出租车营运证产权交易与公车公营的制度实现

黄益新 刘 东

出租车行业作为城市交通系统的重要组成部分，服务质量问题一直受公众关注。国内出租车市场存在的打车难、司机集体罢运等现象意味着，行业的良性秩序尚未形成，政府管制是不可或缺的。

20世纪初大萧条期间，美国失业工人大量涌入出租车行业导致了过度竞争，美国开始对出租车市场进行管制，目的是保证服务质量与安全水平。70年代，随着政府俘获理论的提出，行业管制动机及其绩效受到质疑。以芝加哥为代表，国外城市进行了解除管制的尝试，但并未收到预期的效果。实践表明市场失灵、规模经济等问题是不容忽视的（Teal＆Berglund，1987）。西方国家在保留出租车行业管制的同时，通过内容调整、手段与方式设计来提高管制效率。

国内出租车行业的形成与发展过程中，营运证是政府管制的主要工具。目前，营运证的发放对象包括个人和公司，由此产生了个体、挂靠与承包等经营组织模式。在这些模式中，存在着营运证炒作买卖、“份子钱”以及黑车等问题，影响出租车行业的整体服务质量和正常发展。有学者从这些问题出发建议放松数量管制、取消营运证（张芸珠、张云，2011；章亮亮，2012）；或者保留营运证，但放松对个体经营的组织形式限制，允许个体营运（陈明艺、熊红星，2012）。近年来，南京、上海、哈尔滨等城市的公车公营改制表明，出租车行业公司化与营运证制度完善可以并行不悖。经营许可证具有经济学意义上的财产属性 （彭云望，2003），厘清出租车营运证的产权关系有助于提高政府管制的效果。不同经营模式中的契约关系是围绕营运证的相关权利设计的，营运证交易的本质和影响是什么？为什么不能因为存在营运证问题而放弃公司化经营？公车公营模式需要哪些营运证制度的支撑？目前典型的公车公营制有哪些可以改进的地方？本文从营运证产权与行业组织结合的角度，对营运证管理与公车公营模式做一些理论探讨。

一、营运证的市场价值与交易方式

政府管制的理论依据是存在着市场失灵问题。对出租车行业，自由进入可能导致类似于公地悲剧的结果（Hardin，1968）。作为公共资源的道路如果由于盲目竞争被过度占用，拥堵不仅带来了低效率，也加重了环境污染。出租车市场中，乘客不会像司机那样知道更多的关于道路状况的信息，司机的歧视性定价会导致乘客的福利损失。此外，乘客与司机对于服务态度等的评价存在主观差异，事后解决争议需要服务标准作为依据。因而，出租车的管制一般包括控制数量、限定价格与规范服务等内容。根据行政许可权的法律属性，营运证的持有者既拥有从事经营活动的权利，同时也隐含着服从政府管制要求的义务。营运证制度能够同时体现政府在准入、价格与质量方面的要求，其数量多寡是关键的管制变量。

出租车市场（尤其是巡游类）均衡服务数量的确定缺少合适的经济学模型 （Frankena＆Pautler，1986）。国内许多城市是按照常住人口人均拥有量进行营运证数量控制，比例一般是千分之二左右。在具体实施中，政府每隔几年发放新增营运证，有的城市营运证数量甚至长期不变。一定时期内营运证的数量是既定的，总的运营量与实际需求变化不一致。随着经济社会的发展，生活水平提高，以及流动人口增加，出租车市场常常处于供小于求的状态。准入数量管制所产生的供给短缺，赋予营运证占有者一定的垄断权，经营出租车业务可以获得更有保障的利润。

克服过度竞争等问题为出发点的政府数量管制，在行政许可基础上派生了相关收益权，纸质证照获得垄断租金。管制背景下的利润不仅来自劳动力、企业家才能等要素贡献，在表面上也成为营运证的产物。营运证成为行业的特殊资源，持有者将产生交易动机。

