抗日根据地的 “三三制”政权与协商民主——纪念抗日战争胜利70周年

孙信（中央社会主义学院，北京100081）

抗日根据地的 “三三制”政权与协商民主
——纪念抗日战争胜利70周年

孙信
（中央社会主义学院，北京100081）

抗日民族统一战线是反对日本帝国主义侵略的制胜法宝。抗日根据地是抗日民族统一战线的依托。“三三制”政权与协商民主的实践，巩固了抗日根据地，发展壮大了抗日民族统一战线，为夺取抗日战争的胜利奠定了坚实的基础，也为社会主义协商民主建设提供了宝贵的历史经验。

统一战线；“三三制”政权；协商民主

抗日民族统一战线是反对日本帝国主义侵略的制胜法宝。中国共产党在抗日根据地创建并实行的“三三制”政权与协商民主，就是统一战线战略和策略的具体运用。 “三三制”政权的建立，构建了协商民主制度平台和运行机制，首开协商民主的先河。协商民主的开展，赢得了抗日根据地人民的拥护，保障了 “三三制”政权的有效施政。“三三制”政权与协商民主的实践，巩固扩大了抗日根据地，发展壮大了抗日民族统一战线，为抗日战争的胜利乃至人民解放战争的胜利凝聚了强大力量，也为社会主义协商民主建设提供了宝贵的历史经验。

一、“三三制”政权与协商民主是抗日民族统一战线的产物

“三三制”政权与协商民主是马克思主义同中国具体国情相结合的产物，是抗日民族统一战线战略和策略的具体运用，是人民当家作主的重要实现形式。

（一）“三三制”政权的创建

“三三制”政权是中国共产党在抗日战争时期的统一战线政权政策。所谓 “三三制”，就是指抗日根据地抗日民主政权 （参议会和政府）中人员的分配，共产党员占三分之一，左派进步分子占三分之一，中间派分子占三分之一。

1931年九一八事变后，中华民族同日本帝国主义的矛盾上升为主要矛盾。“日本侵略的情况变动了中国的阶级关系，不但小资产阶级，而且民族资产阶级，有了参加抗日斗争的可能性。”［1］1935年12月，中共中央在陕北瓦窑堡召开政治局会议，确立了建立抗日民族统一战线的方针，决定把工农共和国改为人民共和国。1936年9月，中共中央政治局通过 《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》，又将 “人民共和国”改为 “民主共和国”。西安事变和平解决后，为了推动国民党政策的切实转变，1937年2月，中共中央致电国民党五届三中全会，提出了对国民党的五项要求并作出四项保证。其中保证之一即工农政府改名为中华民国特区政府。国共合作统一战线正式建立后，参照1938年9月国民政府公布的 《省参议会组织条例》，1939年1月，陕甘宁边区在延安召开了第一届边区参议会，实现了工农兵苏维埃政权向统一战线政权的转变。

1940年3月，毛泽东在 《抗日根据地的政权问题》中指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。”［2］741“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一；不左不右的中间派占三分之一。”［2］742此后，“三三制”政权在各抗日根据地相继建立起来。可以说，“三三制”政权是统一战线战略和策略的产物，是抗日民族统一战线的最高形式。

（二）协商民主的萌生

协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。所谓协商民主，是指在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。协商民主是无产阶级政党在建立统一战线的过程中逐步形成的。

协商民主源自统一战线理论和实践。无产阶级政党诞生之初，既没有发号施令的权力，也没有金钱利诱的资本，要建立统一战线，只能靠协商达成共识。第一国际的建立，就是民主协商的结果。中国共产党在创建统一战线的过程中，运用并发展了民主协商的方式。1922年7月中共二大通过的《关于 “民主的联合战线”的决议案》提出：“联合全国一切革命党派、联合资产阶级民主派，组织革命的联合战线，并决定邀请国民党等革命团体举行联席会议，共商具体办法。”［3］这里讲的 “联合”、“邀请”、“联席”、“共商”，就成为第一次国共合作的重要方式和方法。而抗日民族统一战线的建立，既有党内的协商，也有同地方势力派的协商，更有同国民党的协商，即使是引发激烈冲突的西安事变，最终还是靠协商得到了圆满解决。这里讲的民主协商，就是协商民主的一种方式。

