行政伦理视角下的政府权力寻租规制研究

樊怡敏

摘要：行政伦理制度从改善政府组织与行政人员内在的价值取向入手，引导、规范公共行政行为，是有效规制政府权力寻租的途径。要增强行政伦理制度对政府权力寻租行为的约束力度，就需要不断地推进行政人员行政伦理教育培训的常规化，完善相关行政伦理规制的法律法规，构建专门的行政伦理管理机构，促进多元主体参与行政伦理的评价与监督。

关键词：行政伦理；权力寻租；经济人

中图分类号：B82 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2015）02-0062-03

政府作为公共利益的代表人，公共权力的代理人，本应将人民授予的权力用来维护公民权利，保障公共利益，但由于政府也是追求利益最大化的“经济人”，所以在公共行政中，利用公权力向市场寻租，牟取不法收益，损害公众利益的现象比比皆是。政府权力寻租对社会的发展具有多重的负面影响（如阻碍市场机制的有效运行、造成资源配置的低效与浪费以及形成腐败、降低政府的公信力）。社会要健康、有序地运转，有必要通过完善行政伦理制度的建设，有效地规制政府权力寻租行为。

一、政府权力寻租产生的逻辑起点

詹姆斯·麦基尔布坎南认为，“政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为解释而为某些利益集团服务，特殊的利益集团为谋求政府保护，逃避市场机制，实现高额垄断利润，往往进行各种‘寻租活动” [1]。权力寻租行为也是政府滥用公共权力谋求个体利益最大化的手段，产生权力寻租行为的原因有很多，而市场失灵与“经济人”本性则是政府权力寻租产生的逻辑起点。

（一）市场失灵与政府干预

“市场失灵，是指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累托最优状态。”[2]在公共物品理论看来，公共物品具有消费的非竞争性与非排他性，因此在公共物品市场，消费过程中常常出现“搭便车”问题。由于市场难以解决普遍的“搭便车”问题，因此在公共物品的配置中，极易形成低效与市场失灵等问题。市场失灵的存在使得社会必须依靠政府提供制度规则，来治理市场，以保障其有序地运转。市场失灵为政府的干预行为提供了合法性基础，为政府权力的行使提供了机会。虽然政府常常标榜将依法正确行使人民赋予的权力，必须运用公共权力为人民谋取最大的福利，但在政府行使公共权力的过程中却始终无法避免权力寻租行为的发生。

（二）“经济人”本性与政府失灵

政府与公民之间存在着一种“委托—代理”的契约关系，公民将公共权力委托给政府，政府代理选举他们的公民行使公共权力，维护公民利益。“但是，在现实生活中，根据理性‘经济人的假设，掌握稀缺资源的配置权利的政府官员也是一群理性个体，也具有人性中非常自私的一面，作为个体或某个集团的内在利益需求驱使他们力图实现自身利益最大化，而不是公共利益最大化。”[3]政府并不是神圣的，为政府工作的行政人员与其他人一样，也是理性地追求自我利益最大化的“经济人”，并不会因为他们被纳入国家系统而变得大公无私。一旦出现有利可图而又唾手可得的升官发财的机会，行政人员便会借助手中掌握的资源及信息优势，利用权力向市场寻租，从而实现自我利益的增值，导致公众利益受损，政府的权力寻租导致公共行政活动的无效，阻碍社会的健康发展，催化政府的失灵。

二、行政伦理建构对政府权力寻租的规范作用

行政伦理是对行政机关及行政人员价值观与行为的次序规范及道德软约束，涉及公共行政的合理性与正当性问题，主要通过个体的自我信念进行自我约束、自觉调控来确保公共行政行为的合法、合理。行政伦理是一种行政机关及行政人员在公共行政过程中应自觉遵守、自觉维护的道德规范与伦理秩序。行政伦理的建构有助于发挥伦理与道德的社会治理作用，有助于引导行政人员树立正确的人生观、价值观，以有效规避政府的权力寻租行为。

（一）有助于引导行政人员树立廉洁公正的意识

在当前“官本位”理念与“金钱至上”思想的严重影响下，行政机关与人员的“民本位”导向与保障人民利益的职责荡然无存。政府行政人员打着维护人民利益的旗号，到处寻租，挖掘升官发财的机会，严重扭曲了行政人员的人民公仆的角色定位，侵蚀了行政人员本应有的廉洁为民、公正办事的理念。行政伦理的构建是培养行政人员树立正确的人生观与价值观的途径，是转变当前行政人员误入歧途的思维意识的方法。行政伦理通过对行政人员内心价值取向的教化，引导其树立廉洁公正的意识，督促行政人员在公共行政中借助内在的价值导向与内心信仰，对自身的言行进行自我约束、自我调适，以规避权力寻租行为的发生，自觉履行一心为民的义务。

（二）有助于规范行政人员正确行使公共权力

公民与执政政府之间是“委托-代理”的契约关系，政府掌握的权力是公民委托的结果。政府获得公民授予的公共权力，并不意味着政府可以随意行使，任意挥霍。政府必须代理公民依法行使维护公共利益的权力，如有滥用公权，以权谋私的行为，必将受到公民的谴责，法律的制裁。政府的权力寻租活动是行政机关及其人员滥用公共权力的具体表现，是严重侵害公共利益的行为，是要接受法制的惩罚，舆论的唾弃。行政伦理的构建，试图通过对不合理、不合法的行政行为进行惩治、处罚，为行政人员公共权力的行使提供警示信号；对奋力维护公民权益，为人民事业不惜牺牲自我利益的行为进行大力宣传与褒奖，为行政人员提供可参照的楷模与榜样，起到示范公共行政行为的作用。

