竞争模式转变与地方政府投融资行为※——兼论我国地方债务的治理

李淑娟

一、问题的提出

近几年，我国地方政府债务急剧增加。截至2013年6月底，中国地方政府债务达约17.89万亿元，与2010年底相比大约增加了70%；而且地方政府债务中来自银行的贷款占到56.56%。地方债的风险及治理备受关注。洪源、李礼（2006）在对我国地方债务可持续性分析的基础上，指出通过改变地方政府的收入体制和支出体制可以实现地方债务的可持续发展。崔军（2011）认为，我国债务治理的关键是先清理现有债务，然后从完善财政体制和健全地方债务管理体制角度实现债务的真正治理。江俊龙等（2011）从风险管理的角度指出，地方债务的治理须从项目风险、管理风险和财政风险控制的角度进行。陈健夫（2013）从立宪主义的角度指出，在法律层面上完成纵向的财政分权、横向的财政分权和财政权与市场的分离。这些研究的逻辑是财政体制的不合理导致地方债务问题。但现有财政体制作为我国阶段性改革的结果，并不是独立地，而是与其它制度共同作用于经济生活。我国是典型的财政分权与政治集权一体的国家。我国地方政府债务的形成和膨胀是中国式大国治理体制下地方政府竞争的结果（李淑娟，2014）。中国式大国治理的特点就是财政分权与政治集权。因此，从地方政府竞争角度分析地方债务的治理是符合我国现实的选择。本文在分析我国现有地方政府竞争模式对地方政府行为影响的基础上，提出新的竞争模式——为居民满意而竞争，该模式有利于地方政府改变现有的投融资行为；并进一步分析了该模式对地方债务治理的重要意义。

二、现有竞争模式与地方政府投融资行为

1.文献综述

地方政府竞争源于联邦财政分权体制下的政府之间关系的研究。主要集中在政府竞争对经济增长、公共产品供给和社会福利的影响。Kelly Edmiston和Geoffrey K.Turnbull（2003） 通过构建地方政府竞争与经济发展的关联模型，并对Georgia州的数据分析后认为，辖区间的竞争对地方经济发展政策产生明显的积极影响。但Dick Netzer（1991）认为，在完全竞争的条件下，政府间经济增长的竞争将是一个结果为负的博弈，如果考虑到竞争会达到一个均衡，即各个地方政府最后会提供相同的经济增长政策，那么竞争的结果将是零和博弈。Keen M.和Marchand Maurice（1996）构建了一个竞争模型，认为在非合作均衡的基础上，控制税率，协调减少地方公共投入，可增加公共产品供给和提高社会整体福利。Hartmut Egger，Josef Falkinger和 Volker Grossman（2012）构建了一个简单的双边模型，指出双边协议能解决公共教育支出不足的问题。但地方政府的非合作行为会使公共品的供给偏 离 最 优 水 平 （Cremer，Marchand and Pastieau，1997）。这些研究隐含的假设是地方政府是理性人，政府间的竞争会影响地方政府行为，进而对当地的经济增长、财政收支和居民福利产生影响。但不同国家和地区的影响结果并不确定，这说明政府竞争的效应会因体制、经济发展水平、法律和环境的不同而不同。

我国对地方政府竞争的研究经历了“兄弟竞争”、“财政联邦主义”、“晋升锦标赛”和策略竞争。其中最有代表性的是“晋升锦标赛”式的竞争。它是政治集权与财政分权体制下的产物。政治上的集权使得中央政府可以借助晋升的激励来引导地方政府为经济增长而努力，财政上的分权使得地方政府可以较自由地采取一些行为促进当地经济增长。徐现祥、王贤彬（2011）认为：“中央对经济增长有需求，支付的是政治晋升；地方官员供给的是辖区经济增长，得到的是政治晋升；从而在中央和地方之间出现了经济增长市场。在这个经济增长市场上，需求方只有中央一家，而供给方是各个地方政府，很多家，所以经济增长市场是一个买方垄断的市场。”由此可见，“晋升锦标赛”竞争的实质是地方政府为“经济增长”而竞争。

