试论当代中国协商民主的成就、困境与路径

伍俊斌 刘成

摘要：当代中国协商民主形式不断丰富，内容不断深化，主体不断扩大，场域不断拓展，同时也面临着经济因素、政治因素、文化因素、社会因素和网络技术因素的践行困境。因此，当代中国协商民主须推进制度化、多层次、多领域化、协商民主与选举民主相互促进和渐进发展。

关键词：

协商民主；选举民主；中国特色社会主义

中图分类号：D621 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2015）02-0013-05

当代中国协商民主在理论和实践方面均取得了重大进展，中国特色协商民主的发展也面临诸多困境和挑战，其现实突围任重道远。

一、当代中国协商民主的主要成就

1.协商民主形式不断丰富

第一，政治制度层面。首先，作为国家根本政治制度的人民代表大会制度中协商民主的成分不断增加，协商因素与协商精神体现得越来越明显。人民代表大会积极运用协商的手段，开展平等的对话和协商，将重大决策建立在充分讨论、理性对话的基础上。人大代表的议政协商能力有显著提高，人大代表与选民的联系、沟通、商谈机制逐步完善。建立完善公民旁听制度、听证制度、代表接待日、人大信息网、代表述职评议制度等，成为充分表达民意、维护人民权利的重要形式。其次，人民政协是发扬和实现协商民主的典型形式。人民政协在政治生活中有着不可替代的政治功能，创造了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等一些新颖而实用的工作形式，各方面意见得到充分尊重和表达，其利益在整合的过程中也得到了充分的体现与保护。

第二，社会治理层面。协商民主是一种具有巨大潜力的治理形式，它可以有效地回应并解决当前中国很多的社会问题，通过平等的对话与理性的公共协商，可以使社会成员在公共利益基础上达成广泛的共识，从而制定具有集体约束力和合法性的科学决策。协商民主能够激发社会治理的主体积极性，以社区论坛、市民论坛、社区理事会等为代表的活动加强了公民与政府之间的交流与协商，一些社会热点问题得到真实反映和很好解决。此外，政府部门通过网页、微博、电子公告等现代网络技术建立起了比较健全的沟通和反映社情民意的渠道。

第三，基层民主层面。基层民主是民主的基础形态，民主实践的形式更加多种多样，协商民主在基层的实践也是最丰富、最广泛的。党内基层民主、基层政权民主建设、城乡基层群众自治和企事业单位职工民主管理四个层面都创造出了丰富的协商民主实践形式。

第四，公共参与层面。互联网的普及让普通的公民了解国家大事和参与国家政治生活的成本大幅降低，让政府和公民之间的交流互动距离更短，时间成本更少，协商民主由理想变为现实有了更可靠的保障。互联网的实时性、匿名性、便利性等特点激发了参与的积极性和民主热情，快速发展的互联网为当代中国协商民主的推进提供了重要的协商平台。

2.协商民主内容不断深化

随着我国民主现代化的进程不断加快和协商民主理论发展不断成熟，当前协商的内容更多元化，协商的内容涉及经济社会发展所有重大问题以及与人民群众的切身利益相关的实际问题，协商的范围扩展到全社会，上达国家，下至基层。党的十八大提出的“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，具有很强的现实针对性，经济社会发展的重大问题如宏观经济政策的制定、重大工程项目的建设、重要的公共政策的制定等都应该成为协商讨论的内容，立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商成为协商民主的主要框架，协商民主的发展取得重大突破。

社会各阶层、各组织团体和机构充分发挥主观能动性，在协商民主基本精神的指导下，积极探索和创新协商民主的内容。在经济、政治、社会、文化等领域就人民群众最关心的问题、国家发展最迫切需要解决的问题等展开积极的协商，尤其是基层协商民主取得了重大成果。

3.协商民主主体不断扩大

协商主体即协商活动的参与者。多元文化社会的发展促进政治参与扩大的同时，也促使协商民主主体不断扩大。这不仅包括原先存在的对象，即政协组织、党派，还新纳入了国家政权机关、社会团体以及基层民主协商。协商民主的主体逐渐从政治精英扩大到普通民众。

改革开放以来，我国政治体制改革取得了比较大的进步，党政分离、政社分开的改革逐步深入。政府逐步向社会分权，在传统的人民团体之外产生了大量的民间性社会组织，主要包括各种社会团体、基金会、民办非企业单位、一些中介组织以及社区活动团体等新社会组织，他们逐渐被纳入协商主体的范畴，通过多种形式的新机制或渠道来表达他们的利益诉求。在一些基层组织中，越来越多的普通民众也积极参与协商民主生活，通过对话、恳谈会等形式了解并协商一些现实利益问题，协商民主由精英民主逐渐演变为大众民主，越来越被更广泛的社会阶层所接受。

