风险社会中的问责机制研究

文 姜裕富（衢州行政学院，浙江衢州 324002）

1989年德国著名的社会学家乌尔里希 贝克在其出版的著作《风险社会》一书中提出：人类社会在经历了发达的工业社会之后，步入了风险社会阶段。这种根源于大规模工业活动的风险具有巨大的破坏性、突发性、复杂性的特征。贝克认为风险社会不是一项在民主制度中通过辩论可以选择的问题，而是工业化后期的一种无法逃避的结构情景。风险社会的“有组织的不负责任”与“人为制造不确定性”［1］特性可能将发生的环境领域危机引向社会领域，产生对政府的信任危机、政治危机：行政决策过程的不公开、不科学导致了许多人为的灾难，作为风险推动者的决策者逍遥法外，无辜者承受了无穷的灾难，酿造了许多群体性事件，产生了严重的社会问题，加剧了民众对政府的不满与不信任。传统的行政问责是建立在行政官员的违法、过错行为基础上的，而风险社会的特性往往为行政官员推脱责任提供了足够的理由，因为法律责任追究是“以事实为依据，以法律为准绳”的，风险社会的责任追究可能面临既无事实依据、也无法律依据的窘境。本文力图研究社会风险与行政问责之间的逻辑关系，以及社会风险中行政问责的合法基础，为完善社会风险的行政问责制度，应对风险社会的挑战寻求对策。

一、风险社会的认识及其根源

当前我国正处于从传统社会向现代社会的转型过程中，市场经济是社会变革的主要动力，在带来巨大的物质文明同时，也为社会风险埋下了伏笔。与世界上大多数国家相比，中国在进入现代化的过程中，面临着三重风险：一是由农业生产方式带来的传统风险和由新技术应用带来的技术风险；二是全球化的风险，全球化不仅大大增加了风险的来源，也放大了风险的影响和潜在后果；三是伴随社会转型和体制转轨而来的改革风险。［2］如果说“社会风险是指由社会各个领域中的不确定因素引发社会动荡、社会冲突、社会损失的一种潜在的可能性关系状态。这种不确定因素可能来自社会的生态、经济、政治、环境等各个领域。［3］那么，无法回避的结论是我国已经进入了一个风险社会。虽然我们的社会风险无处不在，风险的不确定性日益增强，但并不意味着人类只能被动地承受着社会风险，以不确定为由为自己开脱。任何社会风险都是在一定社会条件下发生、发展的，人类的行为与社会风险之间存在一定的逻辑关系。因此，从人类的行为出发，分析风险社会的成因，有助于我们进一步认识风险社会，降低和减少社会风险所带来的危害。经济全球化给中国经济发展带来了活力，但各种全球性问题也随之而来，如全球性金融危机、全球性气候灾难、大气污染等，中国特色的经济发展模式使中国风险社会的形成既有自身发展局限带来的后果，也有全球性的根源。

1.现代化进程之中的制度迟滞

改革开放三十余年的历程表明，我国现在正处于一个革故鼎新、激荡变革的社会转型时期。转型时期的社会一般都具有过渡性、阶段性和不稳定性的特征，传统的社会结构和社会秩序已经逐渐解体，对社会成员的控制力逐渐减弱，就会出现“规范真空”或“控制失灵”现象。［4］虽然步入了市场经济的轨道，在经济领域取得了巨大的成就，但政治、社会领域的改革未能同步进行，计划经济时期形成的利益格局、社会结构向市场经济、民主社会的转型滞后，导致了许多社会问题。当前，中国社会利益分化的特征是从利益平均化到利益多极化、从利益依赖性到利益独立性、从利益稳定性到利益多变性。［5］由利益分化导致社会结构分层，使得传统社会的规则体系、认同机制发生了变化，权益维护机制滞后，人类对利益的无止境的追求缺乏有效的制度制约，使得许多社会问题无法通过正式途径解决，导致社会风险不断加剧。

