生态环境协同治理的理想之境与现实之困——基于协同主体的角色定位分析

曹姣星

（中共韶关市委党校 广东 韶关 512026）

一、前言

从原始社会人类对自然的敬畏和崇拜，到农业社会人类对自然的利用、改造，乃至到工业社会早期，由于生产力水平和技术条件相对落后，生态环境恶化问题仍局限在特定的区域，尚未出现全局性、颠覆性的危机。但随着工业化、现代化和城市化的快速推进，人们对自然资源的过度开采、粗放利用，使生态环境失去了“自我修复”功能，生态平衡惨遭破坏。对自然资源的贪婪和对其保护的忽视，人类遭到了自然界前所未有的“报复”：洪涝旱灾、泥石流、酸雨频发，土地荒漠化加速，厄尔尼诺、拉尼娜、赤潮现象屡现……在沉痛的教训面前，人们已深刻认识到，必须合理开发和综合利用资源，保护和改善生态环境。不可否认，近年来，政府、企业、社会组织和公众都各自采取了一系列富有实效的措施，治理环境污染，维护生态平衡。但我们也要注意到，对于生态环境问题的治理，单凭政府、企业、社会组织和公众的“单打独斗”，是难以达到理想的效果。因为政府自身的内在理性与结构缺陷、企业追求效益最大化的理念，以及社会组织和公众能力有限、资源短缺等问题，集体“ 失灵”现象也是事实存在的。基于治理理论“1+1＞2”的广泛认同，学界提出了“生态环境协同治理”的概念。然而，纵览学者们的研究成果，更多是倾向于概念解释、机制运行和制度建设等方面的探讨，忽视了对其协同主体各自角色定位的分析，而这恰恰是研究生态环境协同治理不可或缺的关键问题。也就是说，政府、企业、社会组织和公众在协同治理生态环境中，应充分发挥各自的优势并规避劣势，只有当各自的角色定位明晰，才不至于发生角色越位、角色缺位、角色错位的问题，才能更好地进行协同，以达到最佳的治理效果。

二、生态环境协同治理的理想之境

实践表明，诸如政府垄断型、市场自律型，亦或社区自治型等传统的生态环境治理模式，在解决生态环境问题这一治理过程中，往往会面临局部改善与整体恶化的“尴尬”。而要实现有效治理，则需要行为主体之间的密切合作。但这种合作行为却很难实现，即便发生，其合作的层次和合作的水平也是偏低的，事实上反而不利于生态环境问题的改善，并会衍生出新的“投机”行为。而生态环境协同治理则在一定程度上规避了这一“投机”行为的发生，它通过寻求一套合理的规制安排，使企业、社会组织和公众既不能被政府完全“操控”，而忽视自身独立处置公共事务的作用，也不能过分强调企业、社会组织和公众的主体作用，而忽略了政府作为公共权力主体的不可替代性。生态环境协同治理是协同主体以相互协商、彼此合作、共同参与的“姿态”，按照公共利益至上的原则，推动生态环境问题的解决，实现公共利益的最大化收益。不言而喻，生态环境协同治理“不能只是单向从合作或是简单的协调意义上理解，而是一种基于合作与协调更深程度的伸展，是一种比合作与协调更高层次的多元主体集体行动”[1]，可以有效化解生态环境保护与经济增长间的矛盾对立问题，而协同主体的角色定位则属于逻辑起点。它的意义在于各协同主体能够遵循事物发展的客观规律，依据自身具备的能力大小、资源多少，在生态环境治理中发挥应有的作用。

（一）政府是主导协调者

在现代社会中，政府所拥有的公共资源是最多的，但这并不意味着其就无所不能。恰如现代管理学之父彼得·德鲁克所言：“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。”[2]因此，笔者将政府在生态环境协同治理中的角色定位为“主导协调”，寓为“主导而非包揽”、“协调而非取代”之意。一是政府为“蓝图规划师”。政府必须制定生态环境治理的发展战略，包括指导思想、远景目标、实施步骤等，为生态环境协同治理创造宏观政策环境，为协同主体指明目标和方向。二是政府为“制度供给人”。政府不仅要确立协同主体的准入规则和运行轨迹，还应对自身主导生态环境协同治理的职能与行为进行规范和约束，适度将一些职能让渡给企业、社会组织或公众。三是政府为“引导协调者”。政府要站在全局高度，通过出台普遍性、区域扶持性政策，运用财政税收杠杆等手段鼓励并支持社会力量参与到生态环境治理中，并主动协调各主体在表达、决策、评估和问责等环节的优化组合，使各主体获得平等竞争的制度环境。四是政府为“法律监管员”。政府在健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、完善污染物排放总量控制制度和赔偿制度的同时，还拥有其他协同主体无法获取的执法权，有能力也有义务依法追究生态环境责任者的破坏行为，对行为主体予以打击和处罚，从而在社会上形成震慑力。

