中美政府信息公开制度比较研究

文/ 陈 立（电子科技大学，四川成都 611731）

中美政府信息公开制度比较研究

文/ 陈 立（电子科技大学，四川成都 611731）

政府信息公开是现代民主制度发展的客观要求，是政务信息管理的核心，是现代政府的法定义务，是现代行政的发展趋势。从美国的《信息自由法》和中国的《政府信息公开条例》之比较，可看出中美两国政府信息公开主体、公开范围、公开方式、公开程序、保密审查机制以及救济手段等六个维度各有的特点，美国政府信息公开制度有值得我们借鉴之处。

政府信息 公开制度 政务信息 政务公开

政府信息公开是指行政机关将履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息依法向社会公开。［1］政府信息公开是政务信息管理的核心，是实现政务公开的基础，是世界性的发展趋势。美国是较早实行政府信息公开的国家，具有成熟、稳定和完善的政府信息公开制度，其《信息自由法》是政府信息公开的第一部系统立法，是许多国家建立各自政府信息公开制度的参照。我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布实施，标志着我国政府信息公开拥有了一部行政法规，但仍处于立法的初始阶段，对政府信息公开内容、方式、程序、救济手段等规定过于原则性，相关配套实施细则还不够完善。中美两国由于国家制度、文化传统以及历史背景等不同，政府信息公开制度各具特色，差异明显。本文主要基于《信息自由法》与《政府信息公开条例》，从政府信息公开主体、公开范围、公开方式、公开程序、保密审查机制以及救济手段等六个维度对中美政府信息公开制度进行比较分析。

一、政府信息公开主体的比较分析

政府信息公开主体从法律关系上可界定为信息公开的权利主体和义务主体［2］，包括向谁公开和谁公开两个方面。权利主体是指政府信息公开的对象，即公众、法人和其他组织等，义务主体是指信息公开的行政机关。

（一）政府信息公开权利主体的比较分析

对政府信息公开权利主体的规定中美两国都较为宽泛。《条例》规定我国政府信息公开的对象是“公民、法人或者其他组织”，对政府信息与公民、法人或者其他组织之间的利益关系没做任何限制；《信息自由法》对政府信息公开的对象规定为“公众”，没有其他任何限制，法人组织同样适用。中美两国对政府信息公开权利主体的界定都体现了为人民服务的宗旨和较高的立法水平。

（二）政府信息公开义务主体的比较分析

政府信息公开义务主体的界定是有效进行信息公开的保障，政府信息由谁公开，是政府信息公开工作必须回答的问题。中美两国在这个问题上形成了较为一致的观点，《条例》和《信息自由法》对政府信息公开义务主体的规定总体上是指行政机关、事业单位及由政府机关管制的第三部门组织。《条例》规定：政府信息公开的主要主体是行政机关，要求行政机关应主动向社会公民公开行政机关制作的政府信息和从公民、法人等获取的政府信息。此外，《条例》第三十六、三十七条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位也是政府信息公开的主体。美国《信息自由法》规定：“政府信息公开的主体适用于联邦政府所有行政机关，具体包括各个行政部门、政府控股企业、军事部门以及政府部门所属的其他机构等，不适用于司法机关、联邦政府产生的公务员以及候任总统的过渡班子等。”［3］从上可以看出，中美两国政府信息公开的主体大致上指行政机关和由行政机关管制的组织，不涉及司法机关和盈利性组织，具有较高的一致性。

二、政府信息公开范围的比较分析

政府信息公开范围，是指政府公开的信息内容范围，即政府应向公民具体公开何种信息内容。政府信息公开内容由应当公开的政府信息和免于公开的政府信息两部分组成，中美两国由于政治制度、历史传统等不同，在政府信息公开内容范围上存在较大差异。

