浅析官僚制理论及其对我国行政管理的启示意义

左丽丽

[摘要]马克斯·韦伯的官僚制现在仍然被世界大多数国家采用。本文介绍了韦伯理性官僚制的含义与特征，论述了官僚制的优点，并研究了官僚制的缺陷，最后论述了我国正处在官僚化不足的状态中，我们应该结合自身的特点，创建更加完善的官僚制体系。

[关键词]理性官僚制 优点 缺陷 完善

[中图分类号]D523 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）12-0007-02

一、官僚制度理论

（一）官僚制的含义

韦伯所讲的官僚制度并不具有贬义，这里指的官僚制是一种中性词汇，指的是一种组织形式，他认为这种组织形式是最现代、最有效率的。“经常不被人们了解的是，官僚制度的出现是为了反对以前的各种管理体系（例如君主制和独裁制）中存在的屈辱和残酷，以及反复无常的主观判断。”①在过去，阶级意识和裙带关系占据了主导，专制的统治者的意愿就是唯一的法律，他们随心所欲地控制着人们的生命和财产。不仅如此，如果没有优越的家世背景，就无法在任何领域出人头地。而韦伯讲的官僚制度以法定的权利为组织的基础，试图避免对雇员的剥削，力图创造一个公平的世界。但这种模式是一种理想的标准模式，而不是真实存在的。

（二）官僚集权组织的基础

韦伯指出，统治是权力的特殊形式。“权力是社会组织内在的运行线索或关系链，它能够使得组织的运行在有序化中进行。”②基于权威合法性的方式，韦伯将组织权力划分为三种类型，即神授的权力、传统的权力、法理型的权力。韦伯的官僚制是以法理型权力为基础的，法理型权力是建立在合法的规章制度和规则命令基础之上的，而统治者只能在制度允许的、合理的权限范围内进行管理，人们依照规则制度去办事。这样，人们的行为有了一套合理的标准行为模式去服从，从而摆脱了过去无计划、无系统的传统模式，人们的行为越来越专业化、合理化，社会组织不断得到合理化的完善。

二、官僚制的优点与特征

理性官僚制以法理型权力为基础，与它所替代的管理体系相比，理性官僚制的优点显而易见。官僚制度既是理性的，又是有效率的，然而要想获得这些优点，首先就要了解它的特征。这些优点和特征包括：

（一）法制化、非个人化

现代行政管理必须依据合理合法的法律规则进行，人们维护利益和行使职权都要在合理的限度内，统治者发布的命令要服从非个人化的制度。“下属服从的并不是某一个人，而是一个职位拥有的非个人化的权力。不存在任何人员对职位的任何占有，权力依附于具体的职位，而不是个人。”③员工们也要遵从正式的规则和与工作相关的其他控制措施，这样工作效率将得以提高。在这样的制度下，每个人都毫无例外地被法律和规则约束，避免了个人偏好，保护了员工的权益。另外，在韦伯的官僚制度中还遵循公私分明的原则，提出要把行政管理物资和生产物资完全分开，个人财富与企业财务完全分开，办公室与员工住所完全分开，这样避免了很多非理性的个人因素对组织运作的影响，保证了政府管理的公平与客观。

（二）层级节制

韦伯改变了过去君王、贵族、平民的观念，不再像从前那样按照社会等级特权对个人身份和社会关系进行分层。在所有官僚组织中，把各种职务或职位组织成权力层级，每一层级职责权力明确，从高到低形成一条清晰的指挥链，并根据权力等级设定其职责权限，赋予权力。这样不仅能使政令在组织内畅通无阻，而且形成了一种上下级安排固定有序的体制。在这种体制中，每一个机构都有固定的监督和监察制度，上级监督下级，下级机构有权向上级机构提出异议。

（三）机构管理建立在决策文书之上

在官僚体制影响下，政府的各种指令、法令和决议都用文字的形式体现出来，并将原始文件和草案保存起来，可供人们参考。任何职务的执行都要以规范的行政决策文书为依据，人们的行为有了可以依照的执行标准和实施的权威。韦伯认为：“根据全部经验，纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，也就是说，对于统治者和有关的人员来说，言而有信，劳动效益强度大和范围广，形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”④

（四）专业化

在官僚组织中，每一个官员都像是在一台机器上履行专门任务的一个环节。要让机器持续运作，必须为每个官员规定一个确定的行进路线，这样官僚体制的统治机器就在有机组成的专业劳动分工的有效控制之下有序运转。劳动分工同时使官员的权力和其责任得到明确认定，并且劳动效率会明显提高。分工原则要求在实践中不断对官员进一步深入培训，将官员培训成熟悉业务的专家，这样，官员们就是专业人员而不是“政治家”。

（五）职业化

对官员来说，“职务”就是“职业”。官员们通过自己的专业工作获得固定的货币资金，在他们擅长的领域寻求职业发展。在过去，官员的职务只被当作一种次要的活动去履行，而理性官僚制要求官员贡献其所有能力，这样官员的工作能力不仅会显著提高，而且其职务工作的重要性会得到充分的重视。

（六）合理合法的人事行政制度

在韦伯的理性官僚制中，人事行政具有如下特征：1.官员个人是自由的，只在工作职责上服从规则制度的权威；2.官员们的职务依照权力等级明确划分；3.官员的职责权限由法律法规明确规定；4.官员的任命在自由选择之上建立契约关系；5.官员的选拔是任命而不是选举，是通过正式考试，教育或者专业训练证书为保证的；6.以固定的货币薪金为报酬支付手段，工资多少依照官员的职位等级或职位责任，官员退休后可以领取退休津贴，另外，官员有辞职的自由，雇主也有权利将其解聘；7.职务被当做唯一的主要的职业；8.官员可以通过职位晋升制度看清自己的前程，官员的晋升依据其年资或者政绩，或者二者兼有，由其上司进行评判；9.公私分开，官员不得将职位占为己有；10.官员必须服从于严格统一的职务纪律和监督。