城市道路是公共资源，营运证交易的产权背景是政府对道路经营权的界定。从政府与市场的关系看，营运证的发放机构有权中止、吊销其使用，因而其最终所有权归政府相关部门所有，持有者则获得在一定时期内营运证的使用权，即客运经营权与收益权。产权永远不会是完全界定的（Barzel，1989），缺乏对于使用权的详细规定，将提高任意占用的可能性。国内出租车行业在初创与发展过程中，存在着个人与公司持有营运证两种情况，以及两种与公司化有关的契约关系。个体经营者持有营运证，主要采用挂靠制，个体司机与出租车公司签订经济合同，向公司交纳一定量的管理费用，并取得公司化经营的身份；公司拥有营运证时，主要采用承包制，司机与公司是劳动经济合同关系，司机向公司交纳一定的承包费，即通常所说的“份子钱”。

个体司机向公司交纳管理费用主要用于购买公司提供的服务，包括行业信息发布、培训、代理交纳税费等，也涵盖了使用公司品牌的支付。由于是个体持有营运证，与公司之间不存在营运证交易关系。挂靠制下，营运证交易主要存在于个体之间。一种方式是私下议价买卖，类似于商品买卖的现货交易，营运证书和购买价款买卖双方直接易手。卖方不变更营运证与某个出租车公司的挂靠关系，买方持有营运证并通过卖方继续购买挂靠公司的相关服务。另一种是个体经营者雇佣司机，营运证持有人不进行具体的经营活动，占有营运证而不实际使用。被雇佣司机向营运证持有者交纳多少费用是双方商议的结果。司机的经营收入在补偿一般的营运成本，扣除协商同意的自己应得部分以外，形成了雇主的收入。如果司机应得部分足够高，被雇佣者有条件成为新的雇主。

承包一般是指对实物资产、无形资产等的租赁交易。出租车公司获得的承包费具有其特殊含义。拥有营运权利的车辆名义上由公司所有并租赁给司机，而以承包费（或风险抵押金等）名目交纳的份子钱，其总数额足以覆盖车辆的购置费，以及使用过程中发生的保养、维修支出（有的城市是司机自行负担）。除去能与车辆资产等价的部分以外，份子钱中余下的部分是公司稳定获得的利润。以2012年北京出租车行业为例，承包营运合同书中单班车司机的额定工作量是给公司上交每月5175元的份子钱，而较好车型的司机（每天工作12小时）每月至多挣3000元左右。粗略计算可知，3年下来份子钱的总额将达到18万元多，这已经超过车辆购置价值，而车辆使用期限不到一半。承包是资源配置的一种方式，其经济合理性在于承包方的收益水平要高于资产所有者，但份子钱的存在使司机与公司的利益关系反转。因此，份子钱所蕴含的并不是一般意义上的资产承包关系，而是公司占有营运证的背景下，捆绑在车辆上的营运证使用权的租赁。

围绕营运证使用与占有关系的交易可以划分为三种类型。一是证照的直接买卖，使用权与占有权同时易手；二是雇佣司机形式，实际上是个体外包，私人占有权不变而使用权长期易手；三是经营承包，公司在不改变占有权的条件下有选择出租使用权。要么是纯粹的转让方式，属于私下和非法交易；要么是变相的或直接的租赁形式。

二、营运证交易中的市场租金分割及其负面影响

营运证成为获取利润的必备条件，利润来源开始部分地与具体经营活动分离。尽管证照的拥有主体不同以及买卖或租赁存在形式上的差别，个体私下转让、个体雇佣司机与公司收取份子钱，都可以视为营运证使用权在一定时期内的让渡。营运证使用权交易分割了管制背景下的市场经济租金。

图1 营运证产权属性与事实的交易方式（其中虚线表示公司化经营职能弱化）

运营证使用权的直接买卖受到法律的约束，许多城市政府管理部门对个体之间正常过户已经施加限制，但这并不能遏制个体之间转手的投机动机。在营运证交易的地下市场，转手次数具有日渐增多的趋势。作为事实上的财产，其潜在价值主要取决于未来各期现金收益的现值，包括经营性收益与买卖差价，因而转手会引发再转手。在安徽省，2007年马鞍山市出租车营运证的价格是12万元左右，2010年则涨到47万元；合肥市的价格从2007年的37万元涨到2010年的70万元左右。行业本该在服务与经营环节实现的利润，像期货一样被交易。每一次买卖都抬高营运证交易价格，直至最终的实际经营者几乎已经得不到任何好处。营运证买卖的价格与业务能力的大小无关，个体之间营运证转让只是形成租金分配的链条。

