法治指数评估的理论反思与前瞻

周尚君，王裕根

(1．西南政法大学行政法学院，重庆 401120;2．重庆市大渡口区人民法院，重庆 400080)

近年来，随着我国地方法治实践的全面展开，法治指数(the rule of law index)逐渐成为衡量地方法治建设水平的重要手段和工具。自2006年余杭启动法治指数评估以来，国内学界对法治指数的研究和关注持续升温。不少学者对我国推行法治指数的理论维度、路径选择以及正当性论证都做了较为系统的研究，但也有不少学者理性审视法治指数评估的利弊。无疑，法治指数评估理论研究不仅是中国整个理论法学自身发展的客观需要，也是中国法治实践发展的必然要求。法治指数作为我国推进法治发展变革的一项重要手段和方法，不仅在理论方法上具有创新性，而且在实践上可能成为推动中国法治建设转型的一股新力量。因此，回顾并反思我国学界对法治指数研究的重大理论和实践问题，研析其代表性论点，有助于明确我国法治指数评估理论研究的方向，充分发挥法治指数评估理论推动法治实践的重要作用。

一、法治指数的源流

为什么会有法治指数?从世界层面上看，法治指数评估的兴起与20世纪60年代左右发生于美国的“法律与发展运动”和社会指标运动有关。“法律与发展运动”运用定量比较分析不同国家法律制度的结构以寻求法律输入国与输出国的最大公约数，目的是进行法律移植与输出;［1］社会指标运动运用社会学和其他社会科学来评价社会状况和社会发展，目的是用社会指标反应、监测、比较、评价社会生活状况。受两种运动的影响，法治领域的评估日益成为衡量世界各个国家或地区法治发展水平的重要手段。然而，改革开放后，我国的法治建设虽取得系列成绩，但仍旧没有一套科学的法治建设考核体系来评估，而在世界银行全球治理指数①从1996年开始，世界银行连续推出年度《全球治理指数报告》，该报告成为衡量被考量国家政府施政水平的一个重要依据。其中，对不同国家的法治状况进行评估并计算相应的法治指数是世界银行全球治理指数(WGI)的重要内容。全球治理指标报告包括6项广义的治理维度:发言权与问责(Voice and Accountability)、政局稳定与无暴力(Political Stability and Absence of Violence)、政府效能(Government Effectiveness)、监管质量(Regulatory Quality)、法治(Rule of Law)以及腐败控制(Corruption Control)。参见世界银行官网:http://info．worldbank．org/governance/wgi/index．aspx#home．以及世界正义工程法治指数②2006年，由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织，发起了“世界正义工程”(the World Justice Project)。这是一个非营利性组织，其设计了一套衡量国家法治化程度的量化评估工具，目的是推进各国法治的发展。2008年，发布了一套独立的法治指数，称为世界正义指数，该指数在确立法治指标四项基本原则的基础上，细化为16项一级指标和68项二级指标。至2014年，世界正义工程已连续发表了四份报告。参见世界正义工程官网:http://worldjusticeproject．org/rule-of-law-index．在全球范围内的影响力不断扩充的背景下，借鉴国外法治指数的先进经验无疑是一种有效而又便捷的途径。“对中国来说，与现代法治的理念与实践一样，‘法治指数’也是一种‘舶来品’，是在法律全球化背景下一种全新的世界法律地图，是法律散播(diffusion of law)的一种新形式。”［1］“法治指数”作为“舶来品”，散播到我国，表明国外法治指数已成为世界法治发展的一股新潮流，已经并将长期影响中国法治建设。