（一）应当公开的政府信息范围比较分析

政府的宗旨是为人民服务，其在履行行政职责过程中所形成、收集、整理、加工、保存的信息都应向公民公开，法律例外规定除外，政府信息公开的范围包括主动公开的信息范围和依申请公开的信息范围。《条例》与《信息自由法》在立法模式上具有较大不同，我国政府信息公开采用的是列举式，信息公开的范围与标准以地方各级人民政府和部门根据具体情况在各自职责范围内确定，《条例》只是做了原则上规定和重点列举。《条例》第九条列举了所有行政机关都应主动公开的4项政府信息；第十条列举了县级以上各级人民政府及其部门应重点主动公开的11项政府信息；第十一条列举了设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门应重点公开的4项政府信息；第十二条列举了乡（镇）人民政府应主动公开的8项政府信息。在依申请公开的信息范围方面，《条例》第十三条明确了公民、法人等在生产、生活、科研等特殊需要时向各级人民政府或部门申请政府信息的规定。同时，第二十条、第二十一条对公民、法人等向政府机关申请政府信息的方式与程序也作了规定。

美国政府信息公开实行的是“以公开为原则，不公开为例外”，限制了政府决定信息不公开的自由权。信息公开的标准是全国统一的，除了豁免公开的九大例外都应向公众公开。在主动公开的信息范围规定上，《信息自由法》以列举方式在第a条第(1)款规定：“各机关应在联邦登记簿上公布各机关的相关信息、办事程序、程序规则与实体规则等。”第a条第(2)款规定：“根据已公布规则，各行政机关有义务将案件裁决时的裁定书、政策声明及解释、职员手册以及文件的综合索引等提供给公众进行查阅与复制。”［4］在依申请公开的信息范围方面，《信息自由法》第a条第(3)款规定：“除上述应主动公开信息范围外，行政机关应根据申请人的需求提供其所需要的材料，但公众的申请必须符合相关规定。”［5］

与美国政府信息公开的内容范围相比，我国政府信息公开内容较为固定与狭窄，一方面利于公民对政府信息公开的监督，督促行政机关及时有效公开一些重要信息，另一方面也限制了政府信息公开的广度与深度，容易形成信息公开中的选择故意。

（二）免于公开的政府信息范围的比较分析

政府信息的公开不是无条件、毫无保留的，中美两国基于国家利益、行政效率以及公民隐私，以列举的排除方式规定了免于公开的政府信息范围。美国《信息自由法》第b条规定了免于公开的九大例外政府信息，即保密文件，机关内部人事规则与制度，法律规定豁免公开文件，商业秘密，政府机关内部与政府之间的函件，个人隐私，执法文件，金融制度和地质信息。［6］我国《条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”；［7］第十四条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”［8］此外，《信息自由法》和《条例》都采用了可分割性原则，即主张可以从保密信息中合理分割出来的非保密信息都应向社会公众公开。1974年《信息自由法》的修改增加了可分割性原则，豁免公开的政府信息中可以合理分割出来的非保密的信息都应该提供给信息申请者。《条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”［9］

与美国《信息自由法》相比，我国《条例》虽然列举出豁免公开的政府信息，但对这些政府信息的规定过于粗略笼统，不具体明确，只是对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息进行了原则性规定，没有进一步的划分。

三、政府信息公开方式的比较分析

政府信息公开的方式从大的来看，分为主动公开和依申请公开两种，而具体方式因媒介的不同而有很多种。主动公开是指行政机关主动在公开出版物，如在电视、网络、杂志、书籍、年鉴等上公开法律法规规定的应向公众公开的政府信息。我国的政府信息公开是一种办事制度型的公开，是政府向公民履行自己“社会承诺”的过程，［10］因此，其信息公开的方式基本上是主动公开型，并且公开的方式多样。《条例》第十五条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”［11］第十六条规定，各级人民政府应通过国家档案馆、公共图书馆公开政府信息等。在我国，政府信息公开方式多样化的同时，也存在政府信息公开方式不固定性等缺陷，不利于办事制度型政府信息的有效公开，不利于政府信息公开的规范化与制度化。