与投机买卖相比，承包是与实际业务有一定关联的营运证产权交易方式。私人业务外包或者是公司发包，二者都以形式上平等的劳动经济合同为基础。但是，由于营运证成为行业中特殊的固定资产，离开它无法从事正常的经营活动，司机在与个体雇主进行工资议价，或与公司约定份子钱等方面处于不利的博弈地位。司机属于利益分配的弱势群体，个体雇佣或公司承包制下营运证的租赁交易形成了市场租金分割上的垂直控制关系。

以营运证为依据的租金分配增加大量的非营运成本，不利于出租车行业提高服务质量与服务水平。司机在劳动力、车辆消耗、经营管理费用以外，负担营运证购买支出或者份子钱，成本压力变大。对于理性的司机而言，拒载是因为乘客请求的目的地路线，返回或继续巡游时载客率较低而显得不划算。在信息不对称条件下，故意绕道是司机为了获得更多收益的机会主义行为。为了节约时间，尽快地补偿全部成本，司机不愿意在拥堵的繁华地段巡游；人口密度不高的区域空载率较高，司机的巡游意愿也不高，这些都是引起打车难的因素。此外，司机之间、出租车与公交车之间竞争更加激烈，也会造成交通秩序的混乱和拥堵加重。营运证交易派生的问题使准入管制的结果偏离了初衷。

出租车服务质量不仅来自司机的个人行为，也与公司的标准化管理息息相关。挂靠制下司机与公司之间较弱的经济关系，以及承包制下公司取得利润的特殊方式，使行业中经营管理主体缺位。营运证直接买卖的链条上，实际经营者早已不是原先的实名挂靠者。挂靠公司与司机的业务管理关系被进一步淡化，公司对于服务质量难以有效地监督。营运证使用权租赁中，租金分割格局与劳动、管理等要素在经营活动中的贡献不一致。公司可以事先获得预付的利润，其改善经营管理，提高服务质量的激励不足。公司的权威主要来自所拥有的营运证，而不是企业家才能。承包公司实际承担的主要是通讯服务代理、保险代理等具有中介性质的职能，不再是成本与利润中心。一旦公司蜕变为证照的“经营者”，规范性服务的质量控制则成为不重要的任务而交给了司机本人。

三、出租车行业中公司化经营的效率

公车公营是挂靠制、承包制的替代模式，它以出租车行业的公司化经营为前提。国内出租车行业在早期发展中，政府用个体户模式鼓励出租车经营活动，增加行业的整体规模。经过20多年，上海、南京、北京等代表性城市已经完成了从个体向公司化的转变，出租车公司成为典型的市场经营主体和政府管制对象。虽然像温州等少数城市仍然采用个体模式，个人经营与行业协会相结合。但作为非盈利性组织，行业协会无法替代公司的管理功能。公司制在规模、管理与声誉等方面具有个人经营难以获得的经济效率。

公司有规模经营的比较优势。车辆是批量采购的，公司能够与保养维修厂商建立长期、稳定的关系，因而可以获得销售商、服务商的价格折扣。公司针对较多的车辆统一租用停车场所，白班与夜班车辆交错使用同一个停车位，可以减少总的租用面积，节约营运成本。信息成本方面，公司可以集中获取并共享关于乘客密度、道路状况以及车辆分布等方面的信息，而分散的个体经营难以做到这一点。城市人口越多，出租车市场容量越大，规模优势会愈加显著。

公司是拥有声誉和品牌的经营主体。对于巡游或站台式服务类别，乘客与司机的交易通常是一次性的。非重复博弈条件下，声誉、品牌在个体之间难以自发形成，服务质量缺乏有效的投诉反馈机制来实现。出租车公司的存在使乘客的交易对象由个人转化为集体，公司是实际上的交易对象，这提高了重复交易的频率。乘客与某个公司的经常交往中，对于价格和服务质量等问题的投诉对象更明确，投诉能带来的期望改进更加可信。如果品牌与声誉对于公司的效益不是可有可无的，当乘客投诉的积极性提高时，公司主动创造声誉的意愿也会相应增强。声誉和品牌效应的激励将促使公司改善出租车服务质量。