4.协商民主场域不断拓展

协商场域意指协商民主通过怎样的渠道和平台来开展协商活动、发扬民主精神，这对实现协商效果与目的有着重要的影响。充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，当代中国协商民主主要依靠人民政协这一特色制度平台来推进和发展，人民政协构成了协商民主的主要场域。随着协商民主范围拓展和实践不断丰富，民众对协商民主的接受程度和期待值逐渐提高，协商民主的场域不断拓展，尤其是在基层一些非制度化的协商民主形式日益成熟，一些公共领域的协商论坛也逐渐发展起来。

二、当代中国协商民主的践行困境

1.经济方面的制约因素

社会主义市场经济体制及其运行机制对发展民主政治具有重要作用，但不够完善，各项制度还不健全，在很大程度上影响了协商民主的发展。当前的焦点问题之一就是贫富分化严重，而其主要原因在于不尽完善的经济体制如经济运行机制不健全、社会保障制度不完善、税收制度不合理等。贫富分化问题的扩大化导致中产阶层的停滞不前，而中产阶层是民主政治的社会基础，决定一个国家民主化程度，基于平等、理性、共识的协商民主亟需一个壮大的中产阶层。

经济发展水平影响协商民主发展的实质程度。协商民主的运行需要大量的时间、精力进行充分的对话、辩论从而达成共识。国家经济发展水平决定了普通民众的生活水平，人民生活水平提高了，才会关注国家政治生活并关心自己的政治权利，才有更多的时间参与协商讨论。反之则没有时间、精力、兴趣、热情投入到协商民主的运作中。当前我国经济发展还存在着区域不协调、贫富差距过大等问题，这极大影响了协商民主的发展。

2.政治方面的制约因素

协商民主制度保障不够充分。协商民主形式已多样化，但是很多还没上升到规范化的协商民主制度，诸多协商民主形式不具有普遍性的意义，也没有完全体现协商民主平等、理性、公平等协商民主的核心内涵，更不是公民参与国家重大公共决策的制度载体，因此也就不能从制度上充分保障协商民主精神的实现和制度的构建。

官僚主义盛行。官僚主义是协商、辩护和为决策提供正当性证明的最大危害，它以唯上、唯权是从，以命令和潜在的强制为工具，因此会忽视不同意见的表达，更谈不上就分歧性意见进行审议和协商讨论。协商民主尤其排斥以等级身份来参与公共对话和磋商，而应重视各方身份地位的平等，强调社会资源的平等。协商活动的动力应该来源于由对话磋商所产生的理性的说服力量，完全不能根据依附、指挥和命令的逻辑。

3.文化方面的制约因素

政治冷漠普遍，政治参与程度不高。“我国传统的政治文化具有显著的臣民式服从性色彩，在这一文化模式下，多数公民对政治系统及其输出过程很感兴趣，但对输入过程却不是很在意或自身作为参与者的意识却很淡薄。”[1]“事不关己，高高挂起”的思想普遍盛行，政治参与的主动性和自觉性普遍较低，真正出于自主意识、自愿参加国家政治生活的公民所占比仍然很低。

民主政治文化传统缺乏。不同的政治文化传统孕育出不同的民主形式。中华民族历史悠久，几千年的封建社会和一百多年的半殖民地半封建社会的历史，造成了封建专制主义影响的根深蒂固，民主与法制传统缺乏、民主意识淡薄。梁启超坚信中国存在着“民智未开”和“人民程度未及格”的问题，孙中山强调中国人长期受封建专制的影响，必须要经过一个特定的过程才能实现中国的民主宪政。正因为我国政治文化中民主传统的缺乏，中国近代民主化的道路异常曲折、艰难和反复。

4.社会方面的制约因素

公民社会发育不健全、不成熟是制约当代中国协商民主乃至政治现代化发展的重要因素。“逐步形成甚至主动建构一个良性互动的政治国家与公民社会关系架构，拥有一个健康的公民社会，是中国实现现代化的重要条件。”[2]在现代社会中，成熟的公民社会与协商民主有着非常好的良性互动，协商民主的快速健康发展需要借助公民社会这一重要社会平台，同时协商民主是培育壮大公民社会的重要形式。公民社会浓厚的官办性及其自身素质不高，以及严重的人才与资金短缺都严重阻碍着其良性健康发展，也难以促进其与协商民主之间的良性互动模式的形成。一方面，公民社会难以促进协商民主理论的传播和协商民主社会的构建，另一方面，协商民主的精髓也难以渗透到公民社会的成长发展中。