与我国政府信息公开方式相比，在美国，政府信息不仅具有政府网站、报刊、电视、新闻发布会等公开方式，还更具固定性与一致性。《信息自由法》规定适合公众知情的政府信息（如行政机关的办公地点与名称、机关运作程序与规则、一般政策说明等）都应及时在联邦登记簿上向全社会公开，即实行联邦登记制度。“联邦登记簿”是一种固定的公开政府信息的载体，有助于促进政府信息公开的规范化与制度化。此外，与中国相似，当事人申请制度也是美国政府信息公开的重要方式，《信息自由法》规定申请人可以按照法律要求向行政机关申请公开联邦政府未登记或未公开的其他材料。

四、政府信息公开程序的比较分析

在各国范围内，政府信息公开的程序分为两种，一种是主动公开的信息公开程序，另一种是被动公开的信息公开程序。

在应主动公开的信息公开程序上，美国《信息自由法》规定：适合公众知情的政府信息，如行政机关的办公地点与名称、机关运作程序与规则、表格相关内容等，都应在联邦登记簿上向全社会公众公开；对于那些不要求在联邦登记簿上公开的政府信息，如行政仲裁结果等，应通过情报出版物或置于行政机关办公地点供公众查询。而我国《条例》第十八条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。”［12］第十九条规定：“行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。”［13］

在被动公开的政府信息公开程序上，《信息自由法》规定：“对于不在联邦登记簿和政府出版物上公开的政府信息，申请人应当采取书面申请形式提出查询要求，行政机关应在10日（法定节假日除外）以内作出决定。对于拒绝提供申请查询信息的决定，申请人可提出复议，行政机关在收到复议申请后20日以内作出答复。”［14］而我国《条例》第十三条、第二十条、第二十一条、第二十四条、第二十七条等对依申请公开的信息内容、申请形式、答复规定、答复时限、费用等做出了原则性的规定。

五、政府信息公开保密审查机制的比较分析

政府信息公开保密审查机制，是我国《条例》与美国《信息自由法》对政府信息公开规定的最大不同，政府信息公开并不意味着不加限制地将作为国家资源的政府信息向公众公开。从各国实践来看，都会出于国家公共利益或个人隐私的保护而规定免于公开的政府信息，在这里“保密”与“免于公开”不是同等概念，二者之间具有较大不同，处于“保密”范围的政府信息，任何个人和组织都不能凭借任何理由擅自公开；处于“免于公开”的政府信息，只要国家行政机关认为信息公开后不会损害国家公共利益或其他个人利益就可以公开。在我国，对政府信息公开的保密审查机制具有较为严格的规定，在“公开不涉密，涉密不公开”的理念下以确保政府核心机密的安全为原则。《条例》第十四条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任”，“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”，“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”［15］等。而《信息自由法》没有对政府信息公开进行保密审查或者其他相关保密规定，只是规定豁免公开的九大例外政府信息，其他政府信息都应向公众公开，这不意味着美国政府信息不经过审查就能公开，美国政府机关会在信息公开之前进行标准上的审查，审查公开的信息是否属于九大例外政府信息之外的事项。

从以上规定可以看出，与美国政府信息公开相比，政府信息公开的保密审查机制是我国政府信息公开制度的特有之处，并在法律上加以保障，我国政府信息公开保密审查机制比美国要严格得多。政府信息公开的保密审查制度在有助于防止国家机密泄露的同时，也容易导致保密信息与非保密信息都对外封锁。因为我国对保密信息以外的政府信息公开范围尚很难具体明确界定，而且对保密信息与非保密信息边界也难以划分，这就难免导致部分非保密信息也向公众保密，发生保密范围扩大化倾向。因此，只有科学合理地对政府信息进行分类，明确划分保密信息和非保密信息范围，才能确保我国政府信息公开的最大化与安全性。

