“经济人”视角下的我国公务员行政伦理建设

黄露

[摘要]公务员行政伦理是社会主义伦理在国家行政实践生活中的具体体现，合理有序的行政伦理符合社会主义和谐社会的建设要求。近年来我国公务员的行政行为失范问题频发，政府官员的行为受到人们的广泛关注，要求在原先的政府体制和政治法治环境之外去寻找伦理道德的解决途径，加强对公务员进行道德素质考察，开展伦理培训和道德测评，实行伦理控制。本文力求从“经济人”假设这一角度，探讨如何建设我国公务员行政伦理。

[关键词]经济人 公务员 行政伦理失范

[中图分类号]D035.2 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）12-0005-02

公务员一词来源于英语“civil servant”，原指“公职人员”或“文官”，是依法从事社会公共事务管理，行使国家权力，执行国家公务的人员。20世纪末，随着传统人事管理理念逐渐被人力资源管理理念取代，“人”被视为组织最重要的资源。我国政府历次改革都是以法律制度建设和行政管理方式外在因素为重心，试图建立起一套能够对公务员行使国家权力起到约束作用的行之有效的管理办法，却少从行政人员的心理需要出发去寻找建立健全我国行政体系。

近来公务员的行政行为失范问题频发，人们越发关注政府官员的行为，要求在原先的行政体系和政治法治环境之外去寻找伦理道德的解决途径，加强对公务员进行道德素质考察，开展伦理培训和道德测评，实行伦理控制。伦理是“人类社会中的人与人关系以及行为的秩序规范”。公务员行政伦理是社会主义伦理在国家行政实践生活中具体体现，是国家公务员在行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、履行行政管理职责活动中形成并应当遵守的原则和规范。合理有序的行政伦理一方面为公务员提供了行为参照准则，有利于建立勤政廉政机制；另一方面能够约束公务员的行政行为，符合社会主义和谐社会的建设要求。

一、公务员行政伦理失范表现

美国著名的行政伦理学家库珀认为，行政人员承担的是双重角色：行政人员既是公民的雇员又是公民中的一员。但在后工业高复杂性和高度不确定性的社会环境中，公务员已经难以将自己的工作与生活完全划清界限区分开来，从而导致行政行为失范问题的出现。

（一）利益冲突问题

公务员的利益冲突外化为公务员的角色冲突。从行政伦理的角度出发，公务员既是“人民公仆”、人民雇员又是社会公民，这就决定了他们同时拥有作为国家公民的个人人格和行政人人格。政府长期以来被视为人民意志的执行者，当大公无私，但政府作为一个独立存在组织实体，它有着区别于公共利益的组织利益。作为政府组成因子的公务员角色十分容易受制于特定组织，并被特定组织界定。当组织利益与公共利益发生冲突时，效忠组织的义务与维护公众利益的职责之间的关系就被混淆了。为达成组织利益，公共利益势必会被置于不利地位。公务员对公权行使的有效程度也直接关系到公共利益的实现。在现实生活中，公权的行使常常会受到私权，也就是宪法所赋予公民的权利的阻碍。在库珀看来，当二者发生冲突时，公共利益无疑具有价值优先性。延续理性“经济人”逐利的内在本性，行政人员在面对个人利益与公共利益冲突时往往会更倾向于选择牺牲前者而满足后者。加之目前我国对公务员的管理仍局限于组织内部的监督，来自于组织外部的监督可发挥作用的空间仍然非常有限，个人利益凌驾于公共利益之上的权力滥用、失效的行为比比皆是。

（二）对上负责与回应民众的矛盾

在“委托—代理”关系中，公务员扮演着代理人的角色，其所承担的责任内容是多层复杂的，因此也需要同时对多个委托人负责，其中包括组织的上层领导（直接上级领导、其他相关领导）、职业性协会和公民。在正值市场中，作为理性的“经济人”公务员在追求经济个人利益最大化满足之外，对政治权力、地位、名誉、待遇等等都是他们追求的重要目标。在行政组织结构当中，公务员的权力来源于组织层级结构，也就是说，公务员升降荣辱与其上级领导有着直接的关系，对上级负责成了公务员重要的生存之道。

如果说职责意味着对上级负责，那么义务就是对工作任务负责，公民是“委托—代理”关系中的终极委托人，对工作负责就是要向公民负责。要求公务员必须回应公众需求，维护公共利益。在我国的行政实践中，扭曲的伦理道德观念使得个别行政人员在对上级负责与回应民众之间的矛盾中，往往在做出权衡之后仍然选择前者。长此以往，这样的行政人员失去了与民众的联系，也就断开了社会与政府之间的桥梁，社会治理又走进一个政府全权掌权的困顿之中。