2.科学技术的不受控制的发展

后工业时代的技术发展是社会风险的加速器，其原因在于人们对科学的信念。“人是一切事物的主人”的人文主义情绪和极度的理性主义的意识形态，是发达的技术弊端显现的哲学基础。“牛顿把天体现象收服到日常习见的机械定律管制之下”，“他的理论在解释天体机制方面的惊人成功，赋予世界画面以惊人的秩序与和谐，个人带来美感上满足”。［6］工业革命的成就使得人类对科技极度崇拜与迷信，膨胀的理性使人相信科技可以帮助人类实现一切愿望。“可以毫不夸张地说，从来没有任何一个文明，能够创造出这种手段，能够不仅摧毁一个城市，而且可以毁灭地球。”［7］正是对科学技术的狂热理性的制度性约束不足，推动了局部风险演化为社会风险。

3.应对风险能力的不匹配

生活于风险时代的现代公民，面对难以预料的各种潜在风险的威胁，需要明确自己的职责视域和义务界限，勇于并敢于分担社会发展进程中的风险责任。［8］然而，无论是政府还是普通公民，对风险的判断能力、应对能力无法适应时代的要求。面临着风险，往往采取回避、欺骗的手段，致使许多本应控制或化解的风险得以扩大，引起群体性事件。吉登斯提出了外部风险与被制造出来的风险概念。“外部风险就是来自外部的、因为传统或者自然的不变性和固定性带来的风险”，“被制造出来的风险，指的是由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险。”［9］在风险理论学者看来，社会风险主要是指这种“人造的风险”，是指完全逃离人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期的和长期的对植物、动物和人的影响。诸如在饮食方面摄入毒奶粉、毒大米、毒水饺、转基因食品的风险，在居住方面临近污染源、房屋质量差的风险，在职业方面受职业病侵害、受金融风暴影响而失业的风险，环境资源的掠夺性开发导致原本肥沃的土地变为沙漠而不宜人居的风险，这些原本能得以控制的风险在我国屡屡上演，政府和普通公民却置之不理，丝毫没有意识到临近的风险而采取有效的应对措施。

二、风险社会中的政府

在贝克看来，现代社会是坐在“文明的火山口”上，这种危机在很大程度上是工业社会的必然结果，风险社会的起因及后果的不确定性及传导性使得风险社会的治理面临着严峻的挑战，也对风险社会的治理提出了新的要求。从风险社会的成因、控制以及责任分配原则来看，政府承担着不可或缺的责任。

1.从社会风险成因看，政府职能缺失是制造风险的主要因素之一

毋庸置疑的是，中国已经步入高风险时代，多重风险的汇聚，极大地增强了风险发生的频率和复杂性。在我国，风险的形成首先是工业化战略的结果，中国30年政府主导下的粗放型增长导致公共危机事件频发：生产事故、环境污染、生态危机、劳资纠纷频频爆发。其次是城市化战略，与工业化战略联动的是大规模的城市化，在政府的诱致下，大量的人口追随资源集聚在城市，改变了城市的社会结构、生活与行为方式，对城市的环境造成了极大的压力，城市的脆弱性加大了社会风险的可能性。再次表现在特殊人群的管理中，政府主导的利益分配格局造就了社会阶层的分化，形成了系列社会特殊人群，成为反社会的高危人群，进一步放大了社会风险的可能性。从风险成因上看，在工业化、城市化、利益分配中，政府责任不可推卸，这一切根源在于政府组织主导的公共利益与现实发生了严重的偏差。

2.从社会风险控制看，政府掌握着防范风险的重要资源

“中国风险社会从环境和能源角度看，更是高能耗、高污染、贪大求全的经济发展模式以及政府能力过弱的结果，而不能完全从风险社会理论角度分析。”［10］在我国，政府行为是形成风险社会的主要根源，社会风险控制的各项资源掌握在政府手中。第一，政府手中掌握着组织资源，要求政府成立风险控制的组织，往往在突发事件发生后，政府成立一个临时指挥机构，建立一个临时指挥小组，出台一套临时的应对措施，政府部门之间缺乏协调，造成危机治理的成本大，甚至引起民心不稳和社会失序。政府应该成立专门的管理机构，由统一的风险管理综合协调管理部门应对常态化的社会风险。第二，政府手中掌握着政策资源，政府要制定完善的风险应对机制，不仅仅在于制定风险应对预案，还要制定系统的风险治理战略和可行的政策规划。还要认真审视国家的发展战略与路径，许多风险如食品安全、环境污染、社会结构失衡等都是政府的失责造成的，政府应该从根源上寻求对这类社会风险的控制措施。第三，政府手中掌握着教育资源，政府要重视风险教育，尤其是政府官员的风险教育。近年来，政府将主要精力放在发展经济上，官员缺少风险防范意识，缺乏应对风险的能力，导致许多本该及时得到控制的风险加剧，给社会不稳定带来恶劣的影响。

