我国基层政府行政伦理失范的原因分析

朱柯铭

摘 要：基层政府作为国家政策的直接执行者，其工作更多的是直接面向社会公众，是政府部门与人民群众之间关系最为密切的沟通纽带，因而其伦理导向将对基层社会的稳定以及基层民众对党和国家的认同产生直接的影响。当前我国正处在社会转型的关键时期，政府部门尤其在一些基层行政岗位行政伦理的基础还十分薄弱，因而造成了基层行政机关及行政人员出现了一定程度的伦理失范现象和问题。本文以行政伦理相关理论为依据，从多个层面上分析造成我国基层政府出现行政伦理失范的原因，并试图为基层政府的行政伦理建设提供适合国情、具有针对性与操作性的路径选择。

关键词：基层政府；行政伦理；失范

一、问题的提出

当前，我国正处于深刻的社会转型时期。随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，政府部门也在经历着一场巨大的变革。党的十八大报告明确强调“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。服务型政府是以公民本位、社会本位为核心思想，在社会主义民主制度框架内，把公共服务作为社会治理价值核心与政府职能结构重心的一种政府形态。而要建立服务型政府，在党内而言首先应做到的就是树立正确的行政伦理观，将正确的行政伦理理念扎根于政府的各个部门、各个岗位。

从我国政治体制层面来看，人民政府包括中央与地方两大级层。基层政府属于地方政府的范畴，一级组织机构在大范围能承担着与公众接触的工作。因而公众对政府工作的满意度很大程度上建立在基层政府的工作效果上。基层政府不仅直接反映了我国政府行政执行能力，又承担着国家与人民直接沟通的纽带作用。

从当前的形势来看，公务员行政态度不正、行政失范现象频发等问题在许多行政岗位，尤其是基层岗位上尤为突出，这与基层政府的行政伦理建设滞后有很大关系。由于基层公务员与人民群众最为密切，其行为伦理失范将有可能损害国家和公民的公共利益，制约政府公信力，并容易导致社会的不稳定和发展的不协调。因而分析基层政府行政伦理失范的原因，对提高基层公务员行政伦理水平，推动基层政府的行政伦理建设有重要意义。

二、文献综述

行政伦理的理论在国外发展较早，已经被作为一门单独的学科。自伍德罗·威尔逊提出“政治—行政”二分的理论后，人们开始关注公共行政中的“责任”、“效率”等问题。后经新公共管理运动的推动，行政伦理的地位与作用越来越受到社会各界的重视，相关的理论研究也越来越多。

在行政伦理失范的研究方面，根据国外学者的研究结果，总结来看主要有以下几个原因：

第一是片面地追求效率。由于传统的行政机构奉行的是“效率优先”的原则，因此行政学开始研究的焦点往往是行政效率和政府制度建设上，而不是行政的伦理价值诉求上。第二是行政人员定位含糊不清。虽然政府以公共服务作为核心职能，但行政人员依然是动机复杂的自然人。当公利与私利发生冲突而需要作出抉择时，一些公务员难免会违背自身角色定位，做出失范行为。三是组织结构问题，传统的官僚制下，行政人员的种种行为都会受到组织的压制，如果组织上级出现了道德问题，那么下级往往也只能跟从。第四是研究方法问题。早期的实证研究法造成了事实与价值的割裂，许多研究仅仅停留在事件表面，没有展开深入内在价值的探索，因而起到的借鉴作用较为有限。

国内学者也从不同角度给出了不同的看法：王佳佳经过分析“开胸验肺”事件后提出最主要的原因是我国公务员伦理观念的缺失，没有形成行政伦理的意识。学者周建勇从角色冲突角度分析行政伦理失范的原因，指出“道德和伦理的选择，在角色冲突时往往表现为公务员的选择”。学者刘峰在其论文中认为一些体制外的文化因素如“人伦文化”、“官本位”等在公务员进行行政决策以及行政行为中都要不可忽视的影响。此外，还有许多学者从制度、行政执行（自由裁量权）等独特角度分析行政伦理失范的原因。

总结来看，自行政论理成为一门独立的学科之后，经过国内外学者的长期探讨，其理论和研究正在日益完善，学界对行政伦理的认知也越来越透彻。但由于万物发展的定律，随着社会的不断发展，政府形态的进一步变化，行政伦理的理论也必须与时俱进。当前，我国学者对于行政伦理研究相对比较少，研究大多停留在表面阶层，尤其是对于当下失范现象频发的基层政府，未能有足够的研究。

三、行政伦理的相关理论

（一）行政伦理的概念

行政伦理的词汇是一个由“伦理”与“行政”结合而成的复合词，究其字面来看即意味着在行政范畴内的伦理观念。具体而言，伦理是人们日常行为判断的标准，通过风俗习惯和传统观念来对行为进行软性的监督，对人们行为的价值进行传统道德的约束。而行政，狭义的行政是指国家职能中，除了立法和司法以外的全部职能的总称，广义上的行政则是指政府政治生活的全部。将“伦理”放入到“行政”范畴中，意味为政府工作人员行政行为树立了规范性的判断标准，这些标准涵盖了行政主体的思想态度、工作作风、工作过程价值追求等各个方面。

