国家治理现代化视角下综合行政执法改革的深化研究

文 卿 瑜（中共嘉兴市委党校，浙江嘉兴 314000）

一、国家治理现代化与综合行政执法改革

自党的十八届三中全会明确深化改革的总目标以来，“推进国家治理体系和治理能力现代化”成为审视当下中国政府各类改革的纠偏尺。但什么是国家治理及其现代化？什么样的改革才能实现这一目标？这些问题看似属于理论研究的范畴，但却关系着改革的方向与进程，甚至关系着改革的成败。

（一）作为政治统治的国家“治理”及其现代化

观察和研究一个新的概念，必须立足中国国情和执政党话语体系，对“国家治理”的理解不可做过多解读，更不可不考虑中国实际去讲西方经济社会语境下的治理内涵。［1］从演进过程来看，无论是概念的提出，还是到具体的改革，“国家治理”更加强调公权力部门（主要是政府）如何通过自身变革，更多动员其他社会组织、企业和公民个人，不断克服公共危机，更好满足公共利益的过程，其最终目的在于获得更持久的政府执政。这一变革过程实质就是国家治理现代化的过程。从领域上来看，国家治理涉及市场治理、政府治理、社会治理；从层次上来看，国家治理涉及中央治理、地方治理和基层治理；从要素上来看，国家治理主要包括国家治理体系和国家治理能力。［2］无论是哪种视角，在国家治理中，政府治理都是连接其他要素的纽带，是国家治理现代化的关键。由此，“国家治理现代化”的基本内涵可以理解为以政府为核心的治理主体，通过体制改革，机制创新，克服经济社会发展过程中的诸多危机，实现公共利益的过程。国家治理实现现代化的关键因素是政府转型，它既涉及政府权力退出，政府分权，也涉及到政府治理的体制改革与机制调整，即通过建立现代化的治理体系，提升治理能力，从而更好实现社会秩序，满足公共利益。“国家治理”的核心是“政府治理”，“国家治理现代化”的关键是“政府治理现代化”。

（二）国家治理现代化下的综合行政执法改革

国家治理现代化的关键是政府治理现代化，而实现政府治理现代化的关键是改革。就我国来说，一直以来都非常强调以行政管理体制改革为核心的政府治理改革，即通过行政管理的体制改革和机制调整，来实现治理体系现代化和治理能力现代化。［3］综合行政执法，作为政府行政管理体制的重要组成部分，其改革是否符合国家治理现代化的要求，深刻影响着国家治理现代化的实现程度。按照国家治理现代化的标准，综合行政执法改革在改革过程中至少应该实现以下目标：一是执法权力运行的规范化、法治化；二是行政执法效率明显提升，有效减少基层交叉执法、重复执法问题；三是行政执法网络化，行政执法过程中，行政执法机关与主管单位有效协调，密切配合；四是基层执法文明化，群众对执法队伍评价明显改善。

二、当前综合行政执法改革的主要做法及存在的问题

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确，深化行政执法体制改革，要“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”，从而进一步明确了综合行政执法改革的主要方向。纵观我国各地当前所推动的综合行政执法改革，概括起来，主要有以下几个方面的举措：

（一）改革举措

1.扩大执法权限。《决定》明确指出，综合行政执法改革要集中执法权限，着力解决交叉执法，多头执法的问题。因此，扩大行政执法主体的执法权限成为各地综合行政执法改革的普遍举措。如，浙江省的综合执法改革，除集中行使城市管理的7项职能外，增加了集中行使价格监督、土地和矿产资源监督、新闻出版、广播电影电视、文化、文物保护监督、旅游、体育、水行政、交通运输、卫生、食品安全、民政、工程建设、住房保障和房地产、教育、农业、林业、野生动物保护、能源、循环经济、商贸流通、安全生产监督、防震减灾、人口计划生育等25个管理方面法律、法规、规章规定的1491项执法处罚权，加上原有执法权，使综合行政执法事项达到30多类（领域）共1800多项执法事项。

