关职业教育的法令文件，都对政府在职业教育发展尤其是经费投入方面所应承担的责任做出了明确规定，并不断强化对弱势群体的职业教育资助。作为公立教育的一个组成部分，二战之后美国中等职业教育属于义务教育范围，实行全免费制度。特别值得一提的是，1963年颁布的美国《职业教育法》具有特别重要的意义。它促使所有社区、所有年龄的公民都有平等接受高质量的职业训练和再训练的机会，该法案还规定，拨款总金额的至少1/3用于中等以上职业教育及设备购置。

3. 强化职教公益性的新举措

强化对弱势群体的关注是美国职教公益性的另一个突出特点。进入新世纪，特别是奥巴马主政美国以后，美国政府推出了一系列具有重大影响的行动计划和政策文件。职业教育作为其中的一个重要部分，得到进一步加强和重视。2002年推出《不让一个孩子掉队法》；还提出“从摇篮到职业生涯（from cradle to career）”教育改革行动计划；实施“再工业化”战略，重新重视现代制造业发展，等等。2009年，奥巴马政府宣布：今后10年将投入120亿美元，资助全美社区学院，鼓励更多失业者进入社区大学充电，为再就业做准备[6]。2011年提出计划，大幅增加对佩尔助学金（Pell grant）的拨款，以资助那些包括社区学院在内的需要帮助的大学生[7]。2012年，奥巴马总统提出在2013年的财政预算中拨款80亿美元用于社区学院建设的建议，这能直接为美国培养超过200万技能工人[8]。这些计划和举措，显示了奥巴马政府致力于国家经济发展、关注职业教育发展、增强国家竞争力的坚强决心。

（三）英国

1.通过机构整合变更体现职教改革的国家意志

英国自1902年以来，不断变更其国家教育主管机构的名称，尤其是上世纪90年代以后，变化更加趋于频繁。目前，英国教育主管机构职能分别由教育部（Department for Education）和商务、创新与技能部（Department for Business Innovation and Skills Education，简称BIS）承担，职业教育由后者负责管理。英国这种教育主管机构名称变革的背后，一方面是受政党轮流执政的影响；但另一方面也反映了英国政府不断改革本国教育以适应国家社会发展的决心和教育改革理念的不断拓展创新。英国政府认为：技能提升与经济发展密不可分，职业教育是增强国家核心竞争力的重要组成部分。通过跨界思维，实现跨部门的合作，使得职业教育在整个国家教育体系中的作用和职能日益凸显和扩大，为职教公益性的发展扫清理念障碍。

2.构建完善的国家资格证书体系惠及全体国民

英国的职业教育主要存在于继续教育和高等教育中。在中等教育（主要是综合中学和一部分城市学院）阶段，开设职业技术教育课程作为铺垫和准备。继续教育作为中等教育和高等教育的过渡环节，在英国的教育体系中发挥着承上启下、承前启后的重要作用。为了适应新时期国际国内形势的变化，更好地发展职业教育和经济，英国设计了一个包含基本素质类证书、普通教育类证书、职业教育类证书、岗位教育/培训证书、专业技术证书、高等教育证书等六大类证书在内的国家资格证书体系，以此规范社会职业资格标准，推动新职业技术教育体系的建立。1987年10月1日，英国成立了国家职业资格证书委员会（NCVQ），并由此开始推行国家职业资格证书制度。NVQs（国家职业资格证书）和GNVQs（普通国家职业资格证书）相继推出，覆盖了英国几乎所有的职业领域，惠及全体英国公民，在全社会产生了广泛而积极的影响。

3.强大的统一管理和经费保障提供了基础

英国的国家资格证书制度以严格的市场准入和劳动预备制度为基础，包含了丰富的内容，涵盖的领域也十分广泛，体现了整合、衔接的基本思想和满足市场对技能人才培养内在需求的基本思路。同时，这一制度设计是以其强大的统一管理和经费投入为基础和保障的。一是设立了统一的国家资格证书委员会（NCVQ），统筹资格证书的管理。1986年，英国就业部、教育与科学部联合发布《让我们大家一起行动起来——教育与培训》白皮书，倡导以人为本，提高职业教育地位。由政府指导建立了25个行业技能委员会，以提高职业教育与行业企业的适应性。经过几十年的发展，英国的国家资格证书体系从体系框架设计到标准制定、颁证机构、评估程序、培养方式等都有了相对比较完整的安排。二是英国政府投入了大量公共经费支持职业教育发展。2000年到2002年，英国政府投资2亿多英镑用于个人学习账户计划[9]。同时，政府鼓励企业对自己的员工学习进行投资，企业在资助职工学习的同时可享受免税待遇。