（二）企业是互利双赢者

古典经济学家关于“市场是一部动作精巧、成本低廉、效益最佳的机器，有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动”[3]的观点，已经演变为现实，社会领域的事务处理打破了政府垄断并逐步市场化，企业成长为社会治理多元化主体格局中不可或缺的新兴力量。就生态环境治理而言，既要发挥企业的优势，但也要规避“市场失灵”，因为追求利润最大化是其最基本的特征。所以，将企业在生态环境协同治理中的角色定位为“ 互利双赢”，既让企业在治理生态环境中能够获得正效益，也使生态环境治理达到成本最低和效果最优的“佳境”。一是企业为“行为担当者”。企业要勇于承担自身在经济活动中，因生产行为对自然环境造成的影响，以负责任的态度，将这种负产品减少至力所能及的水平，成为“ 资源节约型”和“ 环境友好型”企业。二是企业为“专业技术员”。企业在市场调研、项目可行性分析、财务管理和审计评估等方面积累了丰富的经验和拥有独特的专业优势，为其在生态环境治理中参与决策、评估和问责，以及履行独立判断职能创造了“先决条件”。三是企业“绿色倡导人”。企业将生态环境保护作为自身生存发展的基本理念之一，通过倡导绿色价值观的企业文化，唤起整个社会对生态环境问题的关注，并激励其他主体共同参与到生态环境治理当中。四是企业为“边际效益提供者”。因为产品技术含量的增加促使生产成本降低，而废弃物排放量的减少，也提高了企业回收利用率。同时，企业还为社会提供了更多就业机会，为地方缴纳了更多税款，成为地方经济社会发展的支撑力量。

（三）社会组织是补充共享者

社会组织基于非营利性、自治性、自愿性、草根性的特征，在参与生态环境治理中得到了社会的广泛认可。其丰富的专业知识对政府决策产生了重要影响，甚至有学者提出，社会组织在生态环境治理中的作用，在不久的将来很可能与政府“平分秋色”。作为生态环境协同治理中不可或缺的一员，社会组织是其他协同主体的有益“补充”，其非营利性的特征也充分体现了“共享”的作用。一是社会组织为“利益监护人”。生态环境问题日趋复杂、多变，政府虽是治理结构中的“主导者”，但更多考虑整体社会的公共需求，往往会忽略特定社会群体的生态诉求。相比较之下，社会组织却能长期关注某一特定生态环境问题或特定社会群体的生态诉求，以缓解不同社会群体对生态产品和生态服务的需求压力。二是社会组织为“ 治理调查者”。在整个生态环境治理过程中，各协同主体会自觉不自觉的扮演“理性经济人”。社会组织的独立性、非营利性和草根性，使之能有效地调查各协同主体在治理中的情况，以减少因为信息不对称而造成的外部性生态环境污染问题。三是社会组织为“政策宣传员”。社会组织的自治性、自愿性、独立性，使其拥有相对较高的公信力，在宣传节约资源、保护环境政策时，更容易为社会所接受，这既降低了沟通成本、行政成本，也提升了治理效率和效果。四是社会组织为“信息咨询者”。社会组织的不断发展壮大，使之成为政府咨询和建议的主要“信息源”。作为联系政府与社会的“桥梁”，社会组织一方面注重收集、筛选相关生态环境信息，另一方面向政府反映真实的生态利益诉求，以影响政府决策。