2.整合执法机构。一是整合、优化城市综合执法局。具体来说就是把原来城市管理局改革为城市综合执法局，一方面扩充综合执法局人员编制和机构；另一方面，根据人随事走的原则，把划归到综合执法局行政的执法事项，其人员、编制和执法设备，一并转入综合执法局。二是加强基层综合执法队伍建设，如在镇（街道）设立综合行政执法中队（分局），并将执法管理触角延伸至农村（社区）。

3.健全运行机制。其一，健全执法协作配合机制。职能部门与综合执法部门的紧密配合，是综合行政执法有序运行的关键。当下各地推动的综合执法改革，职能划转部门一般都对各部门间的权责权限、案件移送、信息告知、调查取证、联席会议、法制宣传、联合执法检查等内容做了具体明确。其二，完善执法信息共享机制。初步建立了综合行政执法信息系统，按要求，职能部门需及时上传及更新应共享的信息资料，对其他部门需要的材料提供予以配合。完善综合行政执法办案系统，对需要协作办理的案件实现网上办理，执法文书实现网上填写。其三建立执法争议协调机制。对存在争议的违法案件处理及存在瑕疵的综合行政行为，能提出相应的解决方案。

4.强化监督履职。一是划清权力边界。各地职能划转部门一般通过梳理行政权力清单，明确行业监督与批后监管、行政处罚权监管、属地监管的职责界限和任务。二是公开执法事项。充分利用电视、报纸、网络媒体等平台，对综合行政执法的主体名称、执法职能和权限、执法依据、执法流程、执法人员信息等事项进行公开。能完善举报、投诉、信访的办理、反馈机制，公开举报投诉热线、设置举报箱等举措，自觉接受社会和行政相对人的监督。三是强化责任追究。通过制定相关制度，明确综合行政执法责任追究的情形、方式、程序和监督保障。

十八届三中全会以来，各地综合行政执法改革的最大特点就是职能划转事项多，机构设置完整，改革推进力度大。改革推进近一年多以来，基层执法力量普遍配强，初步解决了基层行政执法中多头执法、重复执法、执法扰民的问题。但在推动综合执法改革中，也出现了一些问题值得进一步研究。

（二）改革存在的问题

1.职能划转不够科学。综合执法改革的核心内容是职能划转，哪些政府职能应该划转给综合执法局，哪些职能可以保留，这是改革的重大基础性问题。但多数地方在改革之前，对这一问题的研究是不够充分的，往往是在小范围试点（如，乡镇层面）之后就普遍推开。因此，在改革初期，很多地方在职能划转事项上出现了执法局与业务主管部门“谈判”的现象。在改革推进中，有的部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项当作包袱甩给综合执法机构，而对于一些有审批权的职能，转移难度较大，有的部门不仅把监督处罚职能剥离给综合执法机构，甚至把管理职能也剥离出来，以执法替代管理，造成管理弱化。另一方面，由于执法内容宽泛，执法难度高，基层执法人员普遍感觉“力不从心”，有的职能在基层难以开展，事实上处于瘫痪状态。

2.执法主体整合困难。政府机构改革必须与职能转移配套，才能真正解决权责交叉、多头执法的问题。正是因为职能划转的前期研究不够充分，因此，在执法机构整合时，普遍出现了以下问题：一是外部关系难以理顺。虽然大部分改革方案明确规定，相关部门的执法权划转综合执法机构后，该部门不再行使自己被划转的执法权，但实际情况是，综合执法机构与相关部门仍存在较多的职责交叉和衔接合作问题。如，有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在；有的部门将行政执法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和资源设备转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉和多头执法；有的虽把执法人员划转给了综合执法机构，但往往是一些执法能力较弱，年龄较大的人员；有些执法事项综合执法局无法单独处理，需要得到相关部门的支持配合，但这种请求往往由于其地位较低而无力协调，影响了执法效能。二是内部机构设置不够科学。由于执法种类庞杂且数量较多，如何有效承接如此众多且专业性强的执法事项是非常紧迫的问题，但如果按不同事项分不同的执法机构，极有可能无法精简机构，造成重复执法。如果一个内设机构行使几个不同事项的执法权，那么执法人员的执法能力与执法水平必将遇到挑战。