协商民主概念提出之初，一些学者认为协商民主来自约瑟夫·毕塞特1980年撰写的 《协商民主：共和政府的多数原则》。随着协商民主理论研究的不断深入，协商民主 “源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践”，已经成为学界的普遍共识。但协商民主的源头到底在哪？目前仍然存在分歧。有人认为协商民主来源于第一次国共合作。诚然，第一次国共合作的协商民主思想和实践十分丰富，但因当时合作的方式是共产党以个人名义全体加入国民党，共产党没有争取到统一战线的领导权，不具备推行协商民主的制度和组织基础。我们认为，“三三制”政权首开协商民主的先河。主要理由如下：一是抗日民族统一战线正式建立后，国民党承认了共产党和陕甘宁边区的合法地位，共产党摆脱了长期被 “围剿”的战争状态，为推行协商民主创造了暂时的、局部的、相对稳定的和平环境；二是 “三三制”政权将协商民主上升为国家 （局部）形态，为协商民主构建了制度平台；三是共产党掌握领导权是人民当家作主的根本保证；四是 “三三制”政权具有系统的协商民主的思想、观念、原则、方法、行为，并获得了巨大的成功。

二、“三三制”政权为协商民主构建了制度平台和运作机制

按 “三三制”原则在抗日根据地建立的参议会和政府，为协商民主构建了制度平台和运作机制。正如周恩来指出：“‘三三制’有两个特点：一个就是共产党不一定要在数量上占多数，而争取其他民主人士与我们合作。任何一个大党不应以绝对多数去压倒人家，而要容纳各方，以自己的主张取得胜利。第二个特点就是要各方协商，一致协议，取得共同纲领，以作为施政的方针。”［4］这就是说，协商民主是 “三三制”政权的最大特色。

（一）“三三制”政权开创了根据地政权建设模式，构建了协商民主制度平台

“三三制”政权是中国共产党领导的，以工人阶级、农民阶级结成的联盟为基础，以小资产阶级为可靠同盟者，再团结其他一切赞成抗日和民主的人们，对汉奸、卖国贼及反共顽固派实行专政的统一战线性质的政权。1940年3月11日，毛泽东在《目前抗日统一战线中的策略问题》的报告中，强调了 “三三制”政权的统一战线性质，指出 “共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子和其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士”［5］750。以 “三三制”原则建立的根据地政权，就是把多元利益主体，以自愿平等的方式加入到参议会和政府中，使各阶级各阶层都能进行有效的政治参与，充分表达自己的利益诉求，在取得共识的基础上，制定相应的政策。1940年6月，林伯渠、高自立在 《陕甘宁边区政府关于新区建立统一战线模范政权的意见给王维舟、朱开铨的便函》中指出：“统一战线模范政府的各种政策，应当根据各阶级的共同利害出发，凡是只对一阶级有利，对另一阶级有害的，便不能作为政策决定的根据。”［6］530参议会和政府由此成为协商民主的制度平台。

（二）“三三制”政权创新了协商民主形式，拓宽了协商民主的渠道

为更好地开展协商民主，根据地群众创造了许多协商民主形式。主要有 “一揽子”会、“群英会”和 “座谈会”。 “一揽子”会分大 “一揽子”会和小 “一揽子”会。大 “一揽子”会是以乡参议会为主体，即在参议会召开时，乡政府委员、行政村主任、自然村村长以及共产党支部干事都参加。与会者围绕全乡政治、经济、文化等具体事务，大家讨论、大家决策、大家分工、大家落实。小 “一揽子”会以乡政府委员会为主体，参加者有共产党支部书记、自卫军连长，还有与讨论的事件有关的人员。 “一揽子”会是边区协商民主的重要形式。“群英会”是指吸收劳动英雄和模范工作者参加或者列席参议会和政府会议，能够发挥 “带头作用”、“骨干作用”、“桥梁作用”。“座谈会”也叫非党人士座谈会，参加者既有在政权机关工作的民主人士，也有政权机关之外的民主人士，还包括其他进步人士，主要是对政府工作提出批评、意见和建议，会议对加强党与党外人士的团结合作发挥了重要作用。