（四）公众是参与实践者

公众在生态环境协同治理中主体地位较之于其他协同主体，具有特殊的双重性：一方面是生态环境产品和服务的消费者，另一方面是生态环境治理的参与者。这一特殊角色凸显了公众在生态环境治理中的特殊主体地位，也意味着公众参与实践生态环境治理有着更深的高度与广度要求。公众必须认清自身在生态环境治理中的角色，必须意识到自身既不是被动的管治对象，也并非单一的生态环境产品和服务的享有者和消费者，而是有权利通过各种途径直接参与生态环境治理的全过程，表达生态诉求与期望，对生态环境治理提出意见建议，对政府主导的生态环境协同治理行为进行监督，对政府的治理绩效进行评估与反馈。一是公众为“治理效果体验师”。受协同主体自身条件限制，以及信息不对称、治理成本高、决策能力有限等客观因素影响，治理的效果往往达不到预期效果。而公众对生态环境优劣有着最切身、最直接的感受，有着参与的积极性，在环境立法、环境决策和环境救济等治理行动中，通过吸收公众的意见，充分考虑公众的生态诉求，以保障治理目标不偏离“轨道”。二是公众为“污染监督人”。公众个体具有范围广、不记名的特点，可以及时、有效地对生态环境污染问题进行监督。因为生态环境问题与公众利益紧密联系在一起，对解决生态环境污染问题更为关注，在监督检举污染源的问题上具有更大的热情和动力。三是公众为“环保思想传播者”。只有公众普遍树立了生态环境保护意识并自觉遵守环保法律，治理生态环境污染的措施才会真正有效。同时，通过开展公众广泛参与的系列环保活动，使整个社会的环保意识不断被唤醒，使社会的消费观日趋环保，最后成为民族习惯。

三、生态环境协同治理的现实之困

如前文所述，生态环境是一个复杂、多变的问题，其治理的系统性和整体性，决定了它需要由多个主体共同参与、各司其职、各尽其力。提出“生态环境协同治理”的概念，说明各主体已意识到“ 协商合作”对生态环境治理的重要性。但是，这种“理想之境”是需要先决条件的：政府实现从“管理”到“治理”的理念转变，并形成有助于开展多元治理的制度环境，以及能合理利用各个主体在生态环境治理中的优势；企业彻底摒弃“重经济、轻保护”的错误观念，在其生产、经营的各个环节都注重保护生态环境，以技术水平的不断提升，使自身在减少生态环境污染的同时获得更多经济收益；社会组织在赢得各主体广泛认同的基础上，更加注意参与治理活动的透明性、公正性；公众能充分认识到在保护生态环境中发挥基础性作用。然而，事实上，让我们不得不承认，现实的“ 骨感”与理想的“丰满”形成鲜明对比。就当前生态环境协同治理的状况而言，口号多于实效、多元但未协同。这主要是各个主体大多从自身利益特别是经济利益出发，并受权力结构、市场经济等外在因素影响，往往难以“步入”实质性的生态环境协同治理。

（一）权力机构的垄断性

传统的观点认为，只有政府才是唯一具有垄断性生产与经营公共产品和服务的权威管理机构。持这种观点的理论基础是：政府是私人利益冲突的“必要协调者”或公共利益最大化的“ 主要代表人”，是解决公共产品和公共服务消费中“ 搭便车”行为或供给不足等问题的“最佳管理员”。正是基于这种思维，政府被认为是全知全能、完全理性的权力机构，能够完全代表社会的公共意志和利益来实施生态环境治理权，权威分配各种资源。在此期间，其他社会行为主体如企业、社会组织和公众等处于被“排斥”的地位，不具备参与治理的合法性。诚然，政府垄断生态环境治理事务的实践在农耕时期、工业社会初期发挥过“正效应”，但在信息化和全球化的今天却遭遇了认同危机。一是垄断的弊端日益显现。长期垄断的权力机构，使政府“滋生”了官僚主义“情结”，加之信息不对称、监督不到位和制裁不实际，造成政府的生态环境治理成本居高不下，甚至治理失效现象频频发生。二是自利的心态日益膨胀。在公共选择等学派看来，政府也是一个“理性的经济人”，其行为的出发点和落脚点是要追求自身利益的最大化。“为了获取效用最大化，政府机关往往追求预算的最大化，并不断扩张组织规模和过度供给公共物品。”[4]如此，政府绝对代表公共利益最大化的理论基础值得怀疑。三是治理的难度日益加剧。“冰冻三尺非一日之寒”，由于科技水平有限，生态环境问题并非都能得到彻底解决，特别是一些突发性极强的生态环境问题，如地震、海啸等地质性灾难，让政府处理起来极为“尴尬”。而面对接踵而至的生态环境权益冲突事件，更是让政府常常感到心有余而力不足。

