论协商民主视角下的专家决策参与

文 樊 钉（中国人民大学，北京 100088）

在我国政治实践中，专家参与决策咨询的现象并不陌生。党的十四大报告明确提出“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节”，同时要求“充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用”。十四届四中全会《决定》提出“建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制”。其后，在党的全会决议、人大政府工作报告中，只要涉及科学决策的内容往往都会出现 “专家咨询”“专家论证”的表述。

在具体实践方面，2003年《国务院工作规则》明确将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，规定“在作出重大决策前，根据需要通过多种方式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、社会公众等方面的意见和建议”。据此，中央和地方各级政府部门出台多项规定，如2004年成都制定了全国首部《重大行政决策专家咨询论证办法》，湖南颁布了《院士专家咨询委员会章程》，上海成立了直属市委的决策咨询委员会等，专家越来越多地参与到决策程序中。

专家参与固然为提高决策科学化、民主化水平发挥了重要作用，但由于缺乏科学系统的规范，决策参与的很多细节问题并没有得到回答，例如：什么人有资格成为专家?政府部门遴选专家的标准是什么?哪些决策事项需要经过专家咨询?如何保证专家独立发表见解?专家咨询失误是否应承担法律责任等，导致专家参与在实践中往往流于形式，一些政府部门把专家咨询当作装门面的摆设，很多老百姓对专家“满天飞”的现象也并不买账。

党的十八大报告和十八届三中全会《决定》不再将“决策”与“专家”并列，而是提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。而在《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）中出现“专家”字样。这一提法的转换，标志着“专家”从传统的决策参与角色，转变为“协商民主体系”重要构成。而在协商民主体系框架下，“专家”的作用应发生哪些变化，如何纳入到法制化轨道呢？

一、关于“专家”的概念分析

“专家”二字在日常生活中使用非常频繁，但往往越是耳熟能详的事物越难以准确界定。根据《现代汉语大词典》解释，“专家”有两层含义，一是对某一门学问有专门研究的人，二是在某方面有特长的人［1］。从这个解释引申，参与公共决策的专家至少应具备三个特征：

1.自然人身份。与智库相比，专家是以个人身份参与决策的。虽然智库也是以委派一名或多名“专家”的形式提供决策咨询，但更强调团队性质。在接受公众监督、承担决策问责等方面，智库更加阳光、公开、透明。而专家因其自由身份，或者在决策中只充当参谋作用，与决策者之间是“谋”与“断”分离的关系，因此，更容易规避风险，豁免政治、法律甚至道义上的责任［2］。本文之所以将“专家”与“智库”有所区别，是因为很多以个人身份影响公共决策的“专家”很难归入“智库”行列，从协商民主所倡导“多元”参与角度看，“专家”比“智库”域值更广，更容易代表公众，通过理性交流的方式参与协商讨论。

2.专业知识或技能权威。专家凭借个人的经验、知识、技术、技能、训练参与决策或提供咨询服务。这种参与既是政治民主化的体现，也是社会分工日益专业化的必然要求。在韦伯创立科层制理论的前工业化时代，知识多以通用性为主，专业分工也并不精密，因而行政组织结构划分以纵向金字塔层级制为主。现代社会知识分工日益专业，知识转移的成本越来越高，导致政府机构越来越朝着横向、扁平化方向发展，决策权力越来越多地转移到掌握专业知识的人手中。然而，专家只能就其专长的领域发表见解，不能包打天下。专家作用能否正向发挥，很大程度上取决于制度设计和监督运行。由于“经济人”属性，专家理性的发挥也是有限的。尤其当决策内容涉及专家个人利益的情况下，其道德品质、学术公信力、不唯上不唯权，独立发表见解的精神比专业知识、经验、技能更加重要。