契约传统和信用、理性的缺失。中国两千多年的封建社会一直处在小农经济社会，传统中国小农社会重农轻商、商业气息淡薄，信用意识和契约精神缺失所导致的结果就是社会秩序通过宗族血缘关系、道德伦理、乡规民约和风俗习惯等建立，而绝少诉诸法和理性。协商民主需要各方的理性妥协退让来达成让大家都获利的协议，要用更加理性的方式达成更加合理的结果。

5.网络技术方面的制约因素

互联网是一项具有革命性意义的技术，深刻影响着人们的社会生活和政治生活。“网络技术将是21世纪最重要的民主参与手段和工具，它将把人类带入‘电子民主的新时代，加速人类的民主化进程。”[3]网络是当今社会获取平等机会的新生力量，它实质上蕴涵着民主精神和民主要求，民主实践得以开创出新的局面，民主的运作形式也大大改变，这为当代中国协商民主提供了赖以发展的技术手段和广阔空间。

[JP+1]互联网的局限性也会对协商民主的发展产生负面效应。首先，“数字鸿沟”会导致网络协商民主参与的不均衡。信息富有者无疑会比信息贫穷者有着更大的政治影响力和参与优势。其次，非理性、非正常的网络参与可能导致协商民主的无效。网络的开放性和虚拟性可能促成大规模的非常规政治参与，导致政治秩序的不稳定，从而削弱协商民主的有效性。最后，治理不足导致协商民主发展后继乏力。虽然现代网络技术发展非常成熟，但是在现实生活中，政府对网络的法治治理不足、网络民主的道德治理不足等等严重阻碍了协商民主的有效和广泛开展。

三、当代中国协商民主的实现路径

1.协商民主制度化

近年来，很多地方陆续出台了政治协商规程或加强政治协商方面的相关文件，在程序性制度建设方面取得了重大的成就。这些程序性制度的制定和实施实现了从“关心协商”到“必须协商”，从“可以协商”到“程序协商”，从“软办法”到“硬约束”的转变，实现了政治协商制度建设的健全和完善，极大地促进了地方政协政治协商工作的良性开展。应尽快形成并完善全国性的政治协商规程，从制度上给予协商民主的发展以充分的保障和支持，发挥社会主义协商民主制度的巨大优越性，有力推进当代中国协商民主制度化的进程。

大力推进协商民主法制化。在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中国人民政治协商会议章程》对我国协商民主作了一些文件性规定。主要包括协商民主的地位、方式、形式、内容、程序。这些规定有着很大的局限性。首先，这些规定非常原则，执行起来难度极大，不执行或者执行得不好也没有明确的处罚机制。其次，文件性规定没有法律规范的确定性、普遍性、强制性。协商民主发展中暴露出来的问题说明了协商民主制度本身规定的弹性很大，也缺乏对协商民主的决策效力问题、责任追究问题的规定，协商民主的实施很多时候依赖领导的重视。协商民主关系国家政治生活的方向和大政方针的确定，只有将其具体内容上升为法律规定，不断填补协商民主现实实践中的法律真空地带，才能真正切实发挥协商民主在国家政治生活中的巨大潜力。协商民主的地位和作用毋庸置疑，协商民主的主体、地位、方式、形式、基本内容、程序等必须以宪法和法律保障才能减少其在发展过程中的障碍和阻力，才能促使其有效运行和发挥在国家政治生活中的作用。

2.协商民主多层次发展

协商民主的广泛性除了协商内容的广泛性，主要是指它涉及的社会结构的多层性。“上到国家层面的协商，中到各省、市、区之县、各区域的协商，下到基层的协商，凡属于人民最关心、最直接、最现实的利益问题都可以进行协商，上下互动、左右相连，从而呈现多样化、立体化的格局。”[4]协商民主发展到今天，几乎覆盖了从政治体制层面到社会治理层面，从公共参与层面到基层民主层面等社会的各个层面，但是协商民主的运用远远没有满足现实的需求，有的还只是具有协商民主影子的表面形式，它还需要党委、政协、人大、政府、社会组织和基层组织各司其职，群策群力，形成合力，共同推进协商民主多层化发展。党的十八大报告明确提出要“积极开展基层民主协商”，这充分肯定了改革开放以来我国基层民主政治建设尤其是基层协商民主的新经验。目前，协商民主正在逐渐地成为地方政府和基层组织民主管理、民主决策和民主监督的重要制度模式，在具体形式上多种多样、丰富多彩，除了民主恳谈、民主协商会外，还有听证会、公民评议会、村民代表会、协商民意测验、参与式预算、法人论坛、集体工资协商等协商形式和其他一些协商工作方法，不仅使协商民主在基层得到了丰富体现，而且也使自治民主得到了充分保障。