（二）市场机制的局限性

亚里士多德曾经说过，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物。[5]”因此，在自由主义经济理论看来，只有通过产权界定，方能使公共物品私有化，进而解决生态环境问题。以诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯为代表的新制度经济学家从产权、交易成本的角度研究了外部性问题，提出了著名的科斯定理。他们认为，只有明确了产权界定，才能明确损害责任，也就能使公共物品私有化，进而实现外部性的内在化，将社会成本转化为私人成本，最终达到扼制生态环境恶化的问题。然而，从理论上看，完善的市场机制可以有效解决外部不经济问题，但实际上，现实中有许多不可逾越的障碍摆在面前，如市场竞争的不公平性、产权制度的不完善、市场价格体系的不健全等。事实上，这些问题也无法“根治”。一是“经济人”的理性。市场中的主体考虑更多的是自身利益，而不是社会利益。这种利己思维方式，使得“经济人”在明知会污染生态环境的情况下，依然我行我素，进而引发生产经营利益与生态环境公共利益的矛盾。二是产权界定比较困难。以大气、臭氧层为代表的公共物品不易界定产权，因为这些资源属人类共有，非个人能掌控。而一旦界定“缺位”，在自由市场经济中，公害物品就会纷至沓来。三是交易成本的不可估。市场机制默许了协商与讨价中交易零成本的假设，但现实却决非如此，受生态环境污染的对象往往是范围广、人数多，要征询所有被影响人的补偿额，这是要花成本的。同时，代际成本也普遍被忽视。四是信息披露失真。市场中的主体为获取更多的利益，会蓄意给出错误信息。当自身为生态环境污染源，则会有意隐瞒信息，以便减少补偿。相反，当自己为受污染者时，一般会扩大其损失，借此索要更多的补偿。

（三）社会组织的脆弱性

正如前面所分析的，在生态环境治理中，市场失灵的领域未必政府治理就有效，这为社会组织的介入创造了条件。实践证明，社会组织以其形式多样、范围广泛、倡导性强的参与特征，在生态环境治理领域扮演着日益重要的角色，为社会提供了政府和其它主体所不能提供的服务。尽管如此，社会组织的实际效用还十分有限，不能过分乐观。因为社会组织当前作用更多是体现在外围，如呼吁和引导社会保护生态环境，而诸如进入决策核心层、改变政策决定等关键环节却是“奢望”，更不用说对现有经济体制和社会制度的“ 生态化”革新。这主要是缘于社会组织自身的脆弱性，使之无法通过自己的力量完成公共利益的最大化收益。这一现实，美国管理学家赛拉蒙称之为“ 志愿失灵”（Voluntary failure）。[6]一是资金的紧缺性。社会组织在生态环境治理中，其支出的额度要远远高于所能筹集的资源，尽管有政府方面的资金扶持，但对于整个社会组织而言，可谓“杯水车薪”，严重资金的缺口成为制约社会组织蓬勃发展的重要“短板”。二是组织的官僚性。资源筹措的艰难，使社会组织不得不“依附”能提供资源的主体，导致自身在管理和选择服务对象时缺乏更多话语权，而是要按资源提供者的偏好来决定。三是管理的业余性。生态环境治理的专业性，决定了社会组织必须引进具有一定学科背景的专业人才，但受制于资金难，无法为之提供高昂的报酬，致使工作开展依赖非专业人士，其治理效果可想而知。四是服务的狭隘性。现实中，不少社会组织的成立源于公众对某一特定生态环境问题或某一特定人群生态诉求的关注，这种类似“利益集团”的组织，决定了其中生态环境治理中，只对某个特定人群负责，而忽视大众性、公共性。