4.制度化的校企合作制度确保技能人才培养质量

英国的继续教育体系包括三个部分：基于院校的继续教育；基于工作场所的职业培训；基于社区的成人学习。经过多年的发展、整合，截至2011年底，整个英格兰共有继续教育学院346所。上世纪80年代以来，为了确保技能人才培养质量，使之符合市场需求，英国教育部门与产业界的伙伴关系不断加强，产业界越来越多地参与职业教育活动或直接对员工进行职业培训，成为职业教育发展的先导，推动英国职业教育向适应社会需求的方向发展。现代学徒制培训是具有典型英国特色的职业教育培训形式，也是具有公益性的政府资助项目，通过制度化的运作，使得学徒、雇主、国家（社会）都从中受益。上世纪90年代以后，英国开始推行现代学徒制度，制定了《英格兰学徒制培训规格标准》，对英格兰各相关行业领域的学徒制培训框架提出了最基本的要求。2010年，英国政府颁布了两份关于技能开发的战略性文件《为可持续增长而提高技能》和《为可持续增长而投资于技能》，以此确立学徒制培训作为国家行动计划组成部分的重要地位，并明确了国家在技能投资方面的政府预算。英国政府通过提供经费、制定政策和制度，以及建立服务学徒制的专门机构等举措，来推动学徒制的发展。

（四）澳大利亚

1.政府主导下的职教公益性模式

作为一个英联邦国家，澳大利亚的职业教育与英国颇为类似。通过政府的强力主导，构建全国性的国家资格证书框架（AQF）、技术与继续教育（TAFE）体系和澳大利亚质量培训框架（AQTF），从而构成了从体系框架（标准）设计到职业教育与培训实施乃至职业教育质量保障体系构建等在内的完整的现代职教体系。澳大利亚通过政府、国家培训总局、国家职业教育研究中心和行业培训咨询委员会等机构对职业教育进行管理。澳大利亚的中等职业教育通过开设职业教育课程的形式贯穿整个中学教育阶段，不收取任何费用。澳大利亚的高等教育毛入学率居于世界前列，其中高职教育发展是一个重要因素。据统计，澳大利亚高中毕业生大约有30%进入大学学习，其中进入高职院校的占到70%。

2.持续加大投入为职教公益性提供坚强的经费保障

澳大利亚职业教育的经费来源主要是联邦和州政府拨款、公立职业学院的服务性收入、学费等。其中政府拨款部分，联邦政府和州政府在各级政府拨款中所占比例分别为22%和57%左右；学校自身的服务性收入约为16%左右；学费收入一般为5%左右[10]。政府依据学校在校生人数和开设课程数，通过政府采购外包的形式，向学校提供资助，学校负责保质保量完成培训，否则政府会将资金追回。2005年以后，政府对职业教育的投入持续增加。2009年，澳大利亚公共职业教育与培训营业收入中来自政府的收入比2008年增加了4.297亿澳元，增加了28.9%。斥资1亿澳元设立职业教育与培训教学投资基金，用于建设社区教育和培训基础设施。2009-2010财年，TLCF（VET）提供了5亿澳元用于提高职业教育与培训的教学质量[11]。

3.构建全国统一且灵活的国家资格证书体系框架

1995年1月，澳大利亚开始实施国家资格证书框架（AQF），2000年全面推行。AQF中的职业资格涵盖了普通教育资格、职业教育与培训资格和高等教育资格三种。在AQF体系中，人们可以根据自身的情况在任何适合自己的阶段开始学习，自主规划自己的职业生涯。相同级别的资格能够将不同种类的教育进行衔接，允许人们在不同教育类型之间实现自由转换，同一类型的资格证书具有不同的层级。这就为各种不同需求的人们提供了一个开放式的发展通道。

作为一种配套和支撑措施，1999年，澳大利亚正式实施“新学徒制计划”，出台了以基于AQF的“培训包”（Training Package）为标准、以基于市场需求导向的管理激励机制为手段、以基于国家注资的“学徒启动奖金”为引擎的三大举措，赋予“新学徒制计划”强大的生命力。这里特别要指出的是，“培训包”是澳大利亚国家认定和评价人的技能的职业标准和资格的体系，是国家组织实施职业教育的重要指导性文件，由标准、资格、评估材料三部分组成[12]。培训包主要由行业技能委员会开发。每隔三年就要对培训包的内容进行修订，修订后有关部门还要对培训包的内容进行再认证。为了更好地促进行业企业参与职业教育与培训，2007-2010年间，澳大利亚政府投资5100万澳元用于行业技能委员会建设。2010年9月9日，国家质量委员会（NQC）批准了培训包的新结构及新设计，进一步加强对“培训包”质量的监控与要求。