3.从社会风险责任分担看，政府承担着主要责任

既然风险是与人们的选择和决策关联的，而治理也是一套特定的选择和决策，也就是说治理本身也隐含着风险，它在克服风险和不确定性的同时，也会产生新的风险和不确定性，从而使风险与治理构成了 “挑战——应对”的关系。［11］然而，风险社会各种起源的复杂性可能导致了这样一种社会后果的出现：一是尽管现代社会的制度高度发达，关系紧密，几乎覆盖了人类活动的各个领域，但是它们在风险社会来临的时候却无法有效应付，难以承担起事前预防和事后解决的责任；二是就人类环境来说，无法准确界定几个世纪以来环境破坏的责任主体。各种治理主体反而利用法律和科学作为辩护之利器而进行 “有组织的不承担真正责任”的活动。［12］从而使得风险社会中的整个公共治理机制陷于失效。社会风险既然作为一个社会问题而存在，政府、经济组织、各种社会组织、个人都应该承担相应的责任。应对风险的机制是公共的，作为风险治理的直接或间接责任主体，既需要把它们组织起来，通过对话、交流、协商与合作，明确各自的责任，同时也需要调整人类发展的价值理念，合理分摊风险责任，从而形成一种有组织的负责任的现代性体制。作为公共资源的管理者和分配者，各级政府及其工作人员所承担的公共责任直接关系到每个人的生活以及整个社会的发展，其对公共责任的任何懈怠推诿，对风险挑战的任何回避，都应受到监督和批评，并且要从体制机制上找到应对的方法。政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战，这是弹性政府的基本要求。［13］因此，风险社会中的政府，必须承担风险治理的首要责任，同时，培育和发展社会力量，防范、规避、应对和控制各种风险。

三、风险社会中行政问责制的困境

责任是人类社会最基本的道德规范。行政责任的追究必须符合明确的责任人、违法或不当的行为、行政法律法规依据等条件。因此，行政责任是一种法律责任，不是道义责任。法律责任要求立法者在制定法律过程中，必须具备预见未来生活中的违法与不当行为，根据主观恶性程度，预设相应的责任，而风险社会的“有组织的不负责任”与“人为制造不确定性”特征，使“风险社会中责任联系的间接化、责任后果的潜在化、责任的分散化使得按照传统法律责任伦理无法确定具体的责任主体。”［14］责任法定原则使得风险社会中的行政责任追究要件无法得到满足，导致了行政问责的困境。

1.风险社会的有组织不负责任导致确定行政问责主体的困境

“有组织的不负责任”这一术语是贝克用来描述风险社会中责任困境的关键词。他认为，我们正生活在一个“有组织地不负责任”的社会之中，公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语体系来推卸责任。这样一来，他们把自己制造的风险转嫁到了其他无辜的民众头上，而且更可怕的是在大规模的社会风险（如核风险、化学风险、基因技术风险、生态风险等）中，连这些决策制订者自身也不可避免地遭遇到毁灭性风险的巨大威胁，这就成了涉及人类生存与发展本体意义上的威胁。面对着人类利用现代科技无止境地最求现实利益，对显性的和潜在的危害百般推诿，他很悲观地认为：我们生活在“崩溃的文明”之中，政治在自行衰败，民族国家成了“不能兑现的许诺”，人们在这种处境中难以自拔。［15］“有组织的不负责任”为风险的制造者推卸责任提供了借口，其隐含的逻辑是风险的成因是多元的，个人不能为整体负责。责任与后果之间的间接化、潜在化、分散化使风险社会中的责任主体模糊化，必然形成政府责任主体的模糊化。