三、官僚制理论的局限性

（一）组织僵化

官僚制过分强调规则，组织和官员具有封闭性，使人们拘泥于法律规则，而不是关注组织的主要目标，不能够因时因地制宜。官员们只是依照规则办事而不去思考，行为教条僵化，面对新的问题，难以及时调整，使组织脱离环境，人们只会盲目服从，随大流，抵制变革，缺乏创新和应变能力。这样不仅阻碍了官员的个性成熟，抹杀了员工的积极性，造成人力资源的浪费，而且导致组织无法吸纳新的科学技术和人才。

（二）效率问题

首先，官僚组织向下属充分授权，虽然在一定程度上可以提高组织的效率，但是授权过多会导致官员产生狭隘的自我服务的思想，人们只关注自身的事物，无视组织的整体目标，这样极容易引起各个部门之间的矛盾分歧，降低组织效率。其次，官僚组织设定的许多规则和制度详细规定了完成工作可接受的最低的标准，如此一来，制度没有涵盖到的范围，人们便理所当然地认为那不是自己的工作职责，员工们可以在规则允许的范围内“合法怠工”。最后，官僚制组织层次设置太多，造成指挥链过长，问题和信息传递的层次太多，上下级关系不够明确，官员们不能够清楚地定位自己的角色，人们不能够清楚地明白谁是谁的管理者，出现问题便会相互推卸责任。

（三）缺乏竞争

理性官僚制对官员缺乏竞争机制和内在激励，官员报酬是根据权利链的等级进行化分，而不是根据工作成绩，官员们行为保守，不求有功但求无过，不利于员工的进步和组织有效性的提高。另外，官员的终身任职使官员的生活有了稳定长久的保障，而不必担心因为被取代而丢掉饭碗，这样更使得官员们安于现状，不思创新。

四、理性官僚制对中国行政的启示

在经济全球化的影响下，中国行政面对着更多的机遇和挑战。我国的政治、经济和文化都发生了深刻的改变，中国行政管理正处于官僚化不足的状态中，应该继承管理制的优点，克服官僚制的缺陷，完善我国的官僚制模式。

（一）提高行政管理的法制化和规范化

在我国要实现行政管理的法制化和规范化，首先，一方面要加强组织机构设置的严谨性和合理性，避免因人设岗的现象，岗位的设置、撤销与合并都要严格依照法律法规，另一方面要重新定位政府的角色，调整行政管理的职能，避免行政机构设置的臃肿、重叠，理清政府、市场和社会的关系，实现精兵简政，降低行政管理的成本，强化行政管理的职能；其次，要不断完善法律制度，健全法律体系，提高人们的法制化素养，用法律来约束人们的行为，使中国的行政管理实现从人治到法治的根本性转变，避免行政管理的执行受某些个人意志的影响，杜绝在实践中用人情取代法律制度的现象，实现非人格化的管理。

（二）加强专业行政

在我国行政人员队伍中缺乏专业人才，要实现专业行政，必须提高我国公务员队伍的专业化程度，对官员加强专业培训，完善公务员的选录机制，重视技术人才，让每个岗位上都有与其职位相匹配的人才，做到人尽其才、物尽其用，努力构建一支高效率的、专业化的公务员队伍。

（三）健全竞争机制

官僚制对公务员的终身录用机制很难激发官员的创新意识，只有引进竞争机制才能充分调动人们的工作积极性。要健全竞争机制，改变人们“不求有功但求无过”的思想，加强绩效管理，完善监督体制，避免形象工程、浮夸之风。例如，实行绩效工资，注重绩效可以激发公务员的创造力，推行公务员聘用合同制来强化公务员的竞争意识。推进我国公务员制度的改革，改变过去只是注重数字，而不注重质量的做法，注重公民对政府服务的满意程度，提高政府行政的效益。

（四）完善行政监督系统

行政监督市行政管理的重要组成部分，行政机关所处理的事务与公众的利益息息相关，因此要运用多种手段，进行事前、事中监督来主动发现问题，防止偶然性和不确定性造成的消极影响，并积极地进行事后监督来评估总结行政工作。同时，要虚心接受广大群众监督，注意听取各方面的意见，集中群众的智慧，拓宽监督渠道，发现问题及时解决。这样不仅能够促使行政工作人员增强法制观念，坚持依法行政，而且能够提高公民的法律意识。完善行政监督系统，促进政府行政的公开化、透明化，能够克服官僚主义，提高行政效率。

五、结论

尽管理性官僚制存在一些缺陷，但在经济全球化的今天，官僚制仍然散发着耀眼的光辉。我们不能单一地去评判官僚制，要客观地看待，坚持继承与超越，取其精华去其糟粕，努力创建具有中国特色的“官僚制”。

注释：

①丹尼尔·A·雷恩.西方管理思想史[M].北京：中国人民大学出版社，2013：264.

②教军章.公共行政组织论[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2005：85.

③丹尼尔·A·雷恩.西方管理思想史[M].北京：中国人民大学出版社，2013：265.

④马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].北京：商务印书馆，1998：248.

【参考文献】

[1]丹尼尔·A·雷恩.西方管理思想史[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[2]教军章.公共行政组织论[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2005.

[3]马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].北京：商务印书馆，1998.

责任编辑：张丽