浅析人权白皮书中的人权话语及其变迁

周 强

(中国致公党中央委员会社会服务部研究室，北京 100120)

人权白皮书是我国官方发布的人权报告。中国政府1991年发布了第一部人权白皮书《中国的人权状况》，最近一部人权白皮书是2014年5月发布的《2013年中国人权事业的进展》。据国务院新闻办公室网站上“政府白皮书”栏目下的“人权”类别里的统计，目前我国已发布的人权白皮书共14部，时间跨度达20余年。国家人权白皮书代表了中国政府在人权问题上的正式立场，通过对历年来白皮书在选材、分类、内容、用语、表述等方面的分析比对，将能够对我国人权话语及变迁有更深入的认识。①一国的人权话语既包括官方话语，也包括民间话语。民间话语中又可包括学术话语、媒体话语、大众话语等。其中国家人权白皮书中所体现出来的主要应属官方人权话语的范畴。

一、基本情况

我国自1991年第一次正式颁布国家人权白皮书《中国的人权状况》，到2014年颁布《2013年中国人权事业的进展》白皮书为止，共发布政府白皮书14份。②以国务院新闻办公室官方网站下“政府白皮书”栏目，“人权”类别下所列资料为准，见http://www．scio．gov．cn/zfbps/index．htm．其中有3份白皮书内容上包含了多个年份，分别是1991年发布的《中国的人权状况》(以下简称1991白皮书)、1995年发布的《中国人权事业的进展》(涵盖从1991年到1995年间的4年，以下简称1995白皮书)以及2000年发布的《中国人权发展50年》。年度性人权白皮书8份，其命名格式统一为《××年中国人权事业的进展》，通常在第二年的上半年发布头一年的白皮书，但并非逐年发布。其中第一份为1997年3月发布的《1996年中国人权事业的进展》(以下简称1996年白皮书，其他年度白皮书均采用相同简称规则)，最近一份是2014年5月份发布的《2013年中国人权事业的进展》(13年白皮书)，其涵盖的年份分别为 1996、1998、2000、2003、2004、2009、2012 和 2013 年。单独涉及某一地方区域的人权白皮书2份，分别是1992年《西藏的主权归属与人权状况》和1998年《西藏自治区人权事业的新进展》。此外还有单独就某一项人权发布的白皮书1份，即1997年发布的《中国的宗教信仰自由状况》。

基于结构、内容等相关性因素的差异，本文选取的研究素材主要是跨年度人权白皮书和年度人权白皮书。

二、结构体例

从历年人权白皮书所采用的结构体例来看，大致可以分为三种模式，见表1。

(一)混合模式

这是1991年《中国的人权状况》白皮书所开创的体例。之后在主体框架和基本思路不变的情况下，历年来分别做了不同的改动，一直沿用至2009年白皮书。

期间经历了一些变化和改动，如1991年白皮书只提到了生存权而没有提发展权，而在之后的白皮书中“人民的生存权和发展权”成为经典表述。又如，1991年、1998年和2000年白皮书在标题中均使用了“政治权利”这一概念，1996年白皮书则使用了“民主权利”这一概念，而从内容来看并没有太大差别，主要都是关于我国根本政治制度(人大制度)、基本政治制度(中国共产党领导的多党合作和政治协商制度)和基层民主建设(城乡民主)等方面的阐述。而2003、2004和2009年白皮书都使用了“公民权利和政治权利”这一国际人权法中的规范表述(1995年白皮书和《中国人权发展50年》白皮书使用的是“公民、政治权利”)。再如，对于经社文权利，在1991年白皮书中的表述是“经济、文化和社会权利”，相较于国际人权法中的经典表述，此处把“文化”的顺序提到了“社会”之前。在1995年和1996年白皮书中都没有相关名称的出现，而是分别单列了劳动权(或称劳动者权利、劳动者权益)和受教育权。而自1998年白皮书开始，白皮书标题中开始稳定出现“经济、社会和文化权利”的表述，与国际人权法的表述一致，相应地，劳动权和受教育权不再单列。还如，涉及到特殊人群的人权时，自1995年白皮书以来，“妇女、儿童权利(权益)”的标题一直出现在历年人权白皮书中，含1995、1996、1998、2000、2003年白皮书以及《中国人权发展50年》白皮书，一直到2004年白皮书中不再单独成章。而“残疾人权益(人权保障)”的标题在1996、1998、2000年白皮书以及《中国人权发展50年》白皮书中则缺席。