公司化经营可以提高资源配置的效率。在电话预约或呼叫类服务市场中，公司以指令方式对车辆进行管理，提高了车辆与乘客在时间、空间上的匹配程度。巡游类市场中，公司利用车辆定位技术与通讯手段，对车辆在区域内、区域之间的使用进行协调，可以降低空载率并节约巡游耗费。而众多利益相对独立的个体经营之间，需要通过协商才能达到类似的效果。个体之间的协商需要一定的时间，不仅难以满足服务市场即时性的客观要求，协商本身也是耗费大量成本的。除了车辆调度以外，服务类行业的劳动力状态是影响质量的重要因素，公司能实现人力资源的优化配置。通过班次安排、节假日调休等方式，调配劳动力以最佳状态参与服务活动。在个体经营下，劳动力缺乏可替代性，个体司机生理状态波动对于服务质量的负面影响难以化解。

公司组织优势的实现条件是适当的制度环境与契约设计。挂靠并不是真正意义上的公司化经营，营运证直接买卖而无需变更挂靠关系就可以说明这一点。最初的委托管理关系是实名的，随着营运证易手，挂靠公司并不能确定当初的挂靠者是否还在从事营运服务。公司需要负责的对象在营运证买卖中模糊化，作为代理人的公司能否兑现业务管理义务，从而体现组织优势是值得怀疑的。与挂靠相比，承包制下委托代理关系更加清晰。但是，份子钱是营运证租赁交易的产物，在数量上与公司化经营管理活动几乎没有关联性。营运证产权交易导致挂靠与承包模式难以发挥公司化的比较优势。

四、营运证管理与公车公营的制度需求

公车公营以纯粹的劳动契约关系为基础，出租车公司成为承担经营管理职能的企业，所雇佣的司机是薪酬获得者。从上文的分析可知，营运证交易影响了公司化的效率实现。因而，公车公营替代挂靠、承包模式，需要以营运证制度调整、减少营运证买卖或租赁作为前提。

从防止营运证买卖角度，适合的营运证发放对象不是个体。个人领取的营运证具有实名属性，管理部门可以借助证照稽查、抵押等手段进行预防。但是，证照稽查将面临个体数目众多，信息成本高的约束。直接对个体挂靠的公司进行检查，并不能发现挂靠者已经转让了营运证。对个体进行随机抽查，从出租车外观、标识等方面并不能甄别车辆使用者是营运证实名拥有者，还是购买了他人的营运证。即便抽查对象恰好是私下交易者，司机也可以用代驾、帮忙等理由进行规避。对个体的全面检查一般通过年审的方式，营运证年审所涉及的检查内容主要是形式上的资格、交通违规记录等。卖方继续以主体的身份参与年审，出让营运证行为本身并不妨碍年审是否通过。通过行政手段防止营运证的私下交易不具有现实可行性。管理部门也可以考虑在领取环节收取证照抵押金，借以增加营运证买卖的难度。而买卖双方却可以针对抵押数额进行专门商谈，并最终达成交易。抵押给卖方带来的压力未必能减少交易数量，反倒会进一步抬高营运证的市场价格。通过抵押等经济手段来限制营运证的私下交易也难以达到预想的结果。营运证发放对象限于公司有利于关闭营运证非法买卖市场。公司数量不多，是否出售营运证给个人容易进行检查。并且，个人购买并持有公司实名的证照，一旦被抽查到，营运证会被没收。公司之间营运证整体买卖，则属于正常过户行为，处于管理部门容易控制的范围之内。