法治指数评估在我国的兴起既是法治发展自身规律性的表现，也是推进我国法治建设的必然选择。“对于后发展国家来说，建构型法治的推进更需要一个客观和量化的分析评价标准来衡量法治发展水平，校准法治建设的局部目标定位。”［2］受全球法治发展指标(indicators)化、指数(indexes)化的影响，目前我国在法治评估领域的变革表现为两类:以香港、余杭为代表推行法治指数;以深圳市为代表推进法治政府评估。而面对未来法治指数评估的发展预测，钱弘道教授认为，法治指数作为中国未来法治建设的重要增长点，既是中国推进法治的一项制度创新，也是法治中国进程的见证和探索。［3］但有学者认为，法治指数只是“工具性”的，一旦更有效率的工具手段出现了——假设“幸福指数”“平安指数”或“和谐指数”成为了地区竞争或业绩考核的标杆，那么法治评估工程就可能成为昙花一现的“烂尾工程”。“拿一个数字来化约代言法治工程，很可能导致将注意力放错了地方，淡化甚至掩盖了法治建设中一些关键性的问题。”［4］也即，法治指数引入我国是否会成为推进法治建设的重要手段或者衡量法治发展水平的标杆，国内学界持不同的心态。既如此，那么就很有必要梳理国内学者对法治指数评估理论研究的问题意识，以期全面审视法治指数评估理论的焦点问题。

二、法治指数评估辨正

围绕法治指数评估理论，国内学界主要从法治指数评估的评估路径、指标设置、计量和统计以及定量意义等问题展开。对这些问题的见解不同形成了法治指数评估的“路径”之辨、“指标”之辨、“方法”之辨以及“定量”之辨。经过法治指数评估的路径、指标、方法以及定量等方面理论的研究后，国内学界关注的重大理论问题便是如何构建本土的法治指数。批判的目的是为了建构，从某种意义上说，构建一套本土法治指数是我国法治指数评估理论研究的中心任务和最终目的。本土构建与法治指数评估的路径、指标、方法以及定量分析紧密联系，相互贯穿。其关系模型图可用图1表示。

图1 国内法治指数评估理论关系

(一)法治指数评估路径之辨

法治指数评估路径指的是构建法治指标体系、选择评估方法和技术以及为达到法治评估的目的所应采取的法治评估途径、线路和策略。研究法“路径”问题是在探索构建本土法治指数之前的必要理论准备。

国内学者对法治指数的推进路径有三种不同的理论:“体制性路径说”“价值性路径说”和“综合路径说”。“体制性路径说”重点评估国家或地区的法制制度和机构是否符合或者达到了法治规划的基本要求。“价值性路径说”重点关注现实生活中法治现实是否符合法治价值以及在多大程度上实现了法治的价值。“综合路径说”认为体制性路径和价值性路径实乃同构同源的关系，各有利弊，应兼采二者优势相互补充:制度性进路对以价值性进路开展的法治评估进行“指示”与“引导”;价值性进路对以制度性进路开展的法治评估进行“扩展”与“验证”。［5］如果用A、B、C分别代表体制性、价值性、综合性三种路径的指标范围，三者的关系可以用图2模型表示。

图2 体制性、价值性、综合性路径关系

从余杭的法治指数实践来看，其法治指标和公众满意度调查内容都体现了法治建设的规划和政府履职考核的因素，因而是一种体制性推进进路。与余杭一样，香港法治指数也选择“体制性路径”对法治进行评估。从世界法治正义工程法治指数实践来看，其选择一种“价值性路径”，重点关注法治的普适价值在各国的实现程度。而“综合性路径”采取一种“折中”的优势，较好地避免了体制性路径和价值性路径在法治评估的主体、内容、方法、范围以及功能方面存在的弊端，未来可能成为我国探索建立本土法治指数理论路径的最优选择。但问题是，这种理想的“折中”方案如何去实践，以及如何去界定实践中的每一个操作步骤是一种“折中”的体现，这值得进一步研究。从实践上看，各种不同的法治指数路径都会在不同的国家或地区产生不同的功能和效果。这主要是因为不同的国家或地区政治、经济、文化等社会体制存在差异。合理的做法便是，选择一条真正符合本国或地区法治发展状况和规划的法治指数评估路径。