（三）信息不对称，监督难度大

在政治市场中公务员能够以其所掌握的公权为筹码掌握着重要的社会信息资源，作为社会治理的实际参与者，公务员是公共政策实施环节中最基本的组成要素，也是公共权力的具体实施者，他们对社会治理事物的参与度越高，公权力的价值越大，他们掌握的资源也就越多越有价值，监督渠道单一进一步扩大了信息传播障碍，在信息极其不对称的情况下，社会力量对公共权力的监督仍停留在对公共产品结果的表面上，难以做到对其实施过程、范围等的监督上，具有“经济人”特性的公务员倾向于将自己手中的资源转化为其他利益形式，以满足自我需求。由于历史原因，目前我国公务员队伍中仍有大批因种种原因学历水平较低的老干部，他们对新技术的掌握程度有限使得信息公开受限，在面对多元化需求、信息技术更新换代速度加快的社会实际时难以从容应对，造成信息阻塞。虽然网络技术应用于政府信息公开已经又较长历史，但政府门户网站等官方信息公开平台信息更新慢，我们难以从这些渠道获取相关信息，监督无门同样是导致公务员行为失范出现的重要原因。

二、完善公务员行政伦理建设的对策建议

我国行政伦理失范的问题与我国改革开放和市场经济建设有着不可分割的关系。但我们不能因此就将行政伦理失范归咎于改革开放和市场经济，而应当一分为二，客观地看待，坚持在改革开放和不断深入发展社会主义市场经济的过程中寻找合理有效的解决方法和途径。

（一）树立角色意识，培养行政人格

要解决利益冲突问题，我们首先要先厘清公务员的角色要求，深化角色意识。所谓的角色意识指的是，作为独立个体的人在复杂的社会关系之中对自我社会地位的政治自觉或伦理自觉，角色意识一方面产生于个人对外部关系的一种主观自觉选择，另一方面会受其所处的社会关系影响，从而对角色形成客观定位。在过去很长的一段时间里，传统公共部门人事管理将公务员当作政府运行不可或缺的工具，根据组织不同的需要将他们安排到各岗位部门当中，并不断努力建立和完善公务员角色外在定位的规章制度，却鲜少关注公务员对其角色的主观自觉选择。界限清晰的岗位职责和健全完善的行政制度体系均有利于规范公务员的行为，教导他们在正确使用手中的公权力的同时养成行政人格，不断深化行政角色意识。单靠制度规范、法律等外在方法都无法从根本上解决私人利益与公共利益的冲突。要实现行政体系的真正和谐运转，我们必须抛弃传统公共行政对公务员的激励模式，正视公务员的个人正当利益，通过培训、心理疏导、强化组织文化等方式让公务员真正了解自己所在的岗位，接受自己的角色，并能在树立自己的角色意识、选择自己行政行为的过程中不断深化角色意识，从而形成成熟的行政人格。

（二）建立健全组织规章制度

细思制度与伦理之间的关系，我们可以发现，任何制度的建立都是在一定文化背景、伦理道德之上，需要伦理道德的支撑，而制度建立的过程也就是对道德伦理的梳理、制度化的过程。二者功能的发挥总是通过制度伦理化或者伦理制度化而起作用，调节各种利益矛盾关系、维持正常社会秩序的。

不同于中国传统官僚制体系对人的依附关系，马克思·韦伯构建的现代官僚制体系强调的是对组织规章制度的服从与责任：组织成员需在制度范围内有限、合理地服从上级，这是现代官僚制得以建立起来的基础和要求，唯有如此，组织管理方可正常运转。要解决对上负责与对民回应的矛盾，首先要建立健全我国公务员的岗位说明、明确岗位职责等制度，抛掉过去看领导做事的旧观念，转而向组织规章制度负责，一方面减少下级对上级的依赖，同时也是公务员对民负责的体现，保证政府公共性的完全实现。此外，对于缺乏竞争的政府组织环境而言，适当借鉴、引入企业绩效管理方式和奖惩办法，加强人员培训与开发，并将各岗位职业晋升路径公开化，使各公务员能够为自己的晋升做足够的准备，而不是通过贿赂上级等不法途径达到晋升目的，这不仅满足了公务员的自身发展需要，还让他们有足够的精力投入到为人民服务的工作当中去。

（三）加强监督与自我监督

“经济人”特性并不是构成公务员行政行为失范的必然原因，与公务员自身素质、权力膨胀、监督渠道闭塞等不无关系。要解决公务员寻租问题，首先要正视公务员的“经济人”特性，设立与他们工作付出相对等的酬劳标准和配套的奖惩机制，能缓解目前公务员因工资与付出不相符而另辟他径的情况。

但作为政府工作人员的公务员必须明确自身的工作职责，明确区分自己的工作与私人生活之间的区别，一旦政治人员和行政人员选择了“以政治为业”和“以行政管理为业”，就必须与私人领域中的“经济人”区别开来，而不是自我认同为“经济人”。他们需要时刻恪守行政伦理的各项要求，形成良好的自我监督。而作为政府自身，应通过政府门户网站等方式及时公开工作情况，增加工作透明度，以便公民对其进行监督。此外，我们还需要拓宽对公务员的监督渠道，充分利用社会组织的中间作用，约束政府权力。社会组织在我国不断发展壮大，它能够集齐整合民意，通过组织的力量与政府力量形成抗衡，制约政府行为。政府及其工作人员寻租主要是在提供公共服务的过程中发生的，种类多样、成熟的社会组织通过与政府合作、合同外包等形式参与公共产品的输出工作，在一定程度上也能够减少政府寻租空间。

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责任编辑：张丽