（四）公众参与的滞后性

从西方发达国家的成功实践来看，公众参与生态环境治理可以成为一支重要力量，降低政府的治理成本、分担政府的监管职能、缓解政府的环境压力。特别是随着经济的发展，公众生活水平有了极大提升，生活污水的排放也给生态环境带来了不小压力。据中科院的研究分析，就污染结构而言，大城市出现了生活型污染为主、工业性污染比重下降的趋势。[7]这表明，公众在生态环境治理中的责任应较过去有所增加。因为公众数量大、排放源分散、排放量不确定，如此单凭政府的环境监督和监测，很难起效果，所以必须要公众积极参与。公众既要自觉践行生态环境保护行为，也要承担起监督污染者的责任，使污染者“ 无处躲藏”。 当然，这需要从制度层面为公众参与生态环境治理领域提供法律依据。纵观现有法律，可以说任重而道远，仅有一些原则性规定，缺乏可操作性。一是重义务轻权利。按照公民环境权理论，参与权是公民环境权的一项子权利。但我国宪法却没有明确肯定。同时，政府往往过多强调公众保护生态环境的义务，而忽视公众参与决策的权利。二是重末端轻源头。有效的公众参与应当是全过程、无缝隙，但目前却只是以末端参与为主导，缺乏相应的源头参与规定。这就使公众参与缺乏系统性、连续性。事实上，公众只能对污染行为，特别是危害自身利益的行为提出维权意见。三是重自上而下轻自下而上。公众能否参与、参与程度和效果在很大程度上由政府的态度决定，参与主体权的缺乏也让公众参与往往流于形式。另外，若非涉及自身利益，否则公众很难将自身的生态诉求完全表达，进而失去了真正意义上对政府、企业等主体在生态环境协同治理中的有效监督。

四、结语

面对日趋复杂的生态环境问题， 以政府、企业、社会组织和公众为治理主体，突出协调配合、协同增效的生态环境协同治理显得愈发重要。协同主体在生态环境治理中，“不同是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是由国家负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”[8]可以说，生态环境协同治理的过程，是一个人与自然和谐的良性互动过程，要求人类的活动维持在自然可承载的范围之内；是一个人与社会和谐的良性互动过程，要求主体通过合作、协商、认同目标等方式实施对生态环境事务的治理；是一个建立在市场原则、公共利益最大化基础之上的良性互动机制。这种治理模式得益于协同理论与治理理论的契合，尽管二者的耦合还显“生硬”，但要承认的是，这是治理史上的创新，虽然不成熟，但对解决越来越多极化、多层级化的生态环境治理问题，调和各种利益冲突问题，不失为一剂“ 良方”。在这里，我们对协同主体的角色定位予以分析，明确了政府是主导协调者、企业是互利双赢者、社会组织是补充共享者和公众是参与实践者的角色扮演。接下来，还应对生态环境协同治理作更深层次的理论探讨。

一是注重研究协同主体的关系界定。多元主体参与的生态环境治理势必带来关系的复杂性，而协同关系的厘清是研究深入的关键，如探讨协同主体应在什么样的关系范围内活动，协同运行中各自的职责权限和义务规定等问题。二是注重研究协同框架的法治保障。生态环境协同治理应在“立法完善、司法公正、执法严格、监督到位”法治框架下活动，受法律保护，有必要从研究法律的刚性规范出发，巩固协同关系、明确协同权限、分清协同职责和理顺协同义务。三是注重研究协同治理的本土应用。出身西方的协同治理理论，其理论基础、内涵解析和价值取向都依赖于西方的理论与实践基础。生态环境协同治理的“中国化”研究和应用，必须充分考虑我国特有的政治、经济、文化、社会和生态背景，以实现本土化创新。总而言之，对生态环境协同治理的研究任重而道远，特别是我国当前深处社会转型期，权力机构的垄断性、市场机制的局限性、社会组织的脆弱性和公众参与的滞后性等问题，都给生态环境协同治理步入“理想之境”带来了严峻挑战。但随着经济社会的不断发展，理论界的密切关注和实践者的深度认可，我们有理由相信，生态环境协同治理的“ 春天”不远了。

［1］周学荣，汪霞.环境污染问题的协同治理研究［J］.行政管理改革，2014（6）：33-39.

［2］李百齐，王勇.当代西方国家地方政府改革若干趋势简析［J］.经济社会体制比较，2009（2）：151-155.

［3］曹沛霖.政府与市场［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：223.

［4］肖建华，赵运林，傅晓化.走向多中心合作的生态环境治理研究［M］.长沙：湖南人民出版社会，2010：39.

［5］［古希腊］亚里士多德，吴寿彭译.政治学［M］.北京：商务印书馆，1983：30.

［6］［美］莱斯特赛拉蒙.“非营利领域及其存在的原因”［A］.载于李亚平，于海编选.第三域的兴起［M］.上海：复旦大学出版社，1998：8.

［7］理明.中国环境态势的五个特点［J］.沿海环境，2001（12）：12-13.

［8］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：111.