表1 人权白皮书的结构模式

但这些变化并没有改变其基本框架和思路，因而统一称之为混合模式。这一模式具有以下几个特点:一是不同种类人权的混合。如历次白皮书中基本都出现的“公民权利和政治权利”、“经济、社会和文化权利”的提法来自国际人权法，分别属于“三代人权”学说中的第一代人权和第二代人权，①1979年，由时任联合国教科文组织人权与和平处处长卡雷尔·瓦萨克(Karel Vaska)提出三代人权概念，第一代人权指公民权利和政治权利，第二代人权指经济、社会和文化权利，第三代人权指集体人权，包括民族自决权、发展权、环境权、和平与安全权等。参见徐显明:《国际人权法》，法律出版社，2004年，第6页。其中每一类之下又包含若干具体的人权种类，如“公民权利和政治权利”之下又包含了生命权、人身自由、选举权和被选决权等，“经济、社会和文化权利”之下包含工作权、社会保障权、受教育权、健康权等。而同样在白皮书中与“公民权利和政治权利”、“经济、社会和文化权利”并列的“发展权”则只是第三代人权“集体人权”类别下的一种，并不是同一个层面上的分类。至于“生存权”的表述则更带有鲜明的中国话语特色。①从内容上来看，生存权与经社文权利中的“适当生活水准权”有很多一致的要求，参见《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。”二是权利和权利保障方式的混合。“人权的司法保障”这一标题，从命名规则来看，并不是一类权利(如经社文权利)，也不是一类人的权利(如少数民族和残疾人权利)，而是一种人权保障方式。白皮书中将其插在“公民权利和政治权利”以及“经济、社会和文化权利”这两类权利之间，体现了权利与权利保障方式的混合编排。三是在表述语言上的混合。如在提及生存权和发展权时有“人民”这个主体限定，而提及公民权利和政治权利及经社文权利时则没有。在提及残疾人的时候没有使用“权利”而是使用了“权益”一词。对少数民族的人权保障直接在标题中点明了其“平等权利”和“特殊保护”的特性。不同的言语表述包含和传递了不同的信息。

总的看来，这一结构经过历年的调适演进，已经渐趋稳定，奠定了早期人权白皮书的基本结构和格局，反映并影响着我国的人权话语。

(二)“五位一体”模式

2012年白皮书发布于2013年5月，在体例上大胆借鉴了2012年11月中国共产党第十八大报告中关于推进中国特色社会主义建设的“五位一体”总布局的提法。除了最后一部分按惯例涉及人权领域的对外交流与合作外，前几部分完全沿用了十八大报告中“五位一体”的结构，把人权保障分成经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五个不同的领域，分别阐述不同领域中的人权进展。

这一模式结构简洁、统一，避免了混合模式中的一些问题，是一种新的思路和尝试。而且关注生态文明建设中的人权保障，注重环境权保护，在某种程度上可以说是2013年白皮书单列“环境权利”做法的先导。但这一模式与之前已经成型的白皮书格式和相应的人权话语之间差异较大，在基本思路和分类上与之前完全不同，而且在随后2013年白皮书中这一做法又被完全放弃。因而这一体例在人权白皮书的历史上成为非常特殊的一例，较难进行比较。

(三)权利清单模式

2014年5月发布的《2013年中国人权事业的进展》是最新的一部白皮书，在结构体例上既没有采用2012年白皮书的“五位一体”模式，也没有恢复之前的混合模式，而是呈现出了一些新的、值得关注的变化，成为一种新的模式。