3.决策影响力。专家意见如果不能对决策产生影响，也就失去了价值。专家参与决策的方式多种多样，但要真正产生决策影响力，必须在“专业知识水平”“社会价值判断”“制度实践运用”三个层面达成一致［3］，换言之，专家—公众—政府（决策者）三方只有相互沟通，相互认可（妥协），才能够产生决策影响力。专家是否被公众认可，不是政府部门“指定”即可，专家满天飞的现象往往损害其公信力。有调查显示，仅6.5%公众认为“专家是社会权威，值得信赖”［4］。同样，一些具有一技之长、社会公知度高的“草根”专家要想参与决策、对话沟通，也必须得到政府部门认可才行。这里，有必要提及几个与“专家”一样，没有明确概念界定的特殊人群：“知识精英”、“公共知识分子”和“舆论领袖”。有学者认为，“公知”是那些以非专业人士为听众，旨在影响公共意识的政策批评者。而“知识精英”的作用相对积极，他们不仅针对普通公众，更多的影响对象是政府决策者和其他社会精英层的人士［5］。“舆论领袖”是指活跃在各类新兴媒体，经过认证，身份真实性有一定保证，粉丝量巨大，有相当大的社会知名度与影响力的自由评论人士［6］。“知识精英”“公知”和“大 V”中，是否也蕴藏着一批可以被政府吸纳的“专家”，能不能参与协商民主，如何发挥他们的正向作用，是一个值得深入讨论的问题。

政府官员可不可成为专家？很多地方部门出台的《专家咨询办法》规定，专家须具有副高级以上专业技术职称。这实际上将专家的遴选范围限定在高校、科研院所，有违“专家”概念的初衷，更不利于形成广义上的协商民主。事实上，只要凭借专门的知识、经验，能够独立发表观点见解，对决策产生影响力的自然人都应视为 “专家”。以中央政治局常委集体学习制度为例：从2002年至2012年5月的77次学习中，140多位专家参与授课。这些专家主要来自五类机构：高校、党校、社科院、党政机关、军队院校及研究机构，包括发改委等部门的行政官员，均在授课专家之列［7］。十八大以来，新一届政治局集体学习，更打破常规，邀请部级官员授课，如时任外交部部长杨洁篪、中联部部长王家瑞等。“集体学习制度”并不局限于“学习”二字，而是针对很多关系国计民生的重大问题，以专家参与研讨的方式凝聚共识，示范带头，上行下效，推动改革，是一种重要决策施政形式。政府官员如果能够理论联系实践，结合自身工作，从不同侧面反映情况，表达看法，避免空谈的话，应该成为“专家”概念的有益补充［8］。

专家能不能直接参与决策？科技专家在行政决策中，发挥着重要而特殊的作用。特别是二战以后，科技专家凭借专业知识提供决策信息、促进决策议题形成、参与决策评估，已经不再是单纯意义上的咨询方（advisor），在很多专业问题上已经是最终的决策者（decision maker）。以“863”计划为例：20 世纪 80 年代初，信息技术、生物技术、新材料为核心的新技术革命冲击各国。很多国家纷纷投入大量人力物力，把发展高新技术列为国家战略。例如美国的“星球大战计划”，欧共体17国的“尤里卡计划”。为了追赶世界先进水平，解决我国人口、粮食、能源、环境等领域面临的诸多重大课题，著名科学家王大珩、王淦昌等上书邓小平，随后仅8个月时间“863”计划便正式出台。从计划提出到设计实施，科技专家实质上发挥了重要的决策作用［9］。

二、关于专家参与决策的模式

传统决策过程包含 “查找问题”、“明确目标”、“拟定备选方案”、“方案选择”、“决策执行和评估”五个环节（见图1）。从“社会问题”到纳入政府议事日程的“决策问题”，有一个与问题识别和价值判断的过程。普通公众想要引起政府关注，直接介入决策议程是一件非常困难的事情，而专家借助其特殊的参与模式则有可能进入决策过程。这种模式可以概括为三种：

图1 常规决策程序

1.提供咨询意见。是最常规，最具有法律效力的模式，如《高等教育法》第二十九条规定：“设立高等学校由国务院教育行政部门审批……审批高等学校的设立，应当聘请由专家组成的评议机构评议。”《环境保护法》第十四条规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，充分应当考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”等。