2.现有竞争模式与地方政府投融资行为

为“经济增长”竞争指的是中央政府以GDP增长来考核地方政府，以此为基础借助人事任免权来决定地方政府官员的升迁。在中央政府考核目标的指引下，地方政府官员想要得到晋升就得在经济增长竞争中取胜；即使晋升无望，也会为自己攫取更多的私人经济利益。因此，在该考核目标下，地方官员有两种选择——为晋升而努力和为私利而努力，这影响了地方政府的投融资行为。

（1）地方政府有强烈的投资偏好。为晋升而努力的官员，在招商引资等项目中激烈竞争，会加大基础设施的投资（因为它是吸引外资的重要砝码）。为私利而努力的官员，也会加大对基础设施的投资。因为相对教育、医疗投资，官员更容易从对基础设施的投资中获得私利。地方政府优先发展基础设施的政策偏向使得地方财政对基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的资金投入存在显著不足（龚锋、卢洪友，2009）。这一点在地方债务支出结构中亦有体现。截至2013年6月，我国地方政府债务支出的70.3%用于市政建设、土地收储和交通运输建设。用于教科文卫的只有5.8%，教科文卫和保障房建设及生态环境保护三项加起来不足15.1%（审计署，2013）。

（2）投资行为无序化和短期化。由于官员任期有限，地方政府为了在竞争中取胜，倾向于投资见效快的项目。每一届政府都要寻找经济亮点，置前一届政府的项目不顾，导致大量的重复建设和无效建设。过度投资和重复投资决定了地方政府融资的数量大且频率高。同时，由于项目的审批权在地方政府“一把手”手中，并没有规范化论证过程，项目的投资表现出很大的随意性。

（3）融资行为的无效率和短期化。为了在经济增长竞争中取胜，对基础设施投资的标准没有最优，只有更优（比竞争者更好），因此地方政府对资金的需求是无止境的。显然，仅仅靠税收难以满足需求。同时，地方官员的任职期限决定了他们不会选择长期培养税基，而会更多地寻求短平快的融资方式。融资时并不考虑融资的后果，只考虑融资的便利性和资金的可得性。所以，地方政府纷纷转向债务融资。基于竞争目的无止境的资金需求是我国地方政府债务形成的根本原因，而在政府垄断金融资源的条件，地方政府对债务的需求能不断得到满足并膨胀（李淑娟，2014）。

图1 为经济增长竞争模式下地方政府投融资行为

如图1，在为“经济增长”而竞争的体制下，地方政府热衷于投资基础设施等投资需求型公共产品。这种需求在地方政府竞争的过程中不断增强，导致地方政府对融资的需求是没有止境的；结果是地方政府的融资行为也发生偏转，选择使用简单易行的融资方式——债务融资，使得地方债务不断膨胀。而反过来，地方政府现阶段债务的需求被满足后，刺激了地方政府下一轮的投资热情，又会带来新的融资需求，债务就会进一步膨胀。这是一个不断加强的循环过程，根源就在于为“经济增长”而竞争的体制。

三、新型竞争模式与地方政府投融资行为

现有的“为经济增长而竞争”的模式扭曲了地方政府投融资行为，是地方债务快速膨胀的重要原因。因此，改变地方政府的投融资行为需改变现有的竞争模式。新的竞争模式不能脱离我国现有的政治经济制度，政治集权决定了官员任命制在短时间内难以改变。基于此，新的竞争模式应通过改变中央政府对地方官员的考核机制而实现。