3.机制建设不够健全。当前，综合行政执法改革是自下而上的，必然会面临许多体制机制问题。第一，综合执法协调机制不够健全，职能划转后产生的重大疑难问题很难有效解决；第二，多方合作机制难以形成，综合执法部门与职能部门监管界限难以厘清，原划转单位通常认为自己的监管职能几乎没有了，只剩下许可职能，把以前大量的历史遗留问题、重大监管难题全抛给综合执法局，出现二次推诿；第三，信息传导机制不畅，职能部门的政策信息难以及时、准确的传递给综合执法局，而一些职能部门的专业信息管理系统由于专网专用，也制约了综合执法工作的开展，第四，保障力度有待加强，一方面，由于执法事项增多，基层政府需要招募大量协管员缓解执法队员不足的问题，协管员经费通常由镇（街道）保障，但乡镇财力的窘境极易诱发综合执法机构以检查罚款来弥补工作经费的不足，且以乡镇财政保障为主的供养模式极易干涉基层执法，另一方面，专业装备的落后和资源的欠缺已经影响到了正常执法工作的开展；第五，执法监督机制不够健全，社会监督渠道较为缺乏，政府监督主要以事后惩处为主，过程监督较为缺乏，这样的处罚不仅成本高，还容易造成新的社会不稳定因素。

4.组织建设有待加强。其一是机构建设不够规范，各地综合执法局从名称到服装无统一规定，五花八门，在一定程度上伤及了综合执法局的权威性与公信力；其二是执法人员数量不足，需要大量外聘人员协助执法，与繁重的执法任务不相匹配；其三是由于新划转职能内容多、涉及面广、专业性强，执法的深度、广度和专业要求相当高，但当前执法人员专业技能贫乏，且人才的培养需要一段时间和大量经验积淀，因此职能划转后，反而出现了“看得到的管不到”甚至“想管看不到”的尴尬局面；其四是执法人员身份和来源多元，既有行政编与事业编的区分，也有大量执法协管员，如何配备和规范仍有待于明确；其五是执法人员性别比例较为失衡，女性队员居多，这已成为困扰多数综合执法机构开展工作的客观难题。

三、以国家治理现代化为目标，进一步深化综合行政执法改革

推进综合行政执法改革，在构建现代行政执法体制、机制上都迈出了可喜的一步，从城管执法到综合执法，本身就是从“政府管理”到“政府治理”的重大突破。但若以“国家治理体系与国家治理能力现代化”为指南来审视改革中所出现的问题，至少还需要在以下方面深化改革：

1.把握政府行政规律，增强综合执法改革的科学性。“专业化”是政府行政的基本特点与规律，精细的专业化管理与笼统的综合行政可以视为政府行政管理方式的两极。现代政府治理则往往是这两种方式的综合。政府管理专业化可以提升行政效能，但绝对的专业化管理会造成庞大的政府系统，效率低下；而绝对综合化地管理相当于不需要政府分工，这在事实上也是办不到的。因此，绝对“综合”与绝对“精细”都是不可取的。政府的综合行政执法改革就是要在这个横向坐标轴上找到合适的点切入，即在什么意义上综合，在什么意义上专业的问题。是要把不同事项的执法权归到一个部门行使，还是要把分属于不同部门的同类事项执法归并到一个部门行使？这是改革的基础性问题。当前大部分基层试点单位的改革，由于不区分综合执法职能种类，不讲究各层级政府职能权限，所以在改革初期出现了职能划转谈判的现象，在改革之后又出现了职能运转的困难。因此，深化综合执法改革，应该充分认识和把握政府行政规律，把政府职能事项分成同类事项和不同事项，加快推进针对同类事项管理的综合执法力度，试点推进针对不同领域简单事项管理的综合执法，建立政府部门管理的权力清单，权力清单确定后可规划实施综合执法的进度与目标，成熟一项，划转一项，切不可为追求改革进度而拔苗助长，形成新的管理问题。