在形式上统一采用清单方式对权利进行列举。每一个标题列举一类权利或一类人的权利，标题一律以“××权利”的形式出现。只列举权利，不添加修饰语，如以“少数民族权利”取代混合模式中习惯使用的“少数民族的平等权利和特殊保护”的表述。每一项权利类别之前不放置主语，不再出现类似“人民的生存权和发展权”(2009年白皮书)，或者“公民的经济、社会和文化权利”(2000年白皮书)的表达形式。以往在白皮书中出现的“权益”一词，如“妇女、儿童权益”(2003年白皮书)、“残疾人权益”(2009年白皮书)等表述，也一律代之以“权利”。不再使用“人权司法保障”的提法，而是将其所涉及的内容以“人身自由”的权利列举形式表述出来，或者分散排入其他标题之下。权利表述形式更加规范、统一，也更具有形式美感。

在内容上，不拘泥于传统人权理论和实践做法，不再笼统地按照“三代人权”学说来进行分类，而是在传统人权学说和话语的基础上，结合中国人权保障实际，大胆调整、增删。如根据我国人权事业发展实际，在标题中不再单列“生存权”。而“发展权利”一马当先，吸收了就业、劳动者权利、教育保障、文化等传统经社文权利的内容，内容更加具体充实。其中的“环境权利”单列出来，既表明了我国当前和今后一段时间环境保护问题的突出，也体现了我国对环境保护的高度重视。又如，不再直接使用“经济、社会和文化权利”的提法，而是有针对性地将其中的“社会保障权利”单独列出，突出我国对社会保障、对民生问题的关切及在这一领域取得的成就。再如“公民权利和政治权利”“人权的司法保障”两个提法不再出现，相关内容分别放在“民主权利”“言论自由权利”和“人身自由”下。而在具体内容上，也不再去论述人大制度和政协制度等的制度建设成就，而是从权利视角来谈，关注选举权的实现、关注协商民主、关注权利救济，与整个白皮书的结构、基调和视角保持一致。

这一模式与混合模式相比有变化、有继承。变化主要体现在，在进行权利列举时更注重分类标准的统一。基本思路还是沿用“三代人权”的分类，但在具体做法上不列大项、只列小项。如“发展权利”“环境权利”属于集体人权的内容，“社会保障权利”属于经济、社会和文化权利的内容，“民主权利”“言论自由权利”“人身自由”属于公民权利和政治权利的范畴。在白皮书中按照我国人权进展的实际有选择性地加以列举，分类标准统一，不再出现混合模式中人权大项、小项并列的情形。继承的地方主要体现在两方面:一是在人权分类标准上总的来讲，还是“三代人权”的分类思路，只不过做了精细化，没有直接出现三代人权的名称;二是基本沿用了“少数民族权利”、“残疾人权利”以及“人权领域的对外交流与合作”这三项。

总体来看，这一模式在形式上更加规范、内容上更加充实，重点更突出，特色更鲜明，更加符合中国人权实际，也更加务实。这一模式在今后的白皮书中是否能够继承下来?对中国(官方)人权话语将有多大的改变?对今后人权研究和人权工作会有怎样的影响?这些问题都值得继续关注和研究。

三、生存权的变迁

生存权长期以来都是我国人权话语中的核心语汇，其在提法和内容方面，在人权白皮书中也经历了一定的变迁。在1991年白皮书中率先提到“生存权”，在之后历年的白皮书尤其是年度人权白皮书中都是将生存权和发展权并列放置在白皮书的第一部分(其中，2012年白皮书由于体例原因而例外)。在2013年白皮书中，出现了重大变化，“生存权”的提法只出现在前言之中，在标题中不再出现。

