宁夏生态移民开发历程回顾与展望

束锡红 聂君 樊晔

摘要：回顾宁夏生态移民的开发历程，从移民满意度、移民生活水平评价、生态环境改善等方面展现生态移民建设成效，深入分析移民开发中存在的突出问题，提出针对性的建议和措施，以期进一步推动生态移民工程的顺利实施。

关键词：

生态移民；移民开发；宁夏

中图分类号：C922 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2015）02-0083-06

千百年来，宁夏的历史就是一部移民开发史，移民开发作为一股持久的动力，推动着宁夏的历史不断发展前进。秦汉时期，军事移民的盛行有效抵御了外族的入侵；唐宋时期，党项民族的两次内迁最终成就了强大的西夏王朝；元代，大规模政策性移民迁入极大地促进了区域经济开发；清代，政治引发的强制性移民奠定了今日宁夏地区回族的分布格局。时过境迁，移民的背景、形式和目的都发生了深刻的变化，但在宁夏，移民开发作为一个历史悠久的话题，仍然散发着经久不衰的活力。

一、生态移民的开发历程

1982年，国务院决定开始实施“三西”农业建设项目，以根本解决甘肃、宁夏两省集中连片特困地区群众的温饱问题。1983年，宁夏政府制定了“兴河套之利，济西海固之贫”的策略，动员宁夏中南部地区缺乏基本生存条件的群众，搬迁到资源更为丰富的有灌溉条件的荒地上进行开发性生产建设。自此，宁夏扶贫工作实现了由救助式向开发式、由输血型向造血型的有利转变。1983年，在宁夏吊庄移民工作领导小组的统一领导下，以永宁县芦草洼和平罗县隆湖移民吊庄开发建设为标志，正式拉开了吊庄移民的序幕。“吊庄”是晚清、民国时期西北黄土高原地区的一种农业经营方式，农民定居在一个村庄，但到另外一个地方垦种土地，故称为“吊庄”。现在的移民“吊庄”已不再是临时性的，实行的是两头有家、来去自由的政策。2000年，移民吊庄被正式移交给宁夏引黄灌区县实施属地管理，吊庄移民阶段正式结束。2001年，宁夏政府颁布了《关于实施国家易地扶贫移民开发试点项目的意见》，这一国家易地扶贫搬迁宁夏试点项目纲领性文件的颁布，标志着宁夏移民工程由吊庄移民阶段步入生态移民阶段。宁夏生态移民先后经历了国家易地扶贫搬迁移民（宁夏试点）、宁夏中部干旱带县内生态移民和宁夏中南部地区生态移民三个发展阶段。“十二五”期间，宁夏回族自治区政府决定对宁夏中南部地区35万人实施移民搬迁。各市县根据实际情况，采取开发土地集中安置、适度集中就近安置、因地制宜插花安置、劳务移民无地安置等灵活多样的办法对移民进行安置，规划通过多种移民形式，确保移民“搬得出、稳得住、能致富”。

二、生态移民建设成效

面对宁夏中南部地区贫困人口规模大、贫困程度深、生存条件差、发展难度大的现状，宁夏政府在不同时期，运用多种手段，采取灵活方式搬迁安置移民，实现了移民群众脱贫致富、生态环境有效改善的双赢局面。

（一）移民满意程度较高

宁夏生态移民建设成效好不好，关键要看移民满不满意。

从迁入地移民总体满意度来看，有91.8%的人对移民搬迁表示满意，不满意的移民仅占被访者的2.7%。移民较高的满意度表示宁夏生态移民建设成效是很好的。另外，我们还对住房满意度、生产生活条件满意度进行了测评，结果显示，迁入地移民对住房条件满意的比例达到91.8%，对生产条件满意的比例为91.1%，对生活条件满意的比例为94.6%，从这些个别指标来看，移民的满意度也很高，可见宁夏生态移民建设不论在整体还是个别方面的成效都很显著。

（二）移民生活水平普遍提高

移民搬迁后，在政府的引导支持下，充分利用现居地优良的环境和丰富的资源，一改过去传统耕作方式，学习生产实用技能，发展高效节水农业及特色养殖业和劳务产业，移民收入节节攀升。

从迁入地移民收入情况看，2011年迁入地有近半数移民年均收入过万，迁入地移民人均收入更是达到13 458.69元，待迁地移民人均收入仅有7 022.71元，两者差距悬殊。