专家提供咨询意见的具体形式包括：参加政府部门组织的专题座谈会、听证会，承担重大课题调研，参与重大决策项目论证、评估、验收等。很多政府部门专门成立了顾问团队或专家咨询委员会，邀请专家参与党政工作例会，参与有关法规、条例、章程、制度的起草、调研等。不论具体形式如何，这种模式下的专家实质上已经进入决策系统内部，但由于“谋”“断”分离，还只充当决策的宰辅作用（见图2）。

图2 专家决策咨询模式

政府部门邀请（特聘）专家组成顾问团（委员会）过程中，容易出现的问题是遴选标准不明，专家团队知识结构不合理，专家观点表达缺乏独立性。不同专家由于知识面、知识深度不一，在提供决策咨询之时，往往从自身的专业和经验体会出发，立场和观点难免带有片面性。更为突出的问题是，长期受聘于政府部门的专家，出于各种主客观原因，在提供咨询意见时容易趋利避害，趋同于决策者意见，丧失宝贵的独立性和客观性。

2.直接参与决策。如前所述，“科技专家”和“专家型官员”在决策中往往发挥着实际控制力。这种模式下的专家不仅身在决策系统，甚至本人就是直接决策者（见图3）。这并不违背专家“辅政”的初衷，相反，是人类追求决策理性的体现。柏拉图在《理想国》中提出，要让集权力和智慧于一身的哲学家来统治国家。空想社会主义者圣西门则更加完整地表达了“专家治国论”的基本主张：需要一代“新人”（即工程师、建筑师、计划工作者）充任领袖。专家治国固然有着美好的愿望，但也存在根本的制度缺陷：首先，专家不是公众选举产生，而是通过专业的考核选拔标准进入政府部门的，其实际治理能力可能存在不足。其次，将一切社会问题归结为技术手段解决，容易忽略很多无法用“知识”“技术”表达的环节，甚至还会走向事物的另一个极化——“专家失灵”。

图3 专家直接参与决策模式

党的“十二大”提出领导干部革命化、年轻化、知识化和专业化的“四化”标准，并写入党章。其中的“专业化”就是要求各级领导干部和决策者精通本职工作，成为岗位的内行和专家。经过30多年新老交替，各级政府部门很多现职官员都是专家出身。然而，面对同样频发的决策失误和困境，使我们不得不思考如何进一步完善决策民主、科学化的体制机制，在肯定专家决策的同时，思考如何妥善处理专家理性与公众参与之间的关系，适当抑制专业技术上的“一言堂”遮盖决策的民主化。

3.决策建议，解释宣传。与前两种方式相比，第三种模式下的专家大多处于决策系统之外（见图4）。有学者用“官方专家”和“非官方专家”加以区分：官方专家被公认为高层智囊，倾向于通过内部渠道向政府部门输送研究成果和观点，而在公共媒体上发表言论时显得非常谨慎；非官方专家更多地通过媒体等间接渠道向社会和政府表达意见，有的专家行为模式已经超出了普通学者范畴，积极参与或举办社会活动，创办非政府组织，开办网站等［10］。

专家政治参与的动因是多方面的，既有作为公民（利害关系人）主动维权的因素，也有发挥专长，赢得社会认可的动机，不能以其工作单位为依据，判别官方或非官方。官方专家也有批评政府失当行为的权利和义务，非官方专家也有支持政府立场，未成顾问团成员，长期为政府决策咨询服务的可能。因此，本文采用决策系统内/外加以区分。

“决策建议”是指系统外专家通过报纸、杂志、电视、广播或“自媒体”方式发表观点，主动发掘社会问题并向政府部门反映，提出解决方案的方式。与第一模式中的“决策意见”相比，“决策建议”在决策链条上还只属于“社会问题”范畴，不一定被纳入决策程序，而“决策意见”则带有决策“备选方案”的色彩。

“解读”是我国决策执行的一大特色。由于人口众多、地域辽阔、区域发展极不平衡等原因，从中央到地方的很多政策性文件都高度抽象凝练，在具体执行过程中需要逐级传达学习领会。不仅很多政府官员需要倾听专家解读，而且在向老百姓宣传政策过程中，“专家解读”“权威分析”往往比官员作报告更具有中性色彩，更有说服力。