在1991年白皮书中第一部分首先提到“生存权是中国人民长期争取的首要人权”，不但开宗明义地提出了生存权概念，而且指明了生存权的性质和地位，即“首要人权”，这也可以由生存权在白皮书中位居首位的排列位置来证明。生存权的主体是“中国人民”，更进一步而言，“对于任何一个国家和民族来说，人权首先是人民的生存权”，这一断语意味着生存权绝不仅只是一个中国特色的问题，而是带有一定普遍性的问题，是一个人权理论问题，代表了中国对人权的观念和认识，构成了中国人权话语以及中国人权观的重要内容。

从内容上看，1991年白皮书对生存权的界定是“吃饱穿暖”，因此当“人民的温饱问题基本解决了，人民的生存权问题也就基本解决了”。不可否认，“吃饱穿暖”只是一个“最低要求”，但在1991年白皮书看来，生存权问题“至今仍然是一个首要问题”。在1995年白皮书中指出，“农村的绝大多数居民解决了温饱问题”。2000年白皮书进一步指出，“全国人民总体上实现了由温饱向小康的跨越”。在2004年白皮书中，与“温饱”一词相对应的主体是“农村贫困人口”和“残疾人”。在2009年白皮书中，“温饱”一词只出现了一次，而且是出现在少数民族权利部分，在“生存权”标题下没有再使用这一词，转而关注的是“改善贫困人口的生产生活条件”。到了2013年白皮书，在标题中不再出现“生存权”，全文中也没有使用“温饱”这一词汇。只是在“发展权利”标题下提到“农村扶贫开发扎实推进”，在“社会保障权利”标题下对养老保险、医疗保险、大病保险、最低生活保障以及社会救助等制度建设和成就作了阐明。

从生存权在人权白皮书中的变迁，可得出如下4项结论。(1)生存权是我国人权理论和人权话语中的重要内容，人权首先是人民的生存权。(2)生存权从内容上看是个温饱问题，即吃饱穿暖。毋庸讳言，生存权是一个最低要求，从而生存权问题具有阶段性。(3)随着经济社会发展，我国总体已经实现了由温饱向小康的跨越，在温饱问题已经整体上加以解决的情况下，生存权问题也将不再是当下我们人权的首要问题和关注重心，“生存权”也将不再是我国人权话语的中心。(4)对于有可能发生的个别性的、小范围的，以及由于灾害等造成的短时间、暂时性的温饱问题，我们已经通过制度建设来加以解决，其核心语汇是“社会保障权利”，也不再是“生存权”。

从以上对人权白皮书的分析，我们能看出生存权的变化轨迹，而这种变化也清晰地向我们揭示出人权话语和人权观念的变迁。

四、发展权利和社会保障权利的兴起

(一)发展权利地位日益稳固

在1991年白皮书中，标题中并没有列出“发展权”。与发展权相关的内容被放在经济、社会和文化权利之中，原文为“中国政府重视维护和实现国家、民族和个人的经济、文化、社会和政治的发展权。”“社会主义中国消灭了人剥削人的制度，从而在历史上第一次使全体劳动者获得在经济上平等发展的权利。”在1995年白皮书中，“发展权”第一次被列入标题中，与生存权并列，题名“人民的生存权和发展权”，被放在白皮书第一部分这样一个醒目的位置，以后历次的白皮书中都采用这一模式。在2013年白皮书中更是以“发展权利”的名称单独成篇。