六、政府信息公开救济手段的比较分析

中美两国的政府信息公开救济手段也不同，美国《信息自由法》规定的救济是“严格遵循穷尽行政救济原则，如果权利人的权利受到侵犯，权利人首先应当向有权机关首长请求救济。”［16］我国则没有严格按照穷尽行政救济原则执行。《信息自由法》规定：行政机关拒绝公开公众申请的政府信息时，要负举证责任，要给出不公开信息的合理理由，并告知申请人有权向机关首长请求行政救济，救济手段有行政复议和司法审查两种；我国《条例》第三十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”［17］等，从上可以看出我国政府信息公开救济手段包含举报、行政诉讼和行政复议三种。

七、结论

通过对《条例》以及《信息自由法》所作的六个方面的比较分析可以看出，中美两国在政府信息公开方面各有特点，总体上看，相似性大于差异性。同时，政府信息公开，受一国历史、政治文化和社会制度影响很大，应该结合各自的国情分析其制度的适用性，不宜简单作出谁优谁劣的结论。基于对中美政府信息公开的比较以及我国政府信息公开法制实践和现实需求，在此对完善我国政府信息公开制度提出如下建议。

1.尽早出台我国政府信息公开法。成文法与行政法规相比，更具有约束力和权威性，更能协调、衔接其他相关法律。“单独成文的政府信息公开法典由国家最高立法机关制定，是政府信息公开制度体系中约束力最强、约束范围最广、效力层级最高的独立部门法。”［18］我国《条例》只是国家行政机关制定实施的行政法规，严格意义上只能对狭义的政府，即行政机关内部进行约束，而不能约束广义的政府，如司法机关、立法机关、政协等部门，因此，要完善我国政府信息公开制度，有必要制定实施一部全国性的《政府信息公开法》，提高政府信息公开的法律地位。

2.制定完善的政府信息公开标准。信息公开标准是政府信息公开制度的重要组成部分，标准是否统一直接决定了信息公开的效能。美国信息公开的标准是全国统一的，除了政府信息公开的九大例外都应向公民公开。而我国政府信息公开缺乏一致性的标准，政府公开信息都是由地方各级人民政府和部门根据具体情况在各自职责范围内确定的，这便利地方政府根据具体情况公开信息的同时，却不利于国家法制统一和公民对政府信息公开的监督。因此，需要统一我国政府信息公开的标准，使政府信息公开更透明和国家法制的统一。

3.进一步细化政府信息公开的内容范围。政府信息公开内容的细分，是政府信息公开工作急需解决的难题。我国政府信息公开是列举式而非排除式，对那些可以主动公开，也可以不主动公开的政府信息易形成选择故意，不能确保应该公开的信息被公开；并且《条例》对政府信息公开内容只是做了原则性的规定，规定过于原则，可操作性不强；在免于公开的政府信息细分上只是对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息进行了原则性规定，没有进一步划分，在实际工作中会产生不确定性。因此，我国政府信息公开制度的完善，要严格界定信息公开的内容，对应主动公开的政府信息采用列举法，较为详细列举出政府应主动公开的重点信息；对应依申请公开的政府信息可以采用排除法，规定我国政府信息免于公开的信息，其他信息都应向公众公开。

［1］［7］［8］［9］［11］［12］［13］［15］［17］国务院.中华人民共和国 政 府 信 息 公 开 条 例 ［EB/OL］.http://www.gov.cn/xxgk/pub/ govpublic/tiaoli.html.

［2］徐明，魏永征.从地方新规看政府信息公开制度的建立［J］.新闻记者，2006（02）.

［3］［4］［5］［14］DepartmentofJustice.TheFreedomofInformation Act［EB/OL］.http://www.justice.gov/.

［6］周汉华.美国政府信息公开制度［J］.环球法律评论，2002（03）.

［10］［16］魏哲铭，牛洪亮.中美政府信息公开制度比较及借鉴［J］.情报资料工作，2008（06）.

［18］王喜和.中美政府信息公开制度比较评析——基于《中华人民共和国政府信息公开条例》［J］.山西档案，2009（01）.

责任编辑：唐若兰

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1008-6323（2015）06-0019-04

陈立，电子科技大学政治与公共管理学院公共管理硕士研究生。

2015-12-25