深化农村产权制度改革 赋予农民更多财产权利

徐元明 徐志明 蒋金泉

农民的财产性收入主要是由土地、房屋、资金这三类财产所带来的。目前，我国学术界对农民财产性收入问题的理论研究还没有形成太多的理论依据。其中，大部分学者着眼于对农民财产性收入现状的分析，强调了农民财产性收入对增加农民收入具有的重要意义。有的学者从农民的土地、房屋、资金等要素进行了全面的研究，找出其中的问题和对策。本文通过对上述理论研究成果的借鉴与总结，以江苏省为例，分析现阶段增加农民财产性收入的意义，对影响农民财产性收入的体制、政策等因素进行调研总结，并结合农村财产的现实状况，探索深化农村改革、赋予农民更多财产权利，增加农民财产性收入的主要途径与政策建议。

一、财产性收入在农民收入中的地位与作用

进入新世纪以来，特别是“十二五”时期，我国农民收入呈现快速增长趋势。自2010年起江苏省农民收入连续5年实现两位数增长，并超过城市居民收入的增长。2014年，按新口径统计的江苏农村常住居民人均可支配收入为14958元，比上年增长10.6%。城镇常住居民人均可支配收入为34346元，城乡居民收入之比由 2009 年的 2.57：1 缩小至 2014 年的 2.30：1。

与农民收入快速增长相比较，农民的财产性收入增长却不尽如人意，具体体现在以下几个方面。

1.农民财产性净收入增速放缓

近10年来，江苏省农民财产性净收入呈现快速增长势头。2004年至2013年，江苏省农民财产性收入年均增长27.74%，大大超过农民工资性收入（12.89%）和家庭经营性收入（9.37%）的增长速度。 但2014年按新口径统计的农民财产净收入只比上年增长7.3%，在农民四项收入来源中最低。（见表1）

表1 2014年江苏农村常住居民人均可支配收入

2.农民财产净收入在农村常住居民人均可支配收入中的比重较低

2014年，江苏省农民人均工资性收入为7170元，工资性收入占农民可支配收入的比重为47.93%，家庭经营净收入为5031元，占33.63%，转移净收入为2286元，占 15.28%，财产净收入为 472元，只占3.16%。

3.农民财产性净收入以租金为主要来源

据农户调查资料显示，在2013年财产性纯收入八项来源中，租金（包括农业机械）收入241.27元，占人均财产性纯收入的37.34%，股息和红利（包括集体分配股息和红利＋其他股息和红利）186.83元，占28.92%，利息收入和转让承包地经营权收入分别为95 元和 95.84 元，分别占 14.7%、14.83%。从农民财产性收入不同来源渠道的变化趋势看，储蓄性保险投资收入增长最快，2007－2013年的年均增长率高达95.57%，但其基数较低，2013 年只有 10.63 元。 股息和红利以及转让承包地经营权收入呈现快速增长趋势，年增长率分别达到 45.01%、40.52%。利息、集体分配股息和红利增长率分别为35.96%、35.25%；租金（包括农业机械）稳步增长，年增长率23.05%。

二、增加农民财产性收入的最大障碍在于农民财产权利的缺失

现有法律法规对农民财产权利的限制，利益集团对农民财产的多方侵犯，城乡居民财产权利的不平等，农民财产进入市场难等，严重制约农民财产积累与增值。而地方政府、乡村干部出于经济社会发展目标的实现与政绩考虑，对于“赋予农民更多财产权利”缺乏热情。

1.农民的财产权利残缺不全

财产是指拥有的金钱、物资、房屋、土地等物质财富。农民作为财产所有人理应对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利，但目前我国农民基本上没有完整产权的财产，不能自主流转本属于自己的财产。