1.新型竞争模式

受陈钊、许彤（2011）提出的“为和谐而竞争”启发，本文提出“为居民满意而竞争”。为“居民满意”竞争的含义是，中央政府以“居民满意”作为评价地方政府治理程度的指标，并以此作为地方政府官员晋升的依据。地方政府在此目标指引下，为了获得政治上的晋升，采用各种方法提高辖区居民的满意度。为“居民满意”竞争并不意味着排斥经济增长。首先，“居民满意”是一系列指标，而经济增长只是其中的一个指标。居民满意实际上是居民在经济增长和社会福利之间平衡的结果，避免以牺牲福利为代价的经济增长。其次，“为居民满意”竞争是在“为经济增长”竞争之后提出的激励机制，“为经济增长”的竞争在为地方政府推动经济增长注入强大动力的同时，也带来如环境恶化、收入不均等、居民福利被忽视等社会问题。居民对这些问题的关注使得政府将注意力从只盯着经济增长转移到关注居民的真正诉求上，是经济发展到一定阶段的内生需求，是以经济增长为先决条件的。最后，居民满意是一个动态指标。辖区居民的满意是多维的，而且是不断发展的，居民在不同的阶段会有不同的需求。比如，在我国改革开放初期居民的需求是经济增长，而经济增长到一定程度之后，居民的需求就变成追求福利最大化。

2.新竞争模式与地方政府投融资行为

在“居民满意”目标下，地方政府的目标只有一个就是在“居民满意度”竞争中获胜，追求个人经济利益的目标将不再存在，因为它和“居民满意”的原则相背离。地方政府的投融资行为也因目标的改变而改变。

（1）地方政府的投资偏好发生变化。“为居民满意”竞争模式下，地方政府不再一味追求基础设施投资，而是开始重新评估基础设施、招商引资及公共产品的投资对居民的效用。增加居民关注的投资减少居民不满意的投资，如加大对保障性住房、教育、医疗和环境等公众关注的“民生型”公共产品的投资。重“基础设施”的投资，是地方政府出于自身考虑的“投资驱动型”投资，而重“民生型”公共产品投资是由居民需求决定的“需求拉动型”投资。不同的投资模式对资金的需求不同。前者对资金的需求是无限的，后者对资金的需求是有限的——由居民的需求决定。

（2）地方政府的投资行为更加理性。在为居民满意而竞争条件下，地方政府将会放弃一意孤行的投资，因为令居民不满意的投资只会带来地方官员政治晋升的无望，不符合其目标函数。地方政府在项目的选择上将尊重辖区居民的偏好，大量不符合居民福利的项目将不再投资，减少了投资的无效性。同时，令辖区居民满意的项目也不会因为官员任期的结束而终止，因为该项目的持续投资既符合居民的需求也符合新任地方官员的政治晋升期望，从而避免了投资行为的短期性。因此，在居民满意竞争模式下，地方政府的投资更兼顾效率与长期性。

图2 为居民满意竞争模式下的地方政府行为

（3）地方政府的融资行为更加理性。地方政府的投资行为因为满足居民意愿而受到制约，重复投资和过度投资现象得到遏制，地方政府仅需对有限的满足居民需求的项目进行融资。投资项目的有限性决定了地方政府对资金的需求是有限的。融资效率问题也会被纳入地方政府的考虑，因为融资成本是由居民承担，过多地负担亦会引起居民的不满，进而影响地方官员的晋升。这会促使地方政府考虑税收的可持续发展和居民福利协调问题，融资成本如何在当代和后代之间均衡的问题。

图2和图1的区别在于：第一，在地方政府与中央政府之间出现了地方居民。这一层级的出现，意味着地方政府想要满足中央政府目标，首先必须满足地方居民的需求，相当于在只对上负责的政治体制中加入了居民的意愿，地方政府在对上负责的同时也要对下负责。第二，地方政府的投资行为和融资行为之间不是可逆的。在为“居民满意”竞争体制下，政府的投资行为和融资行为纳入居民满意的考核指标，政府的投资和融资行为都受到制约，只有在项目需要外部融资时，经居民同意才能考虑债务融资。融资是由项目决定，而不是地方政府主观决定。所以是投资需求决定融资，融资不能自发推动投资。地方政府投资模式的转变改变了其融资行为，而投资模式改变的核心是地方政府竞争模式的改变，即地方政府竞争由为“经济增长”竞争转变为“居民满意”竞争。