（二）行政伦理的特征

第一，行政伦理的时代性与传统性。从古代的官僚制到如今的“人民公仆”，政府中一直存在着某些成文或是不成文的伦理观念。自古以来伦理都是与道德观念紧密相连的，每一个时代的伦理观念都与当时的社会道德风尚相关。在现今，行政伦理的具体要求依然随着人们物质与精神需求的丰富而变化，但每一个时代的伦理观念都会或多或少地传承下来，对当代的道德观念产生一定的影响，体现出了时代性与传统性的统一。

第二，行政伦理的法律性。伦理的约束必然是高于法律，这点毋庸置疑。法律是作为约束每一位社会公民的底线，而伦理道德则是高层次的自我约束。法律具有绝对的强制性，硬性要求每一位公民服从，而伦理则是从道德、常理等进行规范性约束，是一种软性的约束，每种职业的伦理建设各有所异。由于行政人员肩负着公共责任，我们国家对其要求相当之高，已远远凌驾于法律之上，达到了道德范畴。当公务员违背行政伦理规范时，很可能已经走在了违法的边缘。

第三，行政伦理具有规范性和底线性。行政伦理对国家公务员在工作精神、工作态度及工作过程的规范，引导着公务人员的日常行为都在法律和职业道德许可的范围之内。行政伦理是对公务员行政活动的最基本要求，是公务员必须拥有的价值底线，其本质是在提醒公务员保持其行为的适度性。

四、基层政府的行政伦理困境

（一）基层政府伦理失范表现

第一，基层行政人员定位模糊。基层政府是公民与政府之间的交流纽带，是政策与民意之间的桥梁，基层政府作为直接接触民众的部门，必须明确“人民公仆”的理念，坚决抵制官僚主义的侵蚀。目前相当一部分基层公务人员依然摆脱不了官僚主义的作风，把自身当作是人民的主人，对公权力的使用出现了偏颇。基层公务员本应为公共利益服务，但在私人利益面前，很多基层公务员抛弃了为人民服务的本质，不惜以权谋私，对党和人民造成了伤害。

第二，服务意识淡薄。公共行政的公共性表明行政权力的公有性质，政府及其行政人员有的使命就是运用公共权力为社会和民众提供优质的公共服务。在服务型政府的建设过程中，政府面临的第一道难关就是克服传统的官僚主义作风。基层政府散布全国的各个角落，存在知识普及与行政监督的困难，许多地区官僚作风依然难以摒除，行政人员主动服务意识淡薄，对公共服务持冷漠和消极的态度，这就背离了公共行政的公共性和服务性原则。

第三，责任观念淡化。权力与责任是并生关系，权力无法脱离责任而单独存在权力的授予必然伴随着相应的责任，故基层行政人员在掌握公共权力的同时也必然承担着相应的公共责任，以确保公共行政的公共性。但从实际来看，当前权力本位观念和传统的官僚主义思想依然普遍存在，尤其是在基层行政岗位上，许多基层行政人员，甚至领导干部始终认为行政职权就是上级对下级似的指令式管理，造成了权责的错位。在这种失衡的权责关系之下，在面对物质利益诱惑时，许多行政人员都很容易挣脱责任的束缚，造成寻租或是贪污腐败行为。

第四，“面子工程”大行其道。当前，作为基层行政人员考核和晋升标准的政绩常常被不适当地量化为指数，这导致基层行政人员大搞形象工程来完成数字指标。为了完成上级目标，也是为了为自己捞取政治资本便于升迁，许多基层政府不择手段地想方设法追求所谓经济建设的政绩，脱离了群众，脱离了实际。如此不仅会导致政策执行走样，严重影响行政效率，更会损害国家与人民的利益，甚至越过法律的底线。

（二）基层政府伦理失范原因分析

基层行政人员伦理失范来源于诸多不同方面，归纳起来可以分为内部原因即行政人员自身原因，以及外部原因即来自外界的一些客观原因。

内因方面，主要是行政人员自身伦理道德的不足。表现为素质偏低及人格上的缺陷。素质方面，由于基层行政人员均是经国家考试选入，应试教育体现出的弊端在公务员考试上也能体现。笔试与面试是短期的考察，难以衡量出一个人的素质水准。一些抱着“铁饭碗”等想法考入政府机构的行政人员其入职初衷就更多地偏向了私利。