专家解读有政府主导型和民间自发型两种。很多政府部门动员或者默许一部分专家主动发声，既有宣传、普及、动员的目的，又可以释放“决策气球”，对施政过程中可能出现的误差预先试探、纠偏。民间自发型的解读在现实中也非常多见。一项决策出台，涉及面广、影响力大、敏感度高，各种相关主体都会从自利益角度出发进行解读。多元化解读是现代民主政治的体现，但民间自发解读也有可能产生与决策目标相背离的结果：很多情况下，媒体、专家如果仅仅作一般性解读，既不会影响决策过程，也很难吸引公众眼球，而批判性解读，指责问题的声音往往能够赢得喝彩。这种解读固然也能对决策改进提供帮助，但如果专家主观认识与客观实际不相符合时，就会引起大范围的争议，出现大面积的误读，甚至以讹传讹，引发社会恐慌。

三、专家在协商民主体系中的重要作用

“协商民主（deliberative democracy）”的概念自上世纪80年代翻译介绍到我国以来，学术界研究和争论都比较多，综合国内外观点，大致有四种不同解释：一是作为一种决策形式，二是作为治理形式，三是作为社团或组织形式，四是作为一种民主形态［11］。《意见》为中国特色协商民主下了一个明确定义，即，“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”这一定义表明中国特色协商民主区别于西方的四个方面：一是协商的领导力量——中国共产党；二是协商的主体——人民内部各方面；三是协商的内容——改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益实际问题；四是协商的方式——决策之前和决策实施之中。

图4 专家外围参与模式

从字面上看，“专家”在《意见》中只出现两处，分别是人大立法工作和政府决策专业事项必须经过专家咨询。实际上，通过前文对“专家”概念和参与模式的分析，我们不难发现：“专家”已经在我国政治生活的各个层面都发挥着重要的作用。建设中国特色协商民主，进而推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，除了决策者的勇气、魄力之外，也需要专业的设计和咨询。另一方面，在推进社会主义政治文明，实现人民当家作主过程中，“专家”这一既来自公众，又具备理性参与能力的群体，能够在公众和政府之间发挥桥梁纽带作用，更好地通过对话、讨论、审议等形式，凝聚共识，推动国家治理体系的现代化。专家参与对实现协商民主的促进作用体现在三个方面：

1.有利于实现多元、平等。协商民主是在对传统公民政治参与形式批判的基础上建立起来的。传统的“政治—行政二分法”认为，政治行使的是决策职能和表达国家意志，而行政则是负责执行决策。公民参与会妨碍政府的日常行政，因此，政府行政应该由职业化的行政官员来掌握，而公民参与的主要形式是通过选举过程中的投票和院外压力对“国家意志”进行公共选择。20世纪60年代，传统参与模式遭到越来越多人的质疑。新公共行政理论应运而生，该理论强调公民参与、分权授权、组织发展等对社会公平、正义的价值追求。基于这一主张，实践者提出了一系列旨在吸引公民参与公共决策的方案，如“关键公民接触法”“公民调查”“咨询委员会”等。协商民主作为一种参与形式探索，强调通过互动的方式沟通，决策者不仅可以向公众传导思想，而且可以从公众反馈中修正不恰当的判断，使得决策不再是意见的简单“聚合”或程序上的“多数决定”，而是更有质量的、理性的选择。要想实现这一设计初衷，就要求协商主体多元化，并且每个主体都可能自由、平等地表达观点。

很多人或许会质疑公众政治参与的积极性，认为普通老百姓“不关心”政治。我们姑且不辩论庞大社会成员中复杂的个人心态是否都能统一到政治话题上来，有一点是确定无疑的，那就是政府和公众的信息不对称是影响政治参与的重要原因之一。由于没有充分的渠道了解信息，普通老百姓虽然是决策目标的利害关系人，但只能是决策的被动接受者。长期的边缘化，致使老百姓漠视政治生活，这也是影响协商民主多元、平等的关键。专家来自于公众，在信息渠道和知识积累等方面比普通百姓有更多优势，更有条件代表或者引领民意表达。对决策者而言，主动倾听专家声音也是获取多元信息的有效方式，积极吸收纳公众意志，是对民主的现实体现。