除收入增加外，移民生活水平的提高还主要体现在安置区基础设施建设及社会服务等多个方面。移民搬迁到近水、靠城、沿路的区域后，安置区内超过70%的主干道都是干净平坦的柏油路或水泥路。移民的饮水安全得到保障，基本喝上了卫生的井水或者自来水。81.6%的移民脱离了草棚、窑洞和土坯房，搬进了宽敞明亮的平房，家庭平均居住面积和人均居住面积都远超移民之前。移民新村实现了“七通七有两转变”，公共服务设施齐全，运行成本有效降低，服务质量明显改善，移民生活水平普遍提高。

（三）生态环境得到极大改善

生态移民的实施极大地减轻了宁夏南部山区的人口压力，有效地恢复了当地生态环境。尤其是实施整村搬迁以后，结合国家和自治区重点生态项目建设，收回的土地全部用于生态建设，遏制了生态环境的恶化。

从迁入地移民对原居地生态环境改善的看法可见，超过90%的移民认为原居地生态环境确实得到改善，并且有33.7%的移民对此持非常肯定的态度，这说明移民原居地生态环境不仅得到了改善，而且改善力度较大，改善效果比较明显。但是由于自然和历史等原因，移民迁出地生态环境十分脆弱，水资源短缺、自然灾害频繁等问题仍十分突出。因此，只能说生态改善已初见成效，生态改善的任务仍然繁重。

在移民迁出区生态环境得到改善的同时，移民安置区的生态建设也取得了较大成效。移民迁入后按照创建优美宜居环境的要求，因地制宜打造各具特色的生态园林安置区，实现了经济开发与环境保护并举。

整体来看，移民对安置区生态环境的评价较高。有73.1%的移民认为当前居住地生态环境好，通过与原居地生态环境对比，有24.3%的移民认为当前生态环境一般，只有2.3%的移民认为当前居住地生态环境不好，主要表现为沙尘暴等恶劣气候条件和土壤沙化、盐渍化等土地退化现象。

（四）移民观念实现较大转变

从移民对生态环境的态度可见，不论是迁出地还是迁入地移民，都非常重视生态环境，而且由于待迁地移民仍然处在恶劣的生态环境中，他们对生态环境的重视程度要高于迁入地移民。有81.5%的待迁地移民表示重视生态环境，比迁入地移民高出6.6%。

（五）民族关系更加和谐

搬迁打破了原来的居住格局，来自不同地区、不同民族的移民混杂居住在同一个村落。虽然政府在移民安置时考虑到回汉差异，一般将回汉两族移民相对集中分开居住，但这并没有过多地影响到回汉移民的正常交往。回汉移民在共同建设移民新村、共同脱贫致富的过程中，彼此间有了深入的了解，建立了深厚的友谊。

从移民对搬迁后民族关系的看法可知，有6.6%的移民认为搬迁后民族关系更加和谐，有73.8%的移民认为搬迁对民族关系没有影响，换句话说，他们原居地的民族关系比较和谐，搬迁后也没有太大变化。虽然有5.8%的移民认为搬迁给民族关系带来了负面影响，但始终这一比例低于正面影响的比例，而且，在搬迁安置过程中，由于种种原因，民族间发生个别矛盾冲突在所难免，但通过长期的接触交往，这一负面影响会慢慢消减。总的来看，移民搬迁后，民族关系更加和谐融洽了。

（六）移民致富渠道大幅拓宽

宁夏政府以促进移民增收为核心，通过培育现代高效农业、特色养殖业和劳务产业，切实解决了移民的发展问题。搬迁前，有85.7%的移民家庭的主要收入来源于种植业，有10.9%的移民以打工收入作为家庭主要收入，以养殖业收入作为家庭主要收入的移民家庭所占比例更小，只有1.5%。可见，搬迁前，移民基本上依靠种植业收入维持生活，形式较为单一，一旦遭遇自然灾害，移民收入减少的风险较大，不仅影响到移民脱贫致富，严重的会影响温饱问题。

移民搬迁后，移民家庭仍以种植业为主，各移民安置区因地制宜，实施产业化经营，开展节水农业、设施农业、优势特色农业试验示范，促进了移民生产方式逐步由粗放旱作农业向高效节水农业转变，由广种薄收向精耕细作转变，形成了马铃薯、压砂瓜、红枣等特色种植业，取得了良好的经济效益。家庭收入主要来源的单一格局被打破，形成了以种植和打工为主的家庭收入主要来源。从表8可见，有45.2%的移民认为家庭增加收入主要来源于打工所得，仅次于种植业收入的46.8%。移民依托城市和重点工程从事建筑、交通运输、商贸和服务业，实现移民收入来源由农业向第二、第三产业的转变，增加了移民的工资性收入，劳务输出成为移民脱贫致富的主要推力。