人格方面，所谓基层行政人员人格缺陷是指基层行政人员所独有的内在构成性的发展不协调，是一种背离常态行政人员人际关系和个人风格的异常模式。在基层行政人员的日产工作中，由于经常与公众打交道，需要经常行使手中权力，运转许多资源，当公共利益和私人利益发生矛盾和冲突时，需要他们做出正确的取舍。在面对权力与金钱的诱惑时，人格不够高尚，意志不坚定的人往往会抛弃公众的利益，走上歪路。

外因方面，主要是由于基层政府的经济水平以及管理水平较为滞后，法治建设也不够完善。伦理教育培训需要多方面的投入，经济上的滞后会使得一些基层政府投入伦理建设的资金不够充分，拖缓了伦理建设进程。经济上的发展不均也是造成不同地区伦理建设进程相异的主要原因之一。其次，不同基层行政领导自身的伦理水平与对伦理规范的重视程度有较大差异。若领导的伦理水平尚有待评估或是对伦理规范漠不关心，这就很容易引领伦理失范的风气，很容易导致自身或是下属产生失范行为。基层行政领导对于伦理规范的重视程度很大程度上会影响基层公务员对伦理规范的态度，如若行政领导对伦理规范不重视，则基层公务员易产生效仿行为，造成在行政行为中的行为不端。因此伦理的建设离不开每一位行政人员的鼎力配合，尤其是领导者的正确引导。

法治建设方面，依法治国是当今我国治理国家的基本方略，应该坚决尊重和维护法律的尊严和权威，保证国家的各项法律落到实处。但是，我国目前的基层行政法律环境构建相对滞缓，基层的行政立法本位主义严重，以法争权现象突出，且立法内容相对滞后，各项规章制度不能适应社会生活的变化。

五、治理行政伦理失范的对策

第一，提高基层公务员自身素养。行政人员拥有公共权力的使用权，这就要求他们必须时刻严格遵守法纪，法治观念内化于心，并能与时俱进研习行政伦理在每一个新时期的丰富内涵，努力提高自身伦理水平。其次，要将党的公共服务精神永存心底，提高党性修养，将党的精神发扬到每一项任务中去。最后，积极配合组织的行政伦理建设，包括积极参与各类讲座、展览、报告会等，帮助构建良好的组织伦理氛围。

第二，加强基层政府的伦理建设。基层政府的行政伦理建设涵盖了多方面的内容，首先是提升基层政府的硬实力，提当地高经济发展水平。基层政府必须加强自身的投融资能力，结合长期规划部署，提高地区经济发展，从而充实自身经济实力。其次是部门内部的伦理建设，基层政府部门的伦理建设规划应当遵照党中央的相关指示与要求，同时结合组织内部的实际情况，对行政人员进行有计划、有组织、有针对性的系统化培训，逐渐内化伦理观念，打造良好的行政风气。

第三，健全对基层行政人员的监督机制。当前党和国家对于行政人员的规范要求越来越严格，我们所缺乏的是现实的执行与监管的效率。高效的监管首先应健全基层权力监督制约机制，包括行政机关内部监督、党内监督、法律监督、舆论监督等，并且将行政行为前中后三个主要时间段的监督有机结合起来。其次应健全基层行政评价机制。一些西方国家在这个层面的做法值得借鉴，他们不仅对行政伦理加以立法，还专门设立了基层行政伦理咨询评议机构。

六、结语

行政人员的伦理建工作是建设服务型政府的重要环节，是提高我党的执政能力，提高公共服务水平的必然要求。基层政府是国家政府面向基层群众的窗口，直接体现着国家公务员团队道德水准、工作作风与工作能力。同时，基层行政岗位的行政伦理建设是我国行政伦理建设进程的一面镜子，只有当处于基层岗位的行政人员树立了正确的伦理观，能够认真履行公共职责，坚持“人民公仆”的服务理念，我国的行政伦理建设才可以说是得到了基本的落实，在普遍的范围内取得了一定的实绩。但公务员的行政伦理建设不可能一蹴而就，理念的培养与灌输需要充足的时间，伦理的内容也应时刻更新以适应不断变化的社会需求。总之，伦理的建设需要长期的坚持，对行政人员的监管在任何时候都不能松懈，如此才能逐渐让伦理理念在广大公务员队伍中“内化于心、固化于制、外化于形、实化于行”。

（作者单位：广西大学）

参考文献：

[1] 张国庆.行政管理概论[M].北京：北京大学出版社，2000.

[2] 宋希仁.当代外国伦理思想[M].北京：中国人民大学出版社，2000年.

[3] 周袓城.管理伦理学[M]，北京：清华大学出版社2000年.

[4] 张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[5] 覃开智，冶丽君.行政人员的行政伦理失范问题浅析[J].经营管理者，2011（14）.

[6] 戴奇峰.行政伦理重构的路径选择[J].中共乐山市委党校党报，2008（11）.

[7] 刘雪华.行政伦理困境中的行政行为选择[J].长白学刊，2007（4）.

[8] 方军.失范、原因及对策：当前乡镇公务员行政道德状况研究[J].河南社会科学，2011（2）.