(二)法治指数评估指标之辨

法治指数评估的关键在于法治指标(the rule of law indicators)的设置，而法治指标的设置直接依赖于对“法治”内涵的理解。什么是法治?《牛津法律词典》把“法治”解释为一个无比重要的，在内容上却未曾被界定、甚至是不可能被界定的概念。而有关“法治”的观念就像“法”那样有着古老的历史。西方学界从古至今，都有过诸多论述和探讨。①例如，亚里士多德认为法治应包含两层含义:已成立的法律获得普遍的服从;而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。赛尔茨尼克认为法治的基本要素是用公民秩序的理性原则限制官员的权力。韦伯认为法治秩序的指标表现在科层制活动的持续性、客观性、权责分明、等级化监控、严格区别公与私的关系、禁止官职的买卖和继承、公务员人格独立、专业化。富勒认为法律应包括八个内在道德性:普遍性、公开性、不溯及既往、清晰明确、不自相矛盾、可行性、稳定性、一致性。我国著名法学家张文显教授认为，法治就是一个同时包含了自由、平等、人权、宪政、效益等诸多价值内涵的复合性概念。［6］李步云教授认为，法治的基本要求是法制完备、主权在民、人权保障、权力制约、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序公正、党要守法。［7］钱弘道教授认为法治是一个包含多重价值内涵的集体性概念，从功能论的角度看，法治包含两层核心含义:限制政府权力和保障公民权利。［8］因而，古今中外，学者对“法治”观念的探讨，可谓众说纷纭、莫衷一是。

尽管法学家们提出了一系列关于构成法治的观点，但并没有一个在国际上认可“法治”的概念。然而，“法治”仍被认为是一种有重要意义的理念。也许关于“什么是法治”的争论永远不会停息，但仍有必要设计一套法治指标体系来帮助人们测度实践中的法治观念。由于对“法治”的内涵理解不同，所以导致法治指标设置也存在差异。国内学界针对国家和地方两个不同层面提出了相应的指标设计构想。①就地方而言，有学者提出“八指标论”，即地方法治的一级指标应包括物质投入、立法、执法、司法、法律监督、守法与公民意识、法律资源与服务以及社会参与满意度指标等八个指标(参见廖奕:《法治如何评估?——以中国地方法治指数为例》，《兰州学刊》，2012第12期);有学者提出“五指标论”，即地方法治的一级指标应包括民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法(参见朱未易:《地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索——以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析》，《政治与法律》，2011第1期。就国家层面而言，有学者认为国家的法治评估应当把宪政法治、法律的制定与秉性、法律的威信、依法行政、司法独立与公正作为指标(参见陈海燕、张庆旭:《社会主义法治评价指标量化研究》，《科学社会主义》，2009第4期)。从法治指数的实践来看，“法治”内涵在世界正义工程法治指数、香港法治指数以及余杭法治指数评估体系中也理解不一。世界正义工程和余杭选择“九指标论”，而香港选择“七指标论”。②世界正义工程最新法治指标参见世界正义工程官网:The World Justice Project Index 2014 report。2014-11-9．http://worldjusticeproject．org/rule-of-law-index。余杭法治指标参见:钱弘道，等．法治评估的实验——余杭案例［M］．北京:法律出版社，2013．其具体指标设置情况见表1。

从对法治内涵的理解不同，再到法治指标设置的差异，意味着法治指数设计方案存在差异。法治指数设计方案有没有一个统一的标准?国内学者仁者见仁、智者见智。但无论何种法治指数设计方案都不应偏离法治指数的本来目的——法治水平的测度。问题就在于，法治指数设计时是否考虑把法治的物质投入、法治资源的利用情况、经济发展水平等非实质性法治内容纳入法治指标考核的范围。如果把这些非实质性法治内容纳入，那就应该做出强有力的论证，证明其与法治内涵和法治建设具有重要关系。就目前中国的法治评估实践而言，不同评估指标的设置往往与评估的目的直接相关。这种法治评估、制度评估等评估活动往往与国家的愿景、地方发展以及时代的使命相一致。这就增加了评估的复杂性和难度。但无论如何，法治指数设计方案不应偏离法治的普适价值，在关注法治指标设置科学性的同时，也应注重方案的可行性和合理性。