公车公营模式，需要政府改变现有营运证的发放方式。如果营运证发放延续单纯的竞价投标方式，在成功取得营运证后，中标公司存在着通过营运证租赁来转嫁成本的动机。主管部门的招标行为等同于出售营运证，实际上也在参与市场租金的分配。承包制将是公司和主管部门都乐意接受的经营方式。如果营运证是免费获得，资格来自公司规模大小、员工数量等指标，公司行为还是缺乏提高经营管理水平的硬约束。承包制下的经营管理缺位、服务质量不高问题，并不影响公司的营运资格。即便是政府强制推行公车公营，对提高经营管理水平的作用也要打折扣。可行方案类似于南京市的试点，在推行公车公营的同时，规定营运证取得与服务质量挂钩的具体办法。让公司成为“利”的经营者，而不是“权”的占有者，体现了营运证管理上的改进。以投诉率、服务质量等指标进行竞标，可以使营运证市场租金分配与公司经营管理水平的相关性提高，促使公司主动选择公车公营模式。

公车公营模式以劳动雇佣关系为联结纽带，意在排除份子钱问题的干扰。影响组织效率的关键问题转变为如何确定司机的工资方案和营运成本核算。如果是双方自行约定固定工资，由于司机劳动力专用性程度低，而营运证是专有性资产，公司在工资谈判中处于有利地位。例如，公司需要按照法律规定缴纳员工的养老保险金，可能以代缴负担重等理由降低工资水平；公司有权解释内部服务质量与安全标准，能够有借口扣除司机安全（服务）风险保证金，这等价于削减了合同期内的司机劳动报酬。固定工资难以提高，司机偷懒是难免的。如果采用绩效工资设计，激励不当问题值得考虑。公司能通过调度提高资源配置效率，但由于出租车提供服务具有随机性质，对劳动力实施全面控制是不必要的。司机在利益诱使下，可能会掠夺性使用公司购买的车辆，给公司带来不易觉察的损失。比如，为了增加总的劳动收入，司机放弃每周休息一天的约定，使车辆处于满负荷状态；为获得超额工资，减少巡游和服务以外的时间，不按时维护保养车辆等。

现阶段公车公营改制中，政府通常用任务基数定额（也称公营费）来平衡公司与司机的利益关系。政府实施基数定额指导，可以减弱公司在劳动市场中的价格控制力。例如，2005年以来，南京市公车公营司机任务基数的政府测算是，法定工作时间乘以每小时平均营运收额，再减去司机法定劳动工资和油耗，同时算上法定加班费，得出每月7200元的政府指导价（政府减免养路费后每月7000元。），公司上浮不得超过10%。在此制度下，单个司机一个月工作180小时左右，可以获得3000以上的净收益。与承包制相比，司机的工作时间减少，收入状况改善，而且更加稳定。任务基数的测算方法需要进一步调整，以便对司机的行为加以约束，保障公司利益。日常保养维修支出与车辆提供服务状况直接相关，让司机承担自己能够控制的成本，可以部分克服车辆所有权与使用权分离产生的问题。为此，政府可以将维修保养费用与油价等同看待，从平均营运收额中减除，并相应地降低任务基数最高限额。任务基数调减既可以引导司机合理使用车辆，也促使公司进一步提高经营管理水平。

即便如此，司机向公司交纳公营费，在交易形式上依然不能摆脱份子钱的痕迹。当前的公车公营实践尚未充分体现与承包、挂靠的区别。提高政府管制效率，让公司成为真正的利润中心，实现大规模经营的组织优势，需要出租车行业组织模式能恢复公司的职能。公司对员工进行报酬支付而不是司机交纳份子钱，是公车公营的应有之义。值得进一步思考的问题在于如何以政府制定应景应时的行业最低工资为基础，将雇佣制与分享制进行结合。

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5.巴泽尔著：《产权的经济分析》，上海人民出版社1997年6月版。

6.章亮亮：《对出租车行业特许模式的经济学和行政法学分析》，《上海经济研究》2012年第2期。

7.张芸珠、张云：《我国出租车行业管理模式与黑车问题》，《生产力研究》2011年第9期。

8.陈明艺、熊红星：《出租车市场组织形式管制效果分析》，《城市问题》2012年第5期。

9.彭云望：《出租车经营许可证的财产权分析》，《行政与法》2003第11期。

10.李传军：《公共政策的道德评价》，《徐州工程学院学报（社科版）》2014年第1期。