2.有利于促进理性、合作。任何社会都存在不同的利益群体，每一项公共决策都有可能产生矛盾和冲突。非理性的辩论并不能够协调利益冲突。我们常常看到，很多以“民主”自居的国家，议会就是各方政客大打出手的舞台，竞选演说就是敌对各方对骂争吵的别称。协商民主强调的是理性对话，而不是争吵、辩论。通过参与者真诚、理性的讨论，既能够提升民主的质量，又能激发合作的力量。普通百姓并非人人都能做到具有同等的认知水平和表达能力。而专家所具有的知识、技能、经验，使其能够对事物进行相对精准的判断分析，并采取科学合理的表达方式参与讨论。在当今碎片化、离心化趋向显著的社会里，协商讨论对于增强社会共识具有格外重要的意义。近年来，我国多个城市在建设垃圾焚烧处理厂过程中，屡屡遭遇当地群众抗议甚至引发严重冲突。事实上，垃圾焚烧处理项目在世界各大城市均有先例。为什么同样的项目在国外没有引起大的骚动反对，原因就在于专家的知识普及和政府的多方利益协商。英国政府将垃圾管理权与社区利益相结合，推动当地社区共同拥有垃圾处理厂的所有权，在这个前提下，再辅以各种专业的解释、宣传动员，有效地消解了矛盾，这些方法为我国提供了宝贵经验。

某些情况下，参与和协商是一对矛盾体，参与度越高，协商的效率反而越低。因此，协商民主在强调参与的同时，也强调直接参与和间接参与的统一。在直接参与难度大、效率低的情况下，由公众推荐代表参与间接协商。公众推选代表的实践当中，专家占据了相当大的比重，他们不仅能够体现公民的参与性，而且能够采用理性的方式，尽可能避免因无主题、无组织讨论而导致的低效率。

3.有利于推进公开、法制。协商民主不仅要求讨论的事项公开、结果公开，而且要求过程公开。近年来，很多公共危机事件应对中，老百姓关注的实质是政府公开度。以2005年，松花江水污染事件为例，吉林石化分公司11月13日发生爆炸，国家环保总局11月23才公开向媒体通报松花江严重污染事件。其间10天时间，当地政府未向公众做出任何的真实情况的通报或者解释。哈尔滨市政府对市区市政供水管网设施进行全面检修的时间，与有关地震的传言一同在社会上产生了负面影响，哈市居民纷纷抢购生活用水，造成了一场严重的社会危机。在很多相类似的情况下，政府部门不仅应当第一时间面对公众，而且完全可以发挥系统内专家的作用，与系统外专家对话，用平和、通俗的语言，打开知识的窗户，吹散污秽的谣言，平复人们怀疑、躁动的言行。

公开需要用法制来捍卫。如果说“多元、平等、理性、合作、公开”特征是专家成为协商民主体系构成的或然原因的话，“法制”则是专家纳入协商民主体系的必要条件。长期以来，专家参与公共决策不是出于制度设计的必然，而是出于决策者选择的偶然：哪些决策必须经过专家，如何保障专家决策参与，“专家失灵”现象如何追责，专家身份、观点如何公开等问题不是法律和制度的客观约定，而是依赖决策者的个人素养和觉悟。这种状态不通过法制化手段根本打破，不仅专家参与难以落到实处，协商民主体系建设也无从谈起。

四、专家协商参与的制度设计

专家协商参与的制度设计重点，不在于限定专家身份，讨论是不是只有达到一定职称的学者才有资格成为专家，官员、公知和舆论领袖应当被排除其外。制度设计的重点在于努力构建多元、平等、理性、合作、公开、法制的协商民主环境，重点解决专家参与目前存在的困难和问题。具体可以包括以下三个方面：