责任法定原则要求行政主体为自己的责任负责，责任主体必须是明晰的。然而，在社会风险中，要确定真正的责任主体并非易事。这是因为：第一，风险社会中，风险的成因有的如温室效应是全球性的、有的如地震是自然性、有的如食品安全事件是其他事件关联性的，风险的形成是多种因素综合而成的，直接责任主体往往隐藏得很深，后果与实际诱因之间联系的中间环节非常复杂，以致人们疏忽其中的必然联系，无法确定事件的起因，也就无法追究真正责任主体。第二，社会风险的形成时间跨度很大，往往一件事的后果要很长时间才显现出来。潜在性的后果导致在行为时，人们无法预期到未来可能出现的情况，也就无法追究责任人了。如转基因食品的大量使用。为应对食品匮乏的局面，使用转基因技术提高农产品的产量，不失为权宜之计，但转基因产品对人类的后果，在相当长时间内是无法直接观察或预计的，等到后果显现之时，人们已经无法确定真实的责任主体了。风险社会成因的不确定性导致行政问责事由的不确定性、风险后果的关联性导致行政责任承担的复杂性加剧了风险是行政问责的困境。

2.风险社会中“人造的风险”导致行政问责事由的困境

要对风险责任进行追究，必须建立一整套的风险责任评价机制，以此来确定相关的责任。首先是风险界定机制的缺失，当代社会风险表现为政治不稳、经济动荡、战争威胁、生态恶化、科技异化、恐怖主义等形式，无论哪一方面的责任评价都极其困难。现代社会的风险成因大多是科学技术引起的，对风险的评价必然要运用科学技术，政治精英和技术专家在风险评价中的作用非常关键。在风险责任的承担上，主观责任和客观责任的区分直接影响到对相关人的责任认定。在实践中，技术专家往往以“可接受的水平”、“合理的剂量”、“不可避免的”的词汇来对社会的欺骗，回避科学对社会带来的不利影响，推脱本该承担的责任，导致风险的进一步扩大。其次是责任评价机制的缺失，各国民法大多采用过错责任原则为主，而以无过错责任原则作为例外和补充的立法原则。在行政问责过程中，权责不清的问题成为问责制发展的重大障碍。应该以无过错原则为指导，追究公务员对公共利益照顾不周的责任，确定其是否承担法律上的、政治上的、道义上的责任。再次是责任监督机制的缺失。安东尼 吉登斯认为：“我们所面对的最令人不安的威胁是那种‘人造风险’，它们来源于科学与技术的不受限制的推进。科学理应使世界的可预测性增强，但与此同时科学已造成新的不确定性——其中许多具有全球性，对这些捉摸不定的因素，我们基本上无法用以往的经验来消除。”［16］但行政行为的复杂性与多样性使得风险社会中行为与后果之间并不是简单的对应，责任监督机制的不正常运作加剧了风险的发生，表现为行政行为缺乏监督，行政机关及其工作人员在部门利益或个人利益导向下，放纵了风险社会危害源的出现；社会监督机制的不畅使行政权力运行屡现“暗箱操作”，许多重大责任事故在起始时就有预兆，而社会却难以将信息传递到决策层，未能有效防范风险的发生。

3.行政问责制度化水平较低加剧风险社会问责制依据的困境

我国行政问责的制度化水平较低，随意性较强，因此在突发事件行政问责的过程中可能会出现以下情况：失责者不被问责，没有失责者被问责；在相似的情况下，过去被问责，现在不被问责，或者是过去不被问责，而现在被问责。这样就可能出现失责者逃避责任，无辜者承担责任的情况。正如贝克所言，按科层制原则组织起来的制度体系对待风险问题的基本态度是 “有组织的不负责任”，“人们可以向一个又一个主管机构求助并要求它们负责，而这些机构则会为自己开脱，并说‘我们与此毫无关系’，或者‘我们在这个过程中只是一个次要的参与者’。”［17］不言而喻，在风险的成因上政府负主要责任，通过制度化手段追究政府责任是必然的。

