西部农村政策信息传播有效性的影响因素分析

摘要 本文通过对西部农民政策信息的接触途径、政策需求及态度的调查表明，在新媒体环境下，西部农村信息传播的传统格局发生了巨大变化，电视和人际传播成为农民获取政策信息的主要途径，而组织传播弱化、大众媒介传播错位、体制内外传播的交织与抵消等因素影响了国家农村政策信息传播的有效性。

关键词 涉农政策；信息传播；西部农村

中图分类号G206 文献标识码A

作者简介 闵阳，陕西理工学院文学院教授，陕西汉中723000

农业人口数量大，国土面积广是我国的基本国情，国家政策对于农业、农村的发展和农民的生存状况的重要性不言而喻，位于国家治理两极的的政府和农民也正是因各项国家政策而联结起来。正是由于国家政策信息的传播和实施，才使得原本自由散漫的农民被集中统一于一个权力中心的周围——“政策作为国家、政党或政治集团为实现一定目标和任务而制定的活动计划和行为准则，成为影响农民日常生活和命运的因素。中国共产党正是依靠政策将亿万分散而又散漫的农民组织到政党和国家体系中来”。

国家的各项政策在宏观上决定了农村社会的生活方式，但是政策要真正起到作用还必须依靠切实有效的传播和落实。“政策合法性是政治认同的产物，而信息传播是政治认同产生的必要条件”。因此，涉农政策信息的传播是否有效，关系到各项政策的落实和农村经济社会发展的进程。

以电视和互联网为代表的大众传播、以政府科层体制为基础的组织传播和以“熟人社会”为背景的人际传播构成了西部地区农民了解国家涉农政策的媒介环境。在这样的信息传播环境中，农民对于国家政策信息的认知状况与态度如何？什么样的传播方式与农民更具有接近性？上述三种传播链条在政策的上通下达过程中怎样相互作用并形成农村复杂的政策传播环境的？2013年2月-4月，我们对西部地区陕、甘、川、黔四省8个县区的24个行政村进行了抽样问卷和访谈调查，以期更好地认识、掌握西部农村政策传播的现状并为寻求提高政策信息传播有效性的途径和方法提供基础。

一、农民对于政策信息的接触途径

在新媒体环境下，西部地区农民对于政策信息的接触途径较之过去已发生了很大变化，他们的媒介接触情况在很大程度上决定着政策信息的接收渠道。

我国西部农村居民家庭的电视拥有率为97.6%，数字电视也有相当的普及，因而与电视媒介的接触程度远远高于报刊、图书和广播。虽然互联网这一新媒体也已经越来越广泛地渗透到农民的信息生活之中，但对于大多数西部农民而言还显陌生，还有相当数量的农民从未接触过电脑和互联网。电视在农村的普及决定了它已成为农民获取各种信息的主要渠道，当然这并不能说明电视是他们政策信息的唯一接受渠道，除此之外，还必须考察组织传播和人际传播等渠道。

从表1的调查统计数据可知，在政策信息传播中，大多数农民将电视作为了解国家涉农政策信息最主要的渠道，有六成以上的村民是通过电视知晓国家的对农政策的。其次是亲朋友邻，比例将近20%，成为了解政策信息的重要渠道之一。同时，互联网、手机等新媒体也起到了一定的作用。而传统的政策信息传播方式，如报刊杂志、村委会和村干部、宣传栏和标语口号等发挥的作用则日渐萎缩，所占比例很小，甚至远远低于后起的网络等新媒体。

由此看来，以电视为代表的电子媒介在涉农政策信息传播过程中效用显著，而新兴的网络等新媒体也不可小觑，所占比例为13.1%。但是村民将作为基层组织代表的村委会和村干部当作自己了解信息渠道的比例很低，显示出大部分村民认为基层组织和基层干部在政策传播过程中的无所作为。