四、新竞争模式下地方政府债务的治理

我国居民参政议政的主要方式是各级人民代表大会制度，但该制度的监督作用发挥有限。原因在于，同级人民代表大会的意见并不影响地方高级官员的政治晋升，而地方高级官员在地方治理中起关键作用。在为居民满意竞争模式下，居民的不满意可以影响到地方高级官员的晋升，因此地方政府不能忽视地方人民代表大会的意见。地方人民代表大会制度会发挥更大的监督作用，提高地方债务的治理水平。

1.地方政府债务更能体现债务的金融属性

在为“经济增长”竞争体制下，地方政府借贷既不考虑债务的成本和地方财政的承受力，也不考债务使用的效率和债务的偿还。地方政府凭借其所掌握的对土地、矿产等基本要素资源的实际控制权以及对各项经济活动的市场准入权限，通过各种隐形方式对金融机构施加行政影响。地方政府控制的基本生产要素越多，越容易取得银行贷款。地方政府通过其政治控制能力取得金融资源，地方债务反映的是其政治性。大量的金融资源通过地方政府流入国有企业，致使民营企业很难取得贷款，资金成本上升。地方政府运用其行政影响力的借贷行为，破坏了金融秩序，带来资金的大量浪费。

在为“居民满意”竞争体制下，这一状况将改观。居民满意的前提是实现政府政务的公开，居民可有效监督地方政府的行为。地方政府不能随意处置所有拥有的土地、矿产等基础自然资源，也就不能肆意利用这些资源而攫取金融资源。同时，理性的居民会意识到地方政府债务的负担最终由微观个体——居民承担，会限制地方政府借贷的数量。只有居民认可的公共产品项目融资才能发行债务。理性的居民会将融资成本在代际间分摊，要求地方政府举债时必须考虑融资成本。稀缺的金融资本就不会大量聚集在政府手中，资本会更多地在市场上流动，流向稀缺的经济部门，债务的金融属性才真正体现出来。

2.地方政府债务结构更加合理

银行贷款所占比重过高，截至2013年6月底，地方政府债务中，57%的贷款仍然来自银行 （审计署，2013）。虽然银行贷款在地方债务中所占的比重有所下降，但银行仍是地方债务的主要债权人。地方债务的风险过多地集中在银行。同时，地方政府由于项目的论证缺乏科学性，债务的发行没有监管，地方债中债务期限和项目期限错配情况比较严重。这些加大了地方债务的风险，并使得风险通过银行，转移到金融体系。

在“为经济增长”竞争体制下，政府官员的升迁不受居民意愿的影响，即便居民不同意举债，地方政府大量举债亦不会对官员的升迁产生任何影响。因此，居民对地方政府债务的监督形同虚设。但在“为居民满意”竞争体制下，居民的满意度直接关系到地方官员的升迁，监督是有效的。地方官员不得不考虑居民的感受而肆意发行债务。居民作为债务的最终承担者，有降低债务规模的需求，而在为“居民满意”竞争条件下，地方政府不再面临为在经济增长竞争中取胜所需要的对资金的无限需求，资金压力将大大减小。地方政府自然会减少对金融资源的汲取。这将大大改善地方债务的结构。理性的居民也会提出债务与其投资项目期限结构相匹配的要求，因为这更符合税收公平原则，使税收成本可以实现代际间的公平分配。因此，新型竞争体制下，地方政府债务结构将更合理。