首先是集体土地归属不清，产权模糊，农民的土地权利得不到有效保障。农村最富有的财产是土地，按照现行法律规定，农村土地除国有外，均属于集体所有。但是，由于农民集体经济组织的缺失、集体土地所有权主体错位，农民应有的土地权利长期得不到有效保障。一是自上世纪80年代初人民公社解体后农村集体经济组织长期缺位，集体边界不清，集体成员不明确。二是集体土地产权主体错位。农村集体财产谁说了算，较为流行的说法是村集体，然而村集体“无名无组织机构”，长期来由村委会行使集体经济组织职权，产权主体的错位导致农民集体财产所有权的缺失。三是撤乡并村导致村域范围越来越大，村集体不断被放大，集体财产权属越来越模糊。四是农民集体土地的成员所有权被有意识模糊。目前，对于农民的集体土地成员所有权却被忽视，不少人认为农村土地所有权属于集体而不属于农民，把农民与集体割裂开。农民失去承包地以外的集体土地经营活动的参与权，农民的集体土地财产权利被剥夺。

其次是农民承包土地经营权的物权属性受到多种限制。尽管《物权法》规定了农民土地承包经营权的物权属性，中央有关文件也提出农民土地承包经营权长期不变。但农民承包土地的流转、转让、出租等处置权往往受制于乡村行政组织。

再次是农民没有完整的住房产权。我国住房管理制度具有明显的城乡二元特点，城市住宅有土地使用权证和房产所有权证，是国家法律确认的私人住宅产权，能够进入市场交易，获得住房的市场价值。而广大农房无两证，无法发挥农民住房的资产资本功能。

2.农民财产的资产化、资本化、市场化难度大

与城市国有土地、城市居民住房的市场化流转交易不同，现行的法律法规和制度使农民财产无法通过公开公正公平的市场规则进行流转交易，造成农村集体财产和农民家庭私有财产价值的缩水。

一是集体建设用地入市难，市场化交易受到多种因素制约。农村集体建设用地主要指原乡镇集体企业占地、原农村集体经济组织的仓库占地、场地，撤并后的农村学校用地，农村道路、村庄建设用地等，是农民的重要资产。但受现行法律制度的制约，集体建设用地不能像国有土地那样入市流转。目前，农村集体建设用地的流转主要是由地方政府主导的先征用后流转，即使在城市建设规划区范围的集体建设用地，多数也是转变成国有土地后才用于城市建设。这就形成城乡土地价格的天壤之别。

二是农民承包地流转不畅，流转收益低。土地承包经营权属于具有物权属性的农民财产，承包地是否流转以及怎样流转等应该由农民自主决定，流转收益理所应当归农民所有。但是，不少地方农民承包地的流转是由农村基层组织决定，不少地方甚至一刀切地采取农民先把承包地流转给村，再由村租赁给经营者，由此带来农民承包地流转收益低于预期。

三是宅基地无法流转，农民住房大量闲置。农民的宅基地是农村建设用地的大头，占农村建设用地一半以上。当前，由于城镇化的发展和农村劳动力大规模转移，农村出现不少“空心村”、“空心户”，造成了农民住房空置。然而碍于“土地法”、“物权法”、“担保法”等相关条文限制，宅基地使用权不能流转、抵押，农民倾其大半生积蓄建造的住房却无法上市变现，为农民带来物业收入。

四是农村产权交易平台建设滞后，农民集体所有财产流转不规范。建立跨区域、城乡一体的产权交易平台是农民实现财产市场价值的基础。目前江苏农村产权交易市场平台主要还是乡镇农村土地流转服务中心或者乡镇集体“三资”（资产、资金、资源）管理中心。直至2013年东海县、江都区等少数县市才建立县市一级的产权交易所 （中心），2014年扩大了县市一级产权交易市场建设试点。

3.集体经济管理问题多，农民来自集体的财产性收入少

在我国，农民的大部分财产属于集体所有，农民承包地是集体的，建设用地是集体的，农村基础设施是集体的，就连农民的宅基地也是集体的，还有集体所有的厂房、物业等。由于这些集体财产缺乏制度化规范化的管理，农民并没有从集体财产的流转交易与经营中获得相应的财产性收入。产生这一问题的原因主要有以下三个方面。