（三）“三三制”政权丰富了领导权的内涵，开辟了实现领导权的协商民主路径

领导权问题是统一战线的核心问题，也是协商民主健康发展的保证。在 “三三制”政权中，在共产党员占少数的情况下，如何实现领导权是 “三三制”政权面临的首要问题。对此，林伯渠指出：“共产党员在行政机构与民意机关中只占全部人数三分之一？并不是共产党放弃领导，相反，只有共产党员不超过三分之一，使多数的非党人员，接受党的政策，才能叫做领导。”［6］555毛泽东也曾明确指出：“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”［2］741“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题。”［5］810这就是说，通过协商民主和共产党员的先锋模范作用就可以取得领导权。

三、协商民主的开展，保障了 “三三制”政权的有效施政

毛泽东在 《在陕甘宁边区参议会的演说》中曾明确指出：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事，因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”并且强调指出，“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，永远不变的”［2］741。根据地协商民主的顺利开展，保障了 “三三制”政权的高效施政。

（一）严格执行 “三三制”原则，维护协商民主的制度和组织基础

1941年5月1日颁布的 《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占二分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”［6］297这一规定在11月举行的陕甘宁边区第二届参议会上得到了很好的贯彻和执行。

陕甘宁边区第二届参议会 “到会议员二百一十九人，共产党员一百二十三，国民党员二十四，救国会派一，居住边区的东方民族 （日、韩、印度、荷印）及蒙、回、藏民族代表十，其他非党人士六十一”［6］314。在选举产生的第二届参议会议长和常驻议员、边区政府主席和委员中，常驻议员9人中，共产党员仅3人；边区政府委员18人，其中共产党员6人，都只占三分之一。这届参议会彻底改变了第一届参政会完全由党包办，临时请8个非党人士来参加的状况，真正保证非党人士在民意机关及行政机关均占三分之二。对此，《西北局对陕甘宁边区第二届参政会工作总结》指出，“由于这届参议会中有将近五分之二的非党人士，而常驻委员和政府委员又完全实行 ‘三三制’，给非党人士以能在政府中说话做事的机会，使边区内部各阶层人士对我观感改变，促进了内部团结，并且能吸收许多很好的非党人士参加政府工作 （如李鼎铭、柳湜）”［6］314。

（二）实行选举民主与协商民主相结合，突出协商民主的作用

选举民主是现代民主的基本方式，陕甘宁边区实行了 “普遍、直接、平等、自由”的选举原则，有效地保证了边区各阶级、各阶层人民的民主权利。但选举民主的核心是票决，强调的是利益竞争和输赢对决，难以照顾到各方面群众的具体利益。因此，陕甘宁边区采取了选举民主与协商民主相结合的方式，突出发挥协商民主的作用。

“三三制”政权是选举产生的，但单靠选举难以保证 “三三制”的比例。除了规定候选名单中共产党员只占二分之一外，还在选举前后进行大量的协商工作，采取 “反保证”、“退出”和增聘的办法，去弥补甚至更改选举的结果。如在第二届边区政府委员的选举中，18名政府委员，共产党员当选了7名。于是，共产党员徐特立便以个人名义退出，由无党派人士白文焕递补。

不仅选举如此，决策也是如此。1942年12月9日，陕甘宁边区政府委员会讨论并通过了 《陕甘宁边区土地租佃条例草案》，因李鼎铭副主席认为佃权条文对出租人限制过于苛刻，拒绝签发。最后由西北局书记高岗亲自到他家里，听了意见，让了步，才解决问题，同意签发［7］525。正如林伯渠所言：“遇到这种争论发生时，务期要互相开诚布公，平心静气的商讨，不到万不得已时，不要轻易采取少数服从多数的表决形式。这是因为党外人员尤其中间人士们，不习惯在会议上讨论问题，尤其不习惯在会议上争论问题，这虽然是他们的弱点，是他们在政治上还不够成熟的一种表现，但我们今天还不能不顾及他们这种习惯；反正一切重要问题全靠、至少主要靠会前会后经过个别协商，以座谈方式决定，提到正式会议上只是取得合法手续而已。遇有意见分歧，争议不能避免时，也要尽量使用会外谈话方式求得解决。”［8］