3.债务的借贷流程及管理更科学化

我国地方政府举债主体众多，地方融资平台公司、地方政府部门和机构及经费补助性事业单位是最主要的举债主体，截至2013年6月，这三类举债主体所举债务占地方总债务的82.16%。不同的举债主体举债的程序和流程不一，有些是直接由地方政府偿还的债务，更有的很大一部分是由地方政府担保或可能承担救助责任的或有负债。举债主体对债务承担的责任很少，地方政府很难对不同负债主体的债务进行监管，债务管理处于混乱中。而作为最大举债主体的地方债务平台管理更为困难。地方融资平台具有形式上的独立性，但最终信用主体是地方政府。地方政府通过直接或间接担保的方式通过融资平台取得债务，使债务由常规负债项目变为表外融资业务，再加上融资平台一系列的交叉担保业务，使得地方债务被隐匿起来。监管根本无法有效进行。

在为“居民满意”竞争条件下，居民认识到过多的举债主体和政府担保不利于地方债务的管理。居民有意愿通过人民代表大会，确定地方债务的举债主体及政府担保的具体细则，以此避免管理上的繁杂。地方融资平台的功能将进一步清晰化。融资平台应成为真正的融资主体，将其与地方政府和居民的责任划分开来。真正的非营利性公共项目的筹资，在居民同意的情况下，可由地方政府作为债务主体。这部分债务由地方财政收入偿还，符合税收“来自于民，用之于民”的原则。因为居民对税负问题的关心，会使他们能够慎重地考虑项目投资和融资的可行性。在为居民满意竞争条件下，居民通过人民代表大会划分清楚融资平台与政府的关系，对债务的发行、使用、管理、偿还等环节制定相应的法规和程序，并能对其实行切实地监管，推动债务借贷流程和管理的透明化和科学化，推动地方债务的常规化发展。

五、结 论

现阶段我国地方政府的投融资行为是我国政治集权、经济分权体制下，以“经济增长”为目的的地方政府竞争的结果。这种逻辑意味着改变地方政府的竞争机制就可以改变地方政府的行为。本文提出为“居民满意”而竞争，这是对现有政治体制下，地方政府竞争的一种新思路。在这种竞争体制下，地方政府想要获得晋升，必须以居民满意为前提。以居民满意为前提的考核和晋升制度弥补了现阶段地方政府仅对上负责的制度缺陷。地方政府在作投融资决策时必须考虑辖区居民的反应，促使其投融资行为发生改变。这一改变，对我国地方政府债务治理有重要作用，可终止地方债务的无理性和无效率膨胀，促进地方债务更理性、更科学地发展。

1.崔军：《我国地方政府债务治理：近期目标与长效机制》，《财经问题研究》2011年第7期。

2.江俊龙、邹香、狄运中：《我国地方政府债务及其风险控制》，《经济问题》2011年第2期。

3.陈健夫：《立宪主义视野下的地方政府债务化解思路》，《四川师范大学学报（社会科学版）》2013年第1期。

4.李淑娟：《解析政府竞争视角下的地方政府融资行为——兼论我国地方政府债务形成与膨胀》，《现代经济探讨》2014年第1期。

5.Kelly D.Edmiston，Geoffrey K.Turnbull.Local Government Competition for Economic Development ［EB／OL］.http：／／ayspsmultisitetest.gsu.edu ／sites／default／files／documents／urag0307.pdf

6.Dick Netzer.An Evaluation of Inter－jurisdictional Competition through Economic Development Incentives：Competition among States and Local governments ［D］.The Urban Institute Press Washington，D.C.1991，221－245

7.Keen M.，Marchand Maurice.Fiscal competition and the Pattern of Public Spending ［Z］.University Catholique de Louvain，Discussion Paper，1996

8.Hartmut Egger，Josef Falkinger，Volker Grossman，Brain Drain.Fiscal Competition and Public Education Expenditure ［J］.Review of International Economics，2012，（1）：81－94

9.Cremer，Helmuth，M.Marchand and P，Pastieau.Investment in Local Public Services：Nash Equilibrium and Social Optimum ［J］.Journalof Public Economics，1997，（65）：23－35.

10.徐现祥、王贤彬：《任命制下的官员经济增长行为》，《经济学（季刊）》2010年第4期。