一是大量集体土地被非法占用。集体建设用地所有权主体界定不清晰导致政府侵占集体土地的现象较为普遍。农民集体经济组织缺位，集体建设用地所有权主体难于界定，土地所有权人事实上很难落实，集体成员（农民）对集体土地的所有、使用、经营、收益和处置等权利与责任无法体现，权益无法得到保障。调查中有反映，盐城市盐都新区被政府用于道路建设、绿化而没有得到补偿的面积有15000亩左右。类似的政府占地不补偿的情况不在少数。

二是村级集体资产股份制改革推进完善难。将集体经营性资产确股确权到社区每个成员，组建社区股份合作经济组织，是农村改革的一大创新。但在一些地方，乡村干部思想认识还不统一，特别是少数村干部怕失权失利，对社区股份合作制改革积极性不高；早期改革的部分村，由于当时政策不完善，集体股的比例还较高，尚未达到明晰产权的目的；已经成立的村股份经济合作社真正实现“产权明晰、责权明确、运行规范、管理科学”的现代企业管理模式的还不多。

三是集体土地经营流转收入分配机制不完善。如流转收益本身的分配比例不清，即流转收益在集体留存、集体组织内成员的社会保障、集体发展生产以及现金收入分配的比例结构上不明确；在统筹提取不少于土地使用权出让价款的10%用于基础设施和公益设施建设的主体行政机构、资金性质及上限比例未作规定；当土地发生再次流转时，地方政府征收的土地增值收益的比例、再次流转收益在原拥有土地使用权的企业、集体经济组织及集体成员之间的收益分配机制不明确。近几年，宜兴万石镇余境村通过出租村集体建设用地和发展标准厂房，年可支配收入多达400万元，但主要用于全村基础设施建设和集体福利，目前没有分配给村民。

4.农民财产的经营渠道狭窄，投资收益低

一是现金投资理财单一。农民目前主要的投资渠道是把余钱放在银行得到较低的利息，通过股票、保险、基金、债券和创业等投资取得高额收益的还不多。二是农民现有住宅功能单一。与城市居民相比，农村居民的住房面积大，房前屋后的场地宽敞，但由于受农民自身知识、经营能力等的限制，这些资源无法作为农民低成本、低起点创业的原始资本。三是大多数农民在承包地上从事低效益的传统农业产业的经营。

5.地方政府、乡村干部对于“赋予农民更多财产权利”缺乏热情

部分县乡干部认为赋予农民更多土地权利，政府的权利就会相应减少，地方政府就不可能像以往那样通过“三集中”获得土地财政，推进城镇化进程；农村干部则担心失权失利，特别是赋予农民更多财产权利后，村级收入会大幅减少，影响村级公共服务。因而一些地方对于“赋予农民更多财产权利”存在消极应付，特别是对承包地、宅基地的确权确地颁证工作推进不力。

三、深化改革，还权赋能，增加农民财产性收入

“赋予农民更多财产权利”是党中央在我国经济发展新时期提出的增加农民收入的重要战略措施，必须认真学习贯彻。要务必使各级政府和乡村干部充分认识赋予农民更多财产权利是实现城乡居民财产权利平等、增加农民收入的必然要求。在形成社会共识的基础上，进一步深化农村产权制度改革，把土地权利还给农民，要让农民获得住房的完整产权，推动城乡产权市场的一体化，使农民财产由资产变成资本，通过不断地经营和市场化流转积累财富，增加收入。

1.深化农村土地制度改革，赋予农民更多土地权利

土地过去是、现在是、将来仍然是大多数农民的命根子，深化农村产权制度改革，就是要使农民依法对集体土地享有占有、使用、收益和处分的权利。

首先，明确农民对集体土地按照其份额享有所有权。要在贯彻中央精神，把农村集体所有土地产权明晰到具有法人资格的农民集体经济组织的同时，进一步明晰集体土地的农民成员所有权。这是因为，农村土地的集体所有制，不是泛指乡、村的“大集体”所有，所有者主体是农民，是自然村域范围内全体农民的“小集体”所有，有明确地域边界和特定成员组成。明确农民对于集体土地的成员所有权，具体要做好以下四个方面的工作：一是界定和确认农民集体土地的边界和范围，尽可能将集体土地确认到变动较小的自然村（村民小组）农民集体组织；二是测量核实集体土地面积，包括农民承包地、没有承包的耕地、农民宅基地、库房场地、林地、荒山荒坡、道路、沟渠等全部集体土地，记录在案并绘制地图；三是以确股确权不确地的形式将全部集体土地确认到每个成员；四是建立以全部土地为资产、由自然村（村民小组）范围内本土农民组成的新型农民集体经济组织。这一集体经济组织名称建议为：xxx（自然村名）土地股份合作社，并建立规范化的农民土地股份合作社章程。