1.专家参与的保障机制。要让专家参与成为一种制度化的措施，一要建立协商清单制度。《意见》提出，“要探索制定并公布协商事项目录，列入目标的事项，要进行沟通协商。未列入目录的事项，根据实际需要进行沟通协商。”我们认为，清单制度的建立要采用列举方式，明晰化、具体化，避免使用“宏观性决策”“重大事项”等笼统规定。要明确规定专家协商是决策程序的一项法定环节，凡应听取而没有听取专家意见的决策，应予撤销。二要建立信息资源共享制度。专家参与最大的障碍之一是信息不对称。除向专家公开必要信息之外，更应当尝试构建广义的“公共信息资源网络”，打破政府信息垄断，让更多的各行各业专家有条件参与协商民主，让更多普通老百姓有可能成为专家。“公共信息资源网络”的组成可包括：公共图书馆、档案馆、高校、科研院所等公共信息服务和准信息服务事业单位；各类行业协会、学会、商会等行业性信息服务团体；各种社会、市场中介组织和信息咨询机构等有偿收费性民间组织。三要建立协商成果公示制度。专家参与的意见应当适当形式向社会公开，是否最终采用也应当正面答复，说明原因，避免“束之高阁”的现象。

2.专家参与的监督激励机制。要想鼓励专家参与，提高专家参与的公信力，一要完善专家遴选/淘汰制度。不同领域的决策，应当吸收相应专业知识的专家参与，形成专业互补、优势互补。将政府部门主动遴选和社会公众公开推选相结合，重大事项随时公示，一般事项定期公示专家名单。“入库专家”不是一个终身职务，专家委员会应当成为一种能进能出，因特定协商事项而组合，事项完成后解散的任务型组织，专家淘汰应当成为一种常态。二要形成专家声明/回避和同行评议制度［12］。专家是否具备特定事项的协商资格，应首先尊重其个人专业声明和回避事项声明，如本人应声明而未声明的，可追究其政治、道德、法律等方面责任。其次，应当借鉴专业论文评审的做法，对参与协商的专家资格及其观点意见采取同行匿名评议的办法，克服 “学霸”作风转移到政治生态领域。三要建立专家问责制度。行政决策中问责制和专家问责的逻辑联系在于履行公权力，就应当承担公义务。在制定问责条文过程中，既要避免政府官员因害怕承担责任，而将决策权转嫁给专家，致使其承担“过当责任”的现象，又要避免专家不是政府官员就得以豁免相应责任的情况。应当强调的是，建立专家问责制，要实行权责同构，明确权力和责任的边界，保障专家依法享有取得相关信息、获取劳动报酬、学术和社会声誉等，形成专家参与的有效激励机制。

3.专家会议制。顾名思义，专家会议就是针对特定议题，选取适宜专家，以听证和质询等理性对话方式讨论问题，厘清事实，达成共识。专家会议在台湾省环境保护事项讨论中已有实际采用［13］，内陆各地举办的“听证会”也带有专家协商参与的性质。由于听证的具体规定分散在各类行政法律法规中，且大多过于原则化，“什么人听证”，“什么问题听证”，“听证结果如何公布、如何执行、有无效力”等问题始终没有得到根本解决。而专家因其所具备的专业素养，对很多可能造成信任危机的因素，能够在一开始就得到有效化解。由决策的利害关系人各方推荐专家，必要时委托第三方参与，在专家会议的平台进行价值中立和科学事实的对话，确保最终达成共识，而这种模式也可以考虑作为《意见》提出的“基层协商”“社会组织协商”的一种有益探索。

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［5］王珺.知识精英在我国政策过程中的角色分析［J］.辽宁：理论界 2009（04）.

［6］杨晓霞，靖鸣.“大V”传播研究的现状、问题及未来研究思考［J］.陕西：新闻知识，2014（02）.

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［12］张忠.专家参与行政决策的功能及其实现［J］.湖北：理论月刊，2013（02）.

［13］台湾“行政院环保署”.让专业为公众对话/公众参与专家代理的专家会议——透过科学走向共识的重要一步 ［M］.台北：2013：15-20.