从内容来看，历年来白皮书中列入过“发展权”标题下的主要包括城乡居民收入问题、消费水平(或者把收入和消费合称为生活水平)、人口死亡率、扶贫、住房、健康水平(医疗保健)、人口预期寿命、救灾、安全生产、食品安全、社会救助、环境权益、公共卫生体系建设等。内容不是很固定，也较为庞杂，这主要与白皮书的结构变化有关。在我国历年来的人权白皮书中，发展权利与经社文权利、劳动权利(劳动者的权益)紧密相关，其内容在不同情况下会相互包含。在1991年白皮书中，由于没有单列发展权，因而发展权的内容放在了经社文权利和劳动权利内容之下。在1995、1996年白皮书中，发展权与生存权并列成章，但是没有单列经社文权利，从而经社文权利的相关内容，尤其是社会保障方面的内容，被归类在发展权和劳动权下。1998年白皮书以及之后的几部白皮书中发展权和经社文权利都同时稳定出现，而劳动权利(或曰劳动者权益保障)的相关标题消失，于是劳动权的相关内容就被分别放在发展权和经社文权利之中。到了2013年白皮书，社会保障权利单列出来并吸收了经社文权利中的相关内容。经社文权利的提法不再保留，相关内容部分放在单列的社会保障权内容之下，其他大多并入了发展权内容之中。因此在2013年白皮书中，“发展权利”中增加了教育、文化权利和劳动者权利(包含就业)等内容。社会救助、医疗保险、重大疾病保障、社会保险、最低生活保障等全放在新列出来的社会保障权利条目下。此外，曾经放在发展权利中的环境权利单列出去。最终形成了现在发展权的格局。但发展权的内容是否能够就此确定下来还需要继续观察。

表2 人权白皮书中的发展权内容

经历了从无到有、从并列到单列的过程，发展权利的提法越来越固定，多年来一直稳居白皮书首位。其地位日益重要，内容也逐步丰富，包含了与百姓生活密切相关的居民收入、生活水平、就业等劳动者权利、安居、扶贫、教育、文化等焦点问题。随着我国经济社会发展由温饱到小康的全面转变，在生存权渐渐退出人权话语中心位置的情形下，发展权的地位将更加凸显。

(二)社会保障权利异军突起

“社会保障权利”的单独成章是2013年白皮书中的一个重大变化，也是权利清单模式人权白皮书的一个重要特征，相应的，“经济、社会和文化权利”的提法则不再出现。从排列位序来看，社会保障权利排在发展权利之后，列在第二位。以往白皮书中排在第二位都是“政治权利”(1991年、1998年和2000年白皮书)，或者“公民、政治权利”(1995年白皮书)，或者是“民主权利”(1996年白皮书)，或者是“公民权利和政治权利”(2003年、2004年和2009年白皮书)，都属于国际人权法中“公民权利和政治权利”的范畴，只是根据内容选材的不同和年代特点的不同做了不同的取舍和表述。“经济、社会和文化权利”一般排在第四位(在“人权的司法保障”之后)。但是在2013年白皮书中，主要脱胎于经社文权利的“社会保障权利”不但单独成篇，而且高居白皮书第二位。而相应地主要属于“公民权利和政治权利”内容的“民主权利”、“言论自由权利”和“人身自由”都排在社会保障权利之后，分列第三、四、五部分。

我国从与人民群众切身利益联系最紧密的问题入手，根据传统文化和社会主义现代化建设中重视民生发展的特点，以民生为本、以民生为重、以民生为先，大力推动经济社会发展和人权保障。①关于民生与人权保障的相关论述，可参见罗豪才:《中国以民生为重的人权建设》，载《人权》2013年第3期。社会保障权利的异军突起，既是我国民生建设在人权保障领域的体现，也是我国人权保障制度化建设的成果。社会保障权利从经社文权利中单列出来，把源自国际人权法中的经社文权利进一步精细化、本土化，将其从一个普遍性的人权概念，提炼为一个能够较为准确描述和归纳我国人权发展和保障重心的、自己的人权话语。注重从中国人权发展的重点领域和实践出发，不囿于既有的框架，而是有意识地摆脱和突破原有人权分类和篇章结构模式，根据素材和实践来归纳和总结自己的人权进展和成就，不断更新人权话语，发展人权观念。社会保障权利有望与发展权利一道成为我国人权话语中新的核心语汇。

白皮书的发布是对人权工作的审视，白皮书的构造和撰写本身也能体现出我国在人权话语和人权观念上的变迁。我们期望今后的年度人权白皮书能够一年年不间断地、规范化地发布下去，也希望能够在探索和形成自己的人权话语方面继续有成。