正如习近平在 《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中指出：“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。毛泽东同志说过：‘国家各方面的关系都要协商’。‘我们政府的性格，你们也都摸熟了，是跟人民商量办事的’，‘可以叫它是个商量政府’。周恩来同志说过：‘新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论’。”［9］可见，“三三制”政权采取的是协商民主为主，选举民主为辅的民主运行机制。

（三）坚持民主合作，改善党的领导

在 “三三制”政权中，必须以党的正确的政策和党员的模范工作，去团结和争取党外人士尤其是中间分子，既要使他们愿意接受我们的建议，保证党的领导权，又要使他们有职有权，发挥他们的积极作用。

党外人士参加政权之初，就有人说他们是 “花瓶”、“摆设”。因此，如何充分发挥党外人士的作用，使他们真正有职有权，是开展民主合作的关键。担任陕甘宁边区政府副主席的李鼎铭，有一段时间工作有些消极甚至不满。李维汉和李鼎铭进行了一次开诚布公的谈话。李鼎铭坦率地说：“我本来不愿出来做事的，是在毛主席参议会上的演说感召下出来的，在党外人士有职有权的鼓励下出来的……，现在同级把我当客人，下级把我当摆设。啥事都是你们党上决定了，我这个副主席也不想当了。”［7］525为此，边区政府召开了党组会议，商定了四条改进措施： （1）各厅、处、院定期向政府正副主席和参议会正副议长汇报工作，秘书长参加。（2）每次政务会议前，提交会议的议题，除交党组研究外，还需向李鼎铭副主席汇报，取得同意后再提交会议讨论，如有意见便缓期开会。（3）某些要由李鼎铭副主席签署下达的文件，必须由主管负责人事先说明内容，征得同意，然后才能执行。（4）平时多接近，多谈心，多交换意见。结果，李鼎铭很高兴，态度也发生了很大变化，再不讲 “你们党上”如何，而变成 “我们政府”怎样了。由于共产党同党外人士真诚合作，不仅调动了党外人士的积极性，改善了党的领导，巩固了抗日根据地，而且为中国共产党与各民主党派的合作提供了样本。可以说，“三三制”政权就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的雏形。

上述可见，统一战线是中国共产党夺取中国革命、建设和改革胜利的重要法宝，抗日民族统一战线是中国共产党统一战线发展史上最辉煌的篇章。抗日根据地是抗日民族统一战线的依托，“三三制”政权是抗日根据地的依托，协商民主是 “三三制”政权的依托。协商民主的开展，巩固了 “三三制”政权，“三三制”政权的开展，巩固了抗日根据地，抗日根据地的开展，巩固并壮大了抗日民族统一战线，从而为最终夺取抗日战争的胜利凝聚了强大的力量，奠定了坚实的基础。

［1］毛泽东选集（第1卷）［M］.人民出版社，1991：158.

［2］毛泽东选集（第2卷）［M］.人民出版社，1991.

［3］中央文献研究室.中国共产党党史（第1卷上）［M］.中央党史出版社，2011：8.

［4］周恩来文集（上卷）［M］.人民出版社，1987：253.

［5］毛泽东选集（第3卷）［M］.人民出版社，1991.

［6］中共延安市委统战部.延安时期统一战线史料选编［M］.华文出版社，2010.

［7］李维汉.回忆与研究［M］.中共党史资料出版社，1986.

［8］林伯渠文集［M］.华艺出版社，1996：395.

［9］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22（2）.

（责任编辑：周凤）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.04.007

K269.5

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1672-0911（2015）04-0007-05

2015-05-23

孙信 （1963-），男，中央社会主义学院基础理论教研室主任，教授。