3.协商民主多领域化

中国特色社会主义民主具有广泛性和真实性的特点，具有社会主义制度的特点和优势。中国特色的协商民主正在形成开创一个广阔的空间，主要包括三个重要领域。首先，从宏观层面来说是国家制度内的立法、决策、政协机构间的协商，以多党合作和人民政协为主要的实现形式。这是协商民主实践的主要领域。其次，从微观层面来说是地方基层民主实践中的由广大人民群众普遍参与的自治协商形式。协商民主是基层民主建设与发展中常用的形式。最后，从中观层面来说，是存在于国家和社会之间，将党、政府和人民群众联系起来的统一战线领域。这是协商民主实践的重要领域，它的空前广泛性和巨大包容性体现出强大的民主功能。这三个层次的协商民主相互联系、相互影响、相互促进，是中国未来协商民主发展的方向。

4.协商民主与选举民主相互促进

关于选举民主与协商民主谁更为民主、谁居于主导地位、谁为补充的争论实无必要。重要的是如何发挥二者的积极作用为推进民主政治发展作出有益探索和贡献。[5]从协商民主问世的第一天起它就不是选举民主的对立面，不是要取而代之。

以选举为核心的人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这决定了其不可动摇的地位，选举民主已经成熟发展了一系列相对完善的制度、结构和程序，根据我国的现实国情，协商民主发展的思路应该是走与选举民主相结合的特色道路，将自己嵌入选举民主已有的政治结构。选举民主要以协商民主为前提，在决策前、决策中、决策后的过程中都充分发扬协商民主，使人民的意愿和要求得到集中、落实和满足。协商民主与选举民主在中国政治实践中的统一，能够把民主的公正性与效率性、尊重多数与保护少数等有机地结合起来，相互促进、协调发展。

5.协商民主渐进发展

基于历史经验和现实国情，中国的一切改革与发展的工作必须在党的领导下有步骤、有秩序地开展。在一个人口、民族众多，文化多样化和利益多元化的国家中进行对话协商本身是一项艰难的工作，而协调各方利益、达成共识、实现有效协商更是难上加难。社会主义的政治改革及民主化和整个社会发展一样，是一个逐步发展的历史过程，需要遵循历史发展的规律，不能冒进，要正确处理改革、发展、稳定之间的关系，谨慎防范异己分子的破坏和颠覆活动。

政治体制改革必须注重系统性、整体性、协同性。民主的成长要与经济和社会发展保持积极的协调关系，既能适应经济与社会发展，又能保障经济与社会发展。[6]协商民主的成长要走渐进式道路，其行动结构不能是单项的或单线的行动，而必须是组合性的。中国的改革从来都是“牵一发动全身”，我们在建设发展协商民主的的同时，也要协同推进、兼顾经济、文化、社会等领域的改革与发展，将增量民主模式与渐进民主模式结合起来，走中国特色的政治可持续发展道路，确保国家领导整体的继承性与连续性。

参考文献：[HJ2.3mm]

[1] 李强彬，廖业扬.中国语境下协商民主的发展：理由、可能与路径[J].求实，2012（08）.

[2] 伍俊斌.公民社会基础理论研究[M].北京：人民出版社，2010：349.

[3] 郑曙村.互联网给民主带来的机遇与挑战[J].政治学研究，2001（02）.

[4] 柳杰.专家：协商民主能够更好地体现人民当家作主[EB/OL]http：//report.qianlong.com/33378/2013/11/21/225%409169577.htm.

[5] 潘荣江，陈朋.选举民主与协商民主共生发展：乡村的实践与价值——浙江泽国镇的案例启示[J].中国特色社会主义研究，2009（04）.

[6] 林尚立.建构民主——中国的理论、战略与议程[M].上海：复旦大学出版社，2012：394.

Abstract： Although the contemporary form of Chinese deliberative democracy has been enriched，the subject content has been deepened，field has been expanded，it is also faced with the dilemma factors from economy，politics，culture，society and network technology.Therefore，the contemporary Chinese deliberative democracy should be institutionalized in multi-level and multi field，deliberative democracy and electoral democracy should be mutually promoted and developed.

Key words： deliberative democracy；democratic election；Chinese socialism

责任编辑：孟 筱