表1 世界正义工程法治指数、香港法治指数、余杭法治指数的指标对比

(三)法治指数评估方法之辨

法治指数评估方法主要包括法治数据的计量方法和统计方法，虽纯属技术层面的问题，但也是法治指数评估理论研究不可或缺的一部分。从系统论的角度看，法治指数是一个系统工程。任何一个操作步骤直接影响整个法治数据的测算结果。［9］因而，有效的、科学的计量统计方法直接影响到法治指数的真实性和客观性。

法治指数评估“方法”包括法治数据收集方法、法治指标的设置方法、指标权重设置方法、法治数据计算方法等方面。法治数据的计算方法纯属于技术层面的问题，它需要数学和统计学的知识做支撑。而法治数据收集方法主要包括三种:官方数据统计(OFS)、普通人口调查(GPP)、专家受访者问卷(QRQ)。这三种方法都被用于世界正义工程、香港、余杭的法治评估中，所不同的是各自的操作形式和适用对象。然而，这三种数据收集方法为国内学者所诟病的是:官方统计数据多为政府部门直接提供，富含绩效考核成分，缺乏真实性;而调查数据也只不过是不同群体的主观感知，难以保证客观性。从“科学”标准来看，国内学者的质疑也无可厚非，因为每一种法治指数的收集数据方法都有自己的弊端。问题在于，是否可以寻找多种数据收集方法对同一种数据进行多重检验，反复验证，以尽可能保证数据的真实性。而这需要在未来的法治指数评估理论研究中进一步深化。

德尔菲法是法治指标设置和指标权重设置常用的方法。香港和余杭在确定法治指标权重时均采用德尔菲法，即通过匿名的方式将事先设计好的权重打分表用信件的方式寄给专家作出指标重要性的评价。［8］采用德尔菲法符合法治的中立性和参与性特征，也最大可能地确保了评估流程和结果的科学性。但需注意的是，采用德尔菲法时也不可避免会出现问题:在确定指标权重时，由于评价环节本身所呈现的阶段性和局部性，不可避免地出现参与评价的专家难以最大限度地发挥各自的优势以及不利于专家与评估组织者的关系协调等问题。［10］当然，法治指标设置和权重设置的方法不仅包括德尔菲法，而且还包括平均赋权法、层次分析法、聚类分析法等方法。任何一种法治评估方法都有优缺陷，都不足以保证评估结果的完全真实性，在实践中应该采用多种评估方法综合配套使用。尽管过程和步骤操作起来复杂，但唯有此才可能得出最真实的法治数据。

法治指数的评估方法科学性何在?或许在于，它能跳出以往法学界对“法治”观念的哲学思辩，以一种中立、客观的路径探究法治的实践观念。当然，任何一种法治评估方法只是一种相对的科学性。因为法治的概念的多维和法治评估过程的繁琐决定了任何一种评估方法只能相对测出法治的实践观念。事实上，那种以方法的科学性来宣称法治指数评估的准确性，不过是没有认识到每一种方法评估的局限性和法治评估过程的复杂性而已。

(四)法治指数评估定量之辨

法治指数的评估定量能够通过系列数据集来量化法治指标，并且能够利用统计和数学模型得出一个最终法治指数。以余杭为例，自2006年启动法治评估以来，余杭利用年度报告或新闻媒体的形式向社会公布余杭年度法治指数。2007年至2013年余杭的法治指数最终得分分别为:71．6、71．84、72．12、72．48、72．56、73．66、71．85①2007年～2011年数据参见钱弘道主笔:《中国法治指数报告(2007-2011)——余杭的实验，中国社会科学出版社，2012年;2012年、2013年数据参照:《从“法治指数”看余杭法治实践》，http://www．yuhang．gov．cn/zjyh/jryh/news/201410/t20141014_961955．html．，其变化曲线见图 3。