其次，加快农民承包地的确权确股确地及颁证工作，赋予农民更多承包地的实际占有权利。农村土地承包经营权确权登记颁证事关农民切身利益，是推进农村集体产权制度改革、维护农民土地权益的迫切需要。要界定集体成员资格、锁定集体成员范围，在起点公平的基础上落实“长久不变”，并对承包权的权能边界进行清晰界定。其中重要的是要进一步做好土地承包经营权确权登记工作。明晰农民承包经营权，一是坚持确地为主，凡是能够确地的地方一律确地到农户。《物权法》已经明确农民承包地的物权属性，只有标明承包地的具体边界，才能真正体现农民的实际占有权利。二是坚持以实际面积确地到户。由于客观上普遍存在承包地实际面积大于承包地登记面积，为保护农民土地权利，建议通过实地丈量等手段，把农户的承包地块数量、面积搞清楚，在发证时同时记录承包面积与实际面积。三是严格限制确股不确地的使用范围。省级政府相关职能部门对确股不确地作出具体规定，在尊重农民意愿的前提下，审慎实施确股不确地，进一步细化明确其具体政策和操作程序。四是认真落实十八届三中全会《决定》提出的“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。

再次，切实做好农民宅基地的确权、登记、颁证工作，以法律形式保护农民房屋财产权。宅基地使用权作为《物权法》认定的用益物权，做好确权、登记、颁证工作是实现入市有序流转的前提，为实现农民住房的资产、资本功能奠定基础。一是依法明晰农户宅基地使用权。对于农户依法获得（经乡镇相关部门审核批准）的宅基地，在核实面积明确边界的基础上为农户颁发宅基地使用证。二是对农户合法宅基地上建造的住房按实际面积颁发房产所有权证，连同宅基地使用权证作为农民住房财产权抵押、担保、转让等的有效证件。对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用。三是对于农村大量存在的违法建造的房屋（包括住房、车库、仓库等）由县（市）级人民政府根据实际情况进行清理和处理。四是允许保留村庄内农民翻建住房。在规划区内的保留村庄，要解冻农民住房政策，允许一户一宅农民翻建住房。鼓励农民利用自家住房搞农家乐、搞旅游，政府要在工商登记、消防、税收等方面给予特殊规定。

2.培育农村产权交易市场，实现农民财产的市场化流转

农民财产价值的实现，农民财产的增值，农民财产性收入的增加，都有赖于农村产权市场的发育和成熟。

首先，加快建立城乡统一的建设用地市场。要严格限制乃至禁止地方政府将集体建设用地低价征为国有土地用于非公益性建设。靠近城市中心区周围的集体建设用地，按照城市规划，可以直接进入城市一级土地市场，实行与国有土地同等入市、同权同价。在新兴城镇和中心城市扩展区，可以同时存在国有土地和集体土地。对于偏远农村的集体建设用地，可以借鉴重庆和成都的经验，通过地票的形式，将农村整理复垦出的建设用地指标流转到城镇，再将这笔资金返还给农村和农民，促进新农村建设。要培育和发展城镇和农村互通的建设用地市场信息、交易咨询与代理、地价评估和纠纷仲裁等服务机构，争取形成（市）服务中心－（区）服务站－（镇村）服务点的三级市场服务体系。