三、加强行政伦理制度建设规制政府权力寻租行为

（一）推进行政人员行政伦理教育培训的常规化建设

正确的行政伦理观是在日常的工作与生活中有意识培养与塑造的结果。通过对行政人员进行行政伦理的教育培训，加强行政伦理教育培训的常规化建设是确保行政人员树立廉洁自律、依法行政、公正为民行政伦理观的有效途径。针对行政人员的培训内容，不应仅仅包括岗位业务培训、知识培训、技能培训，更应将行政伦理教育纳入培训的范围。行政伦理培训要避免假大空的教育形式，才能促进行政伦理教化功能的发挥。通过榜样案例示范的教育活动，为行政人员树立身边平凡而又伟大的模范人物形象，为行政人员的行政行为指引方向，激励其效仿学习楷模的先进事迹。在推进行政伦理教育培训的常规化建设中，将行政伦理理念融入到行政人员的日常工作与生活中，在规范的教育过程中不断强化行政人员的行政伦理观，增强权为民所用，利为民所谋，情为民所系的意识，在潜移默化中自觉规范行政人员的公共行政行为，有效规制权力寻租活动的发生。

（二）完善行政伦理的法律法规建设

新加坡在建设行政伦理方面，采取制度先行的方式，制订了一套完善、精细、可操作性强的法律规范。“虽然新加坡是政府主导型的社会，钱权交换的机会是很多的，但由于各种制度健全，堵塞了腐败的渠道，使得官员没有机会腐败。”[4]美国自1958年以来，就先后颁布了《政府工作人员伦理准则》《美国政府伦理法》（1978）《美国行政学会伦理准则》（1984）《美国行政部门工作人员伦理行为准则》（1992），构建了一系列的行政伦理法律法规，对行政机关与行政人员形成了强有力的约束力量。而我国的行政伦理法制化建设起步较晚，虽然制定了一些行政伦理法律法规，但未形成系统，一些制度的法律效力较弱，而一些法律规范空洞、可操作性差，未能真正发挥有效约束行政人员的作用。进一步构建完整的行政伦理法律法规体系是当前的重要任务。一方面，要完善高位阶的法律，更多地构建法律法规层面的行政伦理法，规范行政人员公共权力的行使，增强对行政人员的约束力度。另一方面，要将法律规范具体化、精细化，将规范行政人员的言行、津贴、奖惩等方面的要求进行细化。只有可操作性强的法律规范才能很好地规范行政人员的言行举止，才能有效规制权力寻租活动。

（三）强化专门的行政伦理管理机构建设

强化专门的行政伦理管理机构建设，是加强行政伦理制度建设的有力措施。美国联邦政府设有政府伦理办公室，众议院设有伦理委员会，在许多州和市的议会和政府都设有伦理委员会及伦理办公室，专门负责规范行政机关与人员的伦理行为。新加坡则专门设立了独立而强有力的贪污调查局（CPIP），专门负责防止和打击官员的贪污受贿活动。而当前我国并没有设立专门的行政伦理管理机构，急需结合我国的实际国情，学习借鉴国外的有效经验。一方面，“应在全国人大设立专门的伦理管理机构——伦理委员会”[5]“同时将纪律检查委员会与监察部门及其派出机构纳入中央国家机关垂直管理，作为专门的公务员行政伦理监督机构”[6]。另一方面，要确保行政伦理管理机构的独立性，给予配套的行政人员与配套的经费支持，避免管理机构依附政府，受高层领导人的控制而不敢监督不敢管理。

（四）推动多元主体参与行政伦理评价与监督

政府内部监督管理机构从事的行政伦理评价与监督，难以保证监督过程与评价结果的客观公正性。要强化行政伦理制度对行政机关与行政人员的规范与约束作用，就必须完善行政伦理的监督评价主体，让全方位的社会主体参与，进行多角度的评价与监督。德国的民间组织透明国际，在监督政府行为，揭露贪污腐败方面发挥着巨大的作用，如今已经发展成国际非政府组织，致力于揭露世界各地的以权谋私行为。我国的行政伦理制度建设过程中，也要看到民间力量的巨大潜力，要确保社会主体参与行政伦理评价与监督的权利，畅通多元主体参与的渠道，给民间力量足够的自由成长空间。通过不断完善政务公开、财产公示、社会听证等制度，让公众及时了解相关真实信息，主动发起对行政人员的监督，确保社会多元主体的权利在社会治理中得到具体行使，实现对政府权力寻租活动强有力而又及时有效的规制。

参考文献：

[1] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2013：347.

[2] 潘明星，韩丽华.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2008：09.

[3] Buchanan，James M.Social Choice，Democracy，and Free Markets.Journal of Polticial Economy，1960.

[4] 蔡定剑.民主是一种现代生活[M].北京：社会科学出版社，2011：252.

[5] 刘兰华.国外公务员伦理制度建设对我国的启示[J].理论探讨，2010（02）.

[6] 谢文新.国外公务员伦理制度建设对我国的启示[J].理论视野，2014（03）.

Abstract： The administrative ethics system from the improvement of government organization and the administrative personnel internal value orientation of public administration，guide，regulation and behavior is a way for the government to effectively regulate the power rent-seeking.To enhance the intensity of the constraint of the administrative ethics system of government rent-seeking power，it is essential to constantly promote the administrative ethics education and training of administrative personnel routinely，improve the relevant laws and regulations of administrative ethics construction of administrative ethics regulation，special management organization，evaluation and supervision to promote multi subject participation of administrative ethics.

Key words： administrative ethics；power rent-seeking；economic agent；regulation

责任编辑：吴 静