风险社会中问责制度的不完善与风险管理制度的不完善有必然的联系。风险管理是一项系统工程，包括风险评估、风险预警、应急应对（紧急状况的管理）以及灾害恢复等多个环节，风险真正发生时的应急手段只是风险管理的一部分。我国在风险管理方面，一个明显的缺陷就是合理的风险监控和处理机制尚未建立起来，即使建立起来了，其知识储备也严重不足；相关部门仍然满足于在部门体系内信息传递，难以协调作战；风险的应急管理重于事前的防范；事故的处理重于事故的整体评价。其实，风险社会里，制度化的防范与责任追究是相当困难的，个人的、国家的、全球的利益纠缠在一起，谁也无法预期行为的后果。于是在资本逻辑的支配下，各个责任主体的行动无不围绕着自身利益而展开，问责制度往往被搁置，导致责任伦理迷失，问责制度形同虚设。

四、风险社会中责任机制的建设

传统的行政管理虽然国家在动员资源、整合社会、规范市场方面拥有一定的权威性和效率性，但是治理结构不合理，权力过于集中于政府，不利于风险的分散以及责任的分担。［18］复合型治理讲究国家与社会的合作、政府与个人、社会组织之间的合作，国家权力的多元化，国家、社会、个人分权，在协商的机制下，共同承担起对国家与社会的治理，风险在国家、个人与社会之间均衡地分配，同时风险治理责任也在国家、个人与社会之间分配。就风险社会治理而言，采取复合型治理的行政问责制，符合风险社会治理的需要。

风险社会中的各个社会主体，有各自的利益存在，各自利益与社会公共利益交错在一起，形成一个不可分割的整体，公共机构在处理问题时，如果没有客观的态度，会使风险社会问题处理更加复杂化。复合型治理要求公共机构在处理问题时要全面衡量、综合处理，与社会风险成因的不确定性和复杂性一致，风险社会责任的追究也是复合型的，复合型责任可能是刑事责任、行政责任、纪律责任和道义责任中的一种或几种；责任的主体可能是一个部门或几个部门的个人或组织；责任的追究可能来自组织内部或社会舆论。这种复合型的责任关系核心就是以实现共存为目标的公共责任。只有把所有这些责任结合在一起，综合引导和规范社会成员的行为，形成新的复合公共责任意识，才有可能减少或避免各种短期行为、局部行为的出现。

风险社会中的复合治理机制有效地避免了行政中心治理机制的缺陷，对于风险的防范和责任分担有着积极的意义。这种责任使得公共机构在处理社会事件时不再立足于自己的部门利益，而必须以社会利益的观念来指导处理，从而彻底摆脱以往的部门本位主义。本位主义固然能够将自己的责任从法律上推卸干净，但并没有实际解决问题，而是将问题推向社会，恶性循环，必将引发更大的社会事件。在这个意义上讲，有效的风险社会责任机制化解了潜在的政治风险。在风险社会，当风险“成为了政治动员的主要力量”之时，焦虑问题会发展为“焦虑促动性团结”，这种“从需求型团结到焦虑促动型团结”转变，［19］正是风险社会中政治风险的形成机制。只有把各种责任结合在一起，从责任视角引导和规范各种社会主体的行为，形成新的复合公共责任意识，公平合理地分配风险责任，才有可能减少或避免各种短期行为、局部行为的出现。

五、小结

既然社会风险是人类运用科学技术“制造”出来的风险，反思现代科技就应是社会风险认识的应有之意。“科学自身是它们要去加以分析和解决的现实和问题的产物和生产者。以这种方式，科学不仅被当做一种处理问题的源泉，而且是一种造成问题的原因。”［20］对现代科技成果的反思启示我们：现代科学特别是技术的应用从来都不是价值中立的，它不仅仅是一个技术应用的问题，它的后果也从来不是仅仅停留在技术的层面。西方思想家们对技术理性的批判实质上是对科技异化、理性异化的批判，强调了科技伦理的重要性，科技时代的责任伦理是一种道德责任，也是法律责任。面对科学技术对环境、社会价值等的影响，需要在科技发展上强化人文责任，引导科技的价值取向，在科学研究和技术应用过程中坚持遵循利益原则与人道主义原则相结合。批判地借鉴吸收西方风险社会理论，有助于确立合理解决社会风险问题的科学风险观，摒弃人类中心主义的发展模式，实施科学发展观，实现人类、自然、社会的和谐发展，科技理性与人文价值共存的未来。

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