三、宁夏生态移民开发中存在的问题

生态移民工程作为一项艰巨而复杂的社会系统工程，彻底解决生态移民贫困问题在短时间内尚不能达成，其间必然会出现各种各样的问题，这些问题涉及到社会、政治、经济、文化等方方面面，给生态移民工程的深入推进造成了一定的障碍。

（一）部分移民规划与移民现实需求脱节

移民规划是针对移民工程设计的比较全面的长远发展计划，由于宁夏移民涉及地域广阔，移民迁出地情况各异，为考虑移民规划的整体性而忽视了对差异性问题的思考，导致部分移民规划本身缺乏适应性，难以满足移民现实需求。

1.县内移民县外搬迁愿望强烈

从移民搬迁意愿可以看出，接近七成的移民是愿意服从政府安排进行搬迁的。但仍有30.9%的移民不愿意搬迁。不愿意搬迁的移民多是不满意移民安置区环境。尤其是宁夏“十二五”中南部生态移民规划中县内安置的2.84万户12.11万人，因多数县内安置地自然条件差，他们搬迁积极性普遍不高。在对搬迁地区的选择上，有30%的移民愿意迁入政府规划的迁入地，但前提是迁入地条件要优于迁出地，随着县外搬迁安置工作的全面启动，原本不愿搬迁的群众看到县外安置区完善的产业配套和优美的居住环境，也都放弃了顾虑，纷纷表达县外搬迁的愿望。

2.移民中“三代多人”家庭居住困难

“十二五”生态移民规划确定，生态移民住房标准为54平方米/户，劳务移民周转房标准为40平方米/户。可见，移民安置住房是按户分配的，但实际上，由于每户家庭人口不均，就出现了家庭人口多与住房面积小的矛盾。从移民安置住房面积标准看，待迁地移民中，有79.6%的人希望按家庭人口数分配住房面积，迁入地移民中的这一比例也达到了73.1%，可见，多数移民都存在家庭居住困难的情况。待迁移民中，有76.9%的人认为人均住房面积必须在20平米甚至更大，迁入移民中，这一比例也达到71.1%。此外，移民存在“三代多人”及多子女已婚的情况，搬迁后人均居住面积尚不足10平方米，根本无法居住。

3.限制部分群众搬迁影响移民整体进程

根据宁夏自治区移民局要求，对于单人单户、60岁以上老两口及2009年12月31日以后分户的新户不予搬迁安置；另外，对不符合搬迁条件的、长期居住在移民迁出区且没有固定工作的非农户、鳏寡孤独等特殊人群也不予搬迁安置。目前，各移民迁出村均存在以上两种情况，且所占比例较大，严重影响了整村搬迁和生态恢复工作。

（二）移民增收缓慢迟滞脱贫步伐

现阶段，部分移民解决了温饱问题，正在或已走上脱贫致富的道路。但在内因和外因双重作用下，仍有部分移民群众收入增长缓慢，始终未能摆脱贫困的处境。

1.文化素质低下导致发展生产能力不足

义务教育实施以来，青少年受教育水平有较大提高，但从整体来看，移民文化素质仍然不高，与其它地区群众相比文化水平明显偏低。从迁入地移民教育水平来看，移民文化层次普遍偏低，仅文盲就占了39%，有69.2%的移民仅有小学及以下文化水平。而且，受过各类职业教育培训的移民较少。在调查中我们发现，半数以上移民在接受普通教育后，未经职业教育直接投入到农业生产或其它行业中，难以用较高的生产技术对生产资料加以最大程度的利用，造成资源浪费，使移民生活一直在较低水平徘徊。

2.产业发展缓慢导致投入产出比低

从迁入地移民土地质量看，仅有不到半成的移民认为自己的土地肥沃，认为土地质量一般的有43.7%，甚至还有7.7%的移民认为土地是贫瘠的。土壤改良和新的经济增长点的形成不能一蹴而就，从土地整理到设施配套再到区域布局、引进企业，逐渐过渡到移民自给自足发展生产需要较长时间，在这段时间内，投入产出比较低。

另外，从移民认为政府在产业发展过程中需要加强的方面看，有62.5%的移民认为政府需要大力发展特色产业，有69.2%的移民认为政府要加大扶持力度，这是当前移民产业发展最亟需的。由于移民经济基础薄弱，加之搬迁后的过渡性困难，移民资金、技术欠缺，后续产业培育难度较大。产业设施没有完全发挥效益，日光温室、大中型拱棚以及养殖棚圈等产业设施虽已建成，但发挥效益的不多，特别是已建成的养殖棚圈空置率较高。