图3 2007～2013年余杭法治指数变化曲线

图3表明，2007～2013年余杭法治指数得分整体呈上升趋势，表面上说明余杭法治建设水平整体提高。但是，余杭得出的法治指数本身是否能代表本地的法治发展水平，国内学者意见不一。“肯定说”认为，“余杭法治指数作为中国内地的第一个法治指数，其意义并不仅仅在于衡量一个地区的法治水平，更重要的是它在衡量的同时实实在在地推进了该地区的法治建设工作。”［8］“否定说”认为，余杭法治指数的评估主体缺乏中立性，法治评估标准缺乏普遍性。因为余杭法治指数是政府为实现法治任务而推进的，而其法治指标又缺乏限制政府、遏制腐败、保障基本权利等实质法治指标的量化。［11］因此，余杭法治指数并不能真正代表余杭法治发展水平。还有学者则不无担忧地表示，在我国还是一个自上而下的建构型法治发展模式下，法治指数可能沦为“唯GDP发展之后的新政绩工程”。［4］

但事实上，法治指数本身并非单纯的一个数字，而是蕴含了一种社会法治发展的理念、一个动态体系的系统性工程。［12］因此，既不能单纯的用法治数据衡量法治发展水平，也不能忽视法治建设本身利用法治数据作为“晴雨表”“诊断器”的作用。自余杭启动法治指数以来，“法治指数”逐渐成为了推动地方法治建设的主力军。而在大数据时代，每一个公民也渐渐习惯了用数据来衡量社会生活发生的一切。法治指数已成为法治建设领域的“社会事实”，无论选择接受还是拒绝，它都时刻存在于人们的社会生活中，也没有什么诀窍能够逃避这一社会事实。也许，学界更应该关注的是，如何从这个社会事实出发提炼并不断更新法治指数评估理论，以此慰藉法律学人的时代使命和责任伦理。

(五)法治指数评估国际化与本土化之辨

为什么要构建本土法治指数?有学者认为，建立法治指数的意义在于:对不同社会体制和文化进行比较分析;为改造权利结构提供更加清晰的蓝图;使法治措施的具体举措和绩效趋于统一化。［13］此外，有学者提出了法治指数在我国构建的三个方面的优势:较高的法治发展水平地区为法治指数本土化提供了实践土壤;理论法学的不断发展为法治指数的发展提供了理论的指导;评估工作者的素质不断提高为法治指数的评估提供了技术支持。［14］但是，有学者对法治指数在本国的构建也表现了担忧:在我国法治发展水平还相对落后的情况下，太过奢侈的“法治指数”更像一件华而不实的盛装。［15］然而，这不足以构成我国回避法治指数评估国际化浪潮的理由。事实上，建构一套符合本土实际的法治指数评估体系，有利于衡量当前我国法治建设水平，从而对症下药制定相应的法治发展战略，推进法治建设。