2.进一步理清权责边界，整合治理主体。其一须厘清权责边界，是综合行政执法改革的难点。如果综合执法局与业务主管部门权责不清，将造成新的“多头执法”、执法缺位的问题。对此，“整体划转”的思路能在一定程度上可以解决这个问题。对那些因权责不清、多头执法引起执法不到位，群众意见大的问题，同一事项分段执法、分部门执法突出的执法事项，要实施彻底的综合执法。其二须切实减少执法队伍。虽然一些地方强调改革是在编制不增加的情况下，整合和优化执法队伍，但在具体综合执法改革中，却出现了业务主管部门仍保留执法队伍，综合执法局又新增加执法队伍，增加执法权能的情况。这是很难实现当初改革所设定的“减少执法队伍，减少执法扰民”的目的的。下一步，需要进一步推动减少执法队伍的种类，切实把已转移给综合执法局的职能，连同人、才、物一并转移，避免造成新的多头执法。

3.加强制度建设，增强权力运行的规范性。公共权力运行的规范化和制度化是现代国家治理最基本的特点。行政执法综合以后，面临的最大的问题就是如何防止权力不滥用，把权力关进制度的笼子。应重点考虑以下几个方面的改革配套举措：一是建立政府权力清单制度，梳理权力风险点，并用法律的形式防控风险点举措；二是切实加强综合执法运行机制建设，进一步理清综合执法部门与业务主管部门的权力边界，明确各自的权限、义务和责任，解决综合执法运行过程中的部门协作难题和信息共享问题；三是加强权力监督制度建设，一方面公开执法事项，充分利用各类平台，对综合行政执法的主体名称、执法职能和权限、执法依据、执法流程、执法人员信息等事项进行公开；完善举报、投诉、信访的办理、反馈机制，自觉接受社会和行政相对人的监督。另一方面，制定责任清单，明确综合行政执法责任追究的情形、方式、程序和监督保障并向社会公开；完善执法监督检查方式，全面落实监管职责。

4.建立高效的行政协调机制，促进多元共治。一是要健全执法协作配合机制，出台业务主管部门与综合行政执法部门工作配合协作的规范性文件，就双方权责权限、案件移送、信息告知、调查取证、联席会议、法制宣传、联合执法检查等内容通过执法协作文本进行再明确，做到改革进程中监管不缺位。二是要完善执法信息共享机制，完善综合行政执法办案系统，对需要协作办案的案件实现网上办理，执法文书实现网上填写，提升执法效能。三是要建立执法争议协调机制，对违法案件处理发生争议时，明确第三方协调单位，对存在瑕疵的综合行政行为，发放行政执法监督建议书予以限期整改。四是要对疑难复杂案件，推进跨部门综合执法，业务主管部门与综合执法部门联合执法，进行技术、人员力量等方面的有效整合。

5.加强队伍建设，增加综合执法专业性。让专业的人做专业的事，这是现代政府治理的题中之义。十八届四中全会提出：“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。”一是要加强人员培训。综合执法改革之后，执法人员在执法领域和执法项目上大大增加，需要加大学习培训，增强执法的规范性和专业性。二是须稳定执法队伍。综合执法工作要求高，任务重，经常留不住人；况且执法队员的培养和能力塑造需要在实践中一定时间的积累和积淀，一般需要3到5年，这经常会造成执法队伍发展困境，在这方面，需要适当提升综合执法领域公务人员的保障待遇，稳定队伍。

［1］景跃进.党的重要文件中的治理话语——十八届三中全会《决定》引发的思索，推进国家治理与社会治理现代化［C］.当代中国出版社，2014：127-142.

［2］俞可平.论国家治理现代化［M］.社会科学文献出版社，2014.

［3］吴建南，张攀.以政府现代化推进治理体系现代化——漳州效能建设的12年观察.推进国家治理与社会治理现代化［C］.当代中国出版社，2014：166-167.