第二，完善承包土地经营权流转市场。积极鼓励农民以出租、入股方式自主流转承包土地经营权，特别是向种田大户、家庭农场、专业合作社、农业企业等新型农业经营主体流转。农民承包地流转既可以由乡村组织集中统一流转，也允许农户通过交易机构直接向农业经营主体流转。要建立农民承包地流转服务机构，完善农民承包地流转合同的登记备案和档案资料的信息化管理工作，健全流转纠纷调处机制，加强土地流转价格的指导，通过创新规范土地承包经营权流转行为，大幅度增加农民的财产性收入。

第三，允许农民住房逐步入市交易。农民住房与违法建设的小产权房不一样，是农民的合法财产，是农村居民最重要的财产。农民住房的商品化并不存在理论上的障碍，城乡建设用地同地同权，城市居民凭房屋的国有土地使用证和房产证建立房产市场，农民同样可以凭房屋的集体土地使用证和房产证进行住房的上市交易。从现实情况出发，农民住房入市可分步实施：近期目标是有条件允许农民住房进入市场。要在为农民住房办理房产权证和集体土地使用权证的基础上，实现有条件的转让；远期目标是实现房产市场的城乡一体化，即既鼓励农民进城购买城市居民的房产，也允许城镇居民下乡购买农民的房产。

第四，积极探索、加快推进跨区域农村产权交易平台建设。围绕建立完善城乡统一的产权市场目标，不断提高农村产权交易平台的水平。当前，要加强县、乡为重点的产权交易中心建设，实现有名称、有场所、有专业人员和经费、有交易网络、有交易规则、有监督制度。同时，要积极创造条件，在市域或者中心城市兴办城乡一体的跨区域产权交易所（中心），实行市场化运作，真正实现农村和农民财产的资产化、资本化、商品化，使农民财产通过市场规则实现增值，增加农民的财产性收入。

3.拓宽农民财产经营渠道和经营方式，使农民财产不断地保值增值

要不断拓宽农民的投资和经营渠道，提高农民的投资和经营收益。一是引导民间资本投向金融领域和产业领域，增加农民的投资理财收入。鼓励农民建立合作金融组织；鼓励农民投资兴办实业。二是针对不同区域特点，因地制宜制定增加农民财产性收入办法。在土地资源较多的传统农区，要通过大力推进土地股份合作、社区股份合作和置业股份合作“三大合作”，增加农民的股份分红收入。偏远乡村要充分利用自然生态环境优越的特点，优化美化现有村落布局，打造一批生态美丽村、旅游靓丽村、文化古村，发展农村休闲观光业，增强农村对市民吸引力。在工业化城镇化先行区，要发挥农民住房宽敞优势，大力发展“房东经济”和“股东经济”。

4.建立公正公平公开的农村财产性收入分配机制，增加农民来自集体资产的收益

由人民公社“三级所有、队为基础”演变而来的农村集体经济组织，是由一定社区（一般为村或者村民小组）内若干农户组成的联合体，集体经济组织拥有的集体土地、基础设施、厂房等集体资产，属于社区内全体农民共同所有。农民理所当然享有集体资产经营收入的知情权和受益权。每个农村集体经济组织都要在组织章程中明确收益分配细则，年终公开当年经营性收入情况，公布分配方案。要重视完善农村“三大合作”（农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作）组织的收益分配机制，提高社员分配比例。推进“政社分设”改革，实行行政村与集体经济组织、行政村与合作社管理职能、组织机构、财务核算和资产管理的分离。建立能有效激励土地流转各参与主体流转意愿的流转收益分配制度。各地要对土地收益分配及使用情况及时审计并公示，制定农民权益保护制度与快速反应的权益申诉机制，对侵犯农民权益的行为进行严厉处罚。

1.吴金艳：《增加农民财产性收入的若干措施》，2014年5月6日新民网。

2.刘飞、谢建文：《关于增加农民财产性收入的几点思考》，《商业经济》2008年第3期。

3.陈黛媛：《让更多农民获得财产性收入——新形势下增加农民财产性收入的思考与建议》，《上海农村经济》2011年第9期。

4.郭俊敏：《增加我国农民财产性收入的途径分析》，《农业经济》2011年第10期。

5.马凌、王弘颖：《关于提高农民财产性收入的思考》，《农业考古》2011年第3期。