问题是，在法治指数评估国际化的浪潮下，我国如何处理法治指数评估的普遍性和特殊性的关系。从理论层面看，国内有学者提出，我国法治指数设计应关注的“十项思想维度”。①十项思想维度指的是:虚与实、中国与世界、建构主义与渐进主义、表象与实质、诚信与虚构、理想与现实、法治的定性与定量、法治的普遍性和特殊性、统一与杂多、科学与人文。详见:候学宾，姚建宗:《中国法治指数设计的思想维度》，《法律科学》，2013年第5期。这“十项思想维度”揭示了法治指数本身蕴含的中国法治建设规律性问题，有利于构建一套贴近中国社会现实、贴近中国人生活和中国法治建设实际的法治指数。而在法治指数评估国际化与本土化存在巨大张力的大前提下，如何在二者之间寻求一个平衡是学界持久关注的问题。对此，有学者批判地指出，现行各种法治指数(法治指标体系)都是一种“法治理想主义”方案，设计法治指数应该借助“法治国情指数理论”。“法治国情指数”是指一套以经济社会转型过程中的法治状况与社会影响因素的相关性以及法治进步趋势为目的的法律指标体系。它不仅包括法治指标(法治职能指标、法治状况指标、法治满意度指标)，还包括背景性指标(人均GDP/城镇化水平、基尼系数、失业率、外来人口比例等方面)，法治国情指数强调法治指标与背景指标做相关性分析、对比性分析以及回归分析，以客观指标与主观指标相对比、相结合的方式测评。［16］“法治国情指数”显然既考虑了我国的具体国情，也考虑了法治评估对象的实际内容，有一定的合理性。它有利于避免法治指数国际化对我国不恰当的评估，从而争夺我国法治发展话语权。但问题是:如何实践法治国情指数?这就需要在法治指数评估理论与实践在不断的互动中相互借鉴，不断总结经验，提炼操作方法。

毫无疑问，法治指数评估在我国的实践既需要借鉴国际上的先进经验，也需要充分考虑我国当前法治成长与社会转型的双重环境。当然，也只有突破法治指数意识形态的束缚并抱着“取长补短”的学习心态，而非仅是为了争夺法治话语权或者推进“法治大跃进”而不加审视地一概排斥或一概接受，才能理性地看待法治指数评估国际化对我国法治发展的影响并制定相应的法治发展策略。

三、未竞的事业:法治指数评估之前瞻

法治指数的研究已成为国内理论法学研究的热点。就目前而言，法治指数评估理论研究正逐步呈现理论性和方法性、国家层面和地方层面以及统一性和个别性相互并存的特点。但是，在充分反思我国法治指数评估理论以及实践发展状况的基础上，还必须进一步关注以下问题。

(一)充分认识法治指数评估的科学性及其限度

法治指数评估是多学科方法交叉运用的典型。通过借鉴评估学、计量经济学意义上的方法使“法治”这一复杂的概念量化为具体法治数据，成为可量化的正义。然而，由于法治概念本身的复杂性，再加之每一种评估路径、方法都有优缺点，得出的法治指数的准确度必然是相对的。从这个意义上讲，世界法治指数的评估体系究竟能在多大程度为中国借鉴，仍需要进一步研究。此外，得出的法治数据的高低能否得出法治发展快慢或好坏的结论?从经验层面上看，法治指数只是表明了各类法治数据的相互关联性，然而并不代表法治指数可以推出法治指数与法治发展水平存在事实上的“因果关系”。事实上的因果关系往往需要通过个案的定性研究才能建立。换言之，法治指数在法治建设中只是发挥着工具理性作用，为国家或地区改善本地法治发展水平提供一个参照依据。

正如前文所述，法治指数评估的方法只是相对的科学性，不可通过其自身方法的完善就能实现绝对的科学性。因为“法治评估具有天然的局限性，必须依靠与方法紧密相关的特定国家、地区政治体制、法治演进模式、民主法治的实现程度等法治资源”［2］。也即，法治指数评估理论应该充分考虑法治指数评估的实践复杂性:各种评估路径、方法等理论应该放到实践中反复检验;与此同时，法治评估理论要以实践为基础，不断总结法治评估科学性的条件和经验。唯有如此，才能逐步实现法治评估的科学化。