（三）移民培训与实际需要有相当差距

科技培训是政府促使移民脱贫致富的重要手段。虽然政府在移民培训方面投入了大量人力、物力和财力，但移民培训与实际需要仍有相当差距。

移民培训与生产需要结合不紧密。在对迁入地移民的调查中，有69.3%的移民要求提供专业技术指导，还有71.9%的移民希望派遣专业人士进行实地指导。这反映了两个问题，一是移民培训工作形式单一，二是种养技术和就业技能培训的针对性、实用性及实效性不强，未能与移民生产生活充分结合。

（四）移民安置区建设资金短缺严重

随着移民安置区工程建设地逐步推进，建设资金短缺的问题逐渐暴露出来。工程建设成本增加，项目资金到位率不高，各县（市、区）自筹资金能力有限，影响了工程进度。同时基础设施建设成本增加，由于移民住房批复预算造价较低，在集中建设期间，各类建材、人工工资大幅上涨，导致基础设施建设成本增加，建设资金缺口较大，并且移民专项资金到位率低。

（五）劳务移民进展缓慢

就目前来看，各地劳务用工方向不明确，用工缺口有待拓展，难以实现劳务移民与用工企业的有效对接。劳务移民衔接政策也不完善，一方面，现阶段城乡一体化的户籍制度尚未建立，使劳务移民的福利待遇难以及时与城市有效衔接。另一方面，迁入地政府在涉及移民就业、住房、教育、社会保障等方面的制度及相关社会管理服务并不完善。另外，现阶段让移民脱离土地，实现由农民向工人、商人、服务人员的转变，使移民产生失业就面临生存危机的后顾之忧，面对无“土”安置，调查显示，在不愿意搬迁的移民中劳务移民就占了四成，劳务移民搬迁积极性不高。

四、生态移民建设的对策与展望

针对生态移民建设中的问题，建议采取以下措施积极应对。

（一）合理调整移民规划，满足移民群众需求。在移民安置区条件允许的前提下，合理调整县内移民与县外移民规模，将部分安置条件差的县内移民转向县外安置；充分考虑移民住房扩建的需要，对“三代多人”移民家庭需增加住房的，按照审批要求，预留宅基地，或通过合理分户重新分配住房的方式予以妥善解决。

（二）多渠道筹措资金，推行差别补助政策。通过降低企业投资移民项目门槛，简化行政审批环节，提供优惠税收等政策，积极推动企业参与生态移民项目建设，实现企业与移民的互利共赢。另外，在分配补助资金时，对安置任务重、自身财力弱、建设任务难度大的县（区）给予差别化的补助政策。

（三）加大劳务移民扶持力度。首先，一方面通过减免企业税负、给予用工补助等激励措施引导企业积极接纳劳务移民；另一方面，对劳务移民实行定岗培训，满足企业用工需求。其次，紧紧围绕移民对象确定、户籍核查、搬迁方式以及移民培训、子女教育以及社会保障的接续等重点工作，积极开展迁入地与迁出地、市与县（区）的移民安置对接工作，完善搬迁安置方案。

（四）重视移民实用技能和创业能力的提高。政府需全面整合就业、扶贫、教育等培训资源，搭建培训平台，集职业院校教育、职业技能培训和技术人员现场传授等方式，注重培训内容与移民及用工单位实际需求的衔接，组织移民进行分层、分期、分班培训。另外，鼓励移民根据自身条件选择合适项目开展创业活动，实现由“政府要我就业”到“我要主动创业”的转变。

（五）农牧业企业化经营，提高产业效益。引进企业化经营管理模式发展移民产业，改变一家一户的小农经济模式，实现“资源集中流转、企业托管经营”。

（六）结合移民经济，推动移民区生态建设。充分利用国家西部大开发、扶贫攻坚、退耕还林（草）等各项优惠政策，发展移民经济。通过给予农民持续、稳定的财政补偿，加快大面积退耕还林还草、恢复植被进程，改善生态环境。

经过三十多年的发展，宁夏生态移民建设取得了巨大成就，虽然在这一过程中也遭遇了一些困难与挑战，但是我们坚信，在政府的积极支持下，在移民的努力开拓下，生态移民地区一定会建设得更加富裕、美好。

Abstract： In review of the development history of ecological immigration in Ningxia ，the paper intends to show effect of ecological immigration construction from the perspective s immigration satisfaction，evaluation，immigrants living level improvement of ecological environment，take an in-depth analysis of the outstanding problems existing in the development of immigration，put forward the suggestions and measures with intention of promoting the ecological immigrant project.

Key words： ecological immigration；immigration development；Ningxia

责任编辑：孟 筱