4.着眼未来的系列职业教育国家计划

澳大利亚近年来十分注重职业教育发展，推出了一揽子国家战略和行动计划。如，2009年7月30日，澳大利亚总理陆克文宣布了5万个新的绿色工作和培训机会项目，政府投入9400万澳元进行支持；启动“澳大利亚学徒启动奖金”项目（2009-2010年），鼓励企业招收学徒，政府对于接受学徒的雇主给予1500到4850澳元不等的奖励，2.6万名学徒从中受益；2009年11月成立国家资源部门就业专门小组，用于帮助获得主要资源项目所需的7万多名额外的技术工人；2008年4月以来，澳大利亚政府增加了约82万个职业教育与培训位置，这些新的职业教育与培训位置中绝大部分提供三级以上的职业教育与培训证书；根据雇员规模的不同，将企业划分为100人以下、100～199人之间、200人以上三类，政府承担不同比例的培训成本，分别为90%、75%、50%，余下的部分由企业承担[13]。

二、经验与启示

综合德、美、英、澳4国情况来看，职业教育对个人、区域经济与社会的巨大贡献和作用，为职教公益性的推行与实现提供了有力的事实依据。发达国家政府往往将职业教育视为增强国家竞争力的重要基础，根据各个国家的不同情况，采取多种方式，来实现职教公益性。这些国家职教公益性实现方式的重要启示在于：

（一）将发展职业教育作为国家战略来推进

从上述各国的实践来看，通过国家战略的形式来反映各国发展职教公益性的基本思路，是一条值得借鉴的共同经验。支撑这些国家战略的前提条件之一，就是要树立正确的职业教育理念。这里所谓“正确的职教理念”，包含三层意思：一是要符合职业教育发展的基本规律；二是要符合本国国情；三是要符合国家经济社会发展的战略目标。这些正确的理念包括：不歧视职业教育，高度重视职业教育；树立终身教育理念，构建学习型社会；加强民主法制建设和教育，尊重学生需求，以人为本，营造有利于职业教育发展的法制环境；充分认识职业教育的公益性质以及职业教育在社会经济发展中的重大作用等。

（二）加强法制建设为职业教育提供保障

民主、法治是人类社会发展的大趋势，职教公益性的实现也必须在法制框架下推进，才能保持自身的健康和可持续发展。通过法律制度，明确职业教育的性质与职教公益性目标，突出法律的强制性、可操作性、完备性。切实做到职业教育发展的各个环节、各个要素都有法可依、有法必依、违法必究、执法必严，真正实现依法治教、依法办学。

（三）政府要统筹推动职业教育发展

作为公益事业的一个重要组成部分，职业教育发展本身就是各级政府义不容辞的责任。根据法律规定，各级政府必须切实履行职业教育发展责任，通过行政力量，统筹考虑，强力推动职教公益性建设。具体内容包括加强职业教育发展的宏观统筹规划，制定各种有利于职业教育发展的政策措施，比如增加公共财政投入，保证职业教育办学经费；政府运用财政、税收、收费、金融、土地等政策，积极构建多渠道的经费筹措机制；构建严格的劳动预备制度和市场准入制度等内容。

（四）完善现代职业教育体系的构建

职教公益性的根本目标是要实现全体公民在职业教育方面的平等与共享，以此促进教育公平和社会公平。现代职业教育体系构建就是要搭建这样一种适应各级各类人群需要的自主选择和规划的职业教育体系框架，使得初、中、高等职业教育，职业教育与社会培训，职业教育与普通教育，职前教育与职后教育，都能够实现顺畅“衔接”与互通。同时，还要构建全国统一的资格证书体系框架和劳动市场准入制度。人们根据各自的需要，自主选择进入相应的教育类型与层次进行学习，从而促进学习型社会的建构，提高全民基本素质。

（五）通过协同创新激发职业教育发展活力

围绕职教公益性的实现，打破行业、部门、单位之间的壁垒，不断整合各种社会力量和资源，提高工作效率，充分释放各级政府及相关机构和个人的创新活力，也是各国在职教公益性实践中的一条有益经验。由此可见，推动职教公益性实现并非政府或职业教育内部一家的事情，还需要各级政府、社会上各行各业、各种企事业社会组织等的共同努力、协同创新。就省域层面来说，一方面要结合本省本地的实际情况，贯彻落实国家有关政策法规，因地制宜选择探索具有区域特色的职教公益性实现形式，不断夯实职业教育发展基础，加强内涵建设。另一方面，还要充分调动行业、企业和社会的积极性，促进多元办学机制的形成。通过协同创新的形式，按照因地制宜、因时而动、因材施教的原则，促使职业教育的社会覆盖面不断拓宽，人才培养的质量不断提升，实现职业教育改革成果全民共享。

参 考 文 献

[1]中央党校第47期省部班（民生与社会建设专题）第三课题组（执笔：鲁昕等）.职业教育的公益性质及其实现形式[R].2010：66.

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[3]段玉青.德国职业教育经费保障体系对我国西部职业教育的启示[J].教育财会研究，2012（2）：40-43.

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[6]梁国胜.美国社区学院：社区学院的经历让他们引以为荣[N].中国青年报，2010-05-31.

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[8]President Obama's Budget Includes $8 Billion for Community Colleges[EB/OL].（2011-02-01）.http：//www.aacc.nche.edu/Advocacy/AdvocacyNews/Pages/021320121.aspx.

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