(二)重视法治指数地方化

就法治指数推进的实践层面看，国内学者对地方法治“先行先试”理论的研究已相当成熟。在坚持国家法治统一的前提下，充分发挥地方探索法治建设的积极性，将有利于提高国家整体法治建设水平。在地方法治建设中，法治指数将是推进地方法治发展、衡量地方法治水平的重要手段。因此，先行构建地方法治指数将可能成为探索建立国家层面法治指数的一条有益实践路径。有学者指出，在地方法治建设成为理论和实践双重热点的发展背景下，法治指数将因其直观、全面、科学的优势成为地方法治发展和地方发展的有效手段。但是，地方法治指数的推行需注重客观与主观的结合、开放与封闭的结合以及普遍与特殊的问题，且不能推行一种普遍的法治评估体系标准。［17］既然地方法治指数不能推行一套普遍的法治评估体系，那么地方法治建设需要关注的特殊性何在?当然，在考虑地方法治指数的特殊性时，更应关注法治指数评估普遍性，不应该以特殊性取代或掩盖普遍性。［11］否则可能会像学者所担心的那样，产生“法治割据”“法治竞赛”“数字工程”的法治发展现象。而为了避免这些现象的产生，就需要在理论和实践层面对法治指数地方化问题进行进一步研究。

(三)探索法治指数本土化

马克斯·韦伯在分析现代社会的法律理想类型时曾指出，一个“形式理性”的法治秩序，需要一定的社会法律文化做支撑。同样，法治指数评估国际化也是建立在法律文化相似的前提上开展的，否则无任何比较意义。从经验上看，我国的法律文化传统与西方国家的法律文化传统差异巨大。因此，如果把法治指数作为构建我国法治秩序的工具，那么就需要相应的社会法律文化做引领。而在国内学界对我国推行法治指数的必要性和正当性论证成熟的情况下，需要进一步研究的问题便是:如何实现法治指数本土化。如果仅仅考虑本土特色，那么这种特色又包括哪些范畴?这些特色成分与法治的关联度如何?在考虑特殊性的背景下，怎样提高法治指数中国化的普适性和科学性?等等，这些都是值得深入研究的问题。

(四)强化法治指数类型化

法治是一个多维度且复杂的概念。在我国，法治至少涵盖立法、执法、司法和守法等四个方面。从我国的实践来看，虽然在全国层面开展立法评估、法治政府评估、司法透明指数等法治评估的类别化研究已初具规模和成效，但实践中的许多问题仍有待解决。例如，类型化指数评估的主体、内容和对象的确定根据是什么?怎样才能保证类型化指数的合法性?得出的类型化指数是否能够作为法治指数的一部分反应法治发展水平?等等，这些都是值得研究和探讨的问题。而在考虑我国各地法治发展水平不一，推行一套普适的法治指数比较困难的情况下，无疑类别化指数研究可能成为法治指数研究的“先声”。

(五)突出法治指数实证化

我国法治指数评估理论多停留在对法治指数设计的理论维度和实践问题进行的高度概括，缺乏一定的经验研究:运用社会学中的定性和定量研究方法，结合当地实际进行问卷调查、整理数据、统计分析、最后形成调研报告。在这方面，“余杭法治指数”先例虽具有“实验田”意义，但毕竟不能完全复制。因为关于社会的知识是可变的，社会本身也在变化。而社会本身，如实证社会学所理解的那样，已成为“最伟大存在”。①社会实证哲学家孔德认为，每一个知识部门都经历了三个阶段:神学、形而上学以及科学阶段，认识社会应该用实证科学的态度获取关于社会学的知识。参见孔德:《论实证精神》，黄建华，译，商务印书馆，2001年。“社会学的核心不是关于社会的知识，而是得到知识的手段和方法”。［18］只有充分运用社会学的手段和方法，才可能获得关于法治指数的“真正知识”。因此，未来的法治指数评估理论应突出法治指数实证化研究。

自法治指数引入我国以来，我国学界对法治指数评估在我国推行的正当性和可行性等重大理论和实践问题研究初步成熟，但实践永无止境，真理应该在实践中检验。伴随着法治指数评估的实践不断发展和普及，我国学界须时刻关注实践中出现的新问题，以问题为导向进一步全面研究，在实践中提炼理论，不断开拓新的研究路径和视野，逐步完善和更新法治指数评估理论。

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