表2则相当程度上显示了当前西部农村的基层组织在宣传国家涉农政策过程中的状态，如村民会议、人户宣讲、宣传单、村务公开栏和宣传栏、标语口号等在农民日常生活中随处可见的传播方式很少发挥其应有的效用。造成这一状况的原因，除了大众传媒的影响力不断扩张外，税费改革后，基层组织权威性的衰落以及城镇化的加速也加剧了农村生活状况的原子化，以集体性为特点的组织传播方式的日渐式微也就不可避免。

如图1所示，农民认为单纯依靠基层组织的传播就完全可以满足自己对政策信息需求的比例为零，而有超过一半以上的受访者认为他们对政策信息的需求得不到满足。造成基层政策信息传播不顺畅现象有多方面的原因，诸如组织传播信息渠道单一，基层干部在实施政策时不结合当地实际情况而照搬上级要求的方式，政策实施过程中缺乏与群众的有效沟通，为应付检查搞形式主义等。种种情况表明，在西部农村，基层组织的政策信息传播总体状况并不理想，农民对此很不满意，基层组织的国家涉农政策信息传播亟待改进。

虽然很多农民对于基层组织和干部在对农政策传播方面的工作不太认可，评价不高，但是也应该看到农民自身的局限，如寻求信息主动性不足，缺少利用各种不同类型媒介收集自己所需信息的能力。比如通过访谈我们了解到，农民很少主动到村委会了解村务公开栏上的信息，也对常见的墙体标语口号、横幅等很少关注留意，认为与自己没有关系。这也说明了农民的媒介使用习惯，尤其是主动寻求信息的能力亟需加以培养。

二、农民对政策信息的态度及需求

在农民的认知体系中，对中央政府和国家政策的认同感十分强烈，与对基层组织的态度形成很大的落差。农民们普遍认为中央制定的三农政策都是好的，问题在于政策的执行和实施，不少农民都说，“地方的歪嘴和尚把经念坏了”。从表面看，农民针对的是基层组织执行政策不到位的问题，但更深层的原因则表现出农民对于基层组织的不信任。政府组织历来采用的科层制管理体系，可以凭借政治权威保证决策高层信息的下达，但由于从中央政府到地方基层政权之间有不同级别的政府组织，信息传递过程中难免会发生变异、失真。最明显的就是不同层级的组织会根据自身利益对中央政策进行所谓的“变通”，即“上有政策，下有对策”。符合自己利益的便全面传达贯彻，对有悖于自身利益的政策则淡化处理甚至隐瞒。而当今大众媒体的全覆盖又使得农民可以通过多种渠道及时了解国家相关政策，一旦基层组织对政策的传达与农民从媒介上了解的有出人，便会激起农民对基层组织的不满和怨恨，进而加剧了基层组织权威性和影响力的衰落。同时更让我们认识到政策信息的有效传播对于政策实施的效果至关重要。

解决好“农业、农村、农民”问题，是全党和全国工作的重中之重。改革开放以来，国家以前所未有的决心和力度，出台了一系列强农惠农政策，大大加强了各项农村社会事业发展，加快了我国农村现代化进程。裹挟于农村现代化进程中的农民的需求是国家制定各项涉农政策最重要的依据，因而重视农民在政策方面的切实需求是有效传播政策信息并有效实施政策的基点。

图2显示，社会保障仍然是当前西部农民最为关心的问题（85.1%），且远远高于其他方面的需求。以医疗保障为例，根据卫生部2012年公开发布的统计数据，全国参加新型农村合作医疗制度人口从2003年的0.8亿增至2011年的8.12亿。但是根据国家统计局《2011年我国农民工调查监测报告》提供的数据，2011年全国农民工总量约为2.53亿人，其中外出农民工约1.59亿。在西部外出农民工中，参加基本医疗保险的只占11.1%，低于16.7%的全国平均数5.6个百分点，也就说有89%的外出农民工还没有医疗保障。这说明没有被医保覆盖的两亿多城镇常住人口中，大部分是长期在城镇打工的农民工，仅这些被医保遗漏的农民工就至少占了总人口的10%以上。不可否认，近年来全国医疗保障的覆盖面是在迅速扩大，但实际情况是进城农民工的绝大部分仍然没有被医保覆盖。这是一个亟待解决，但长期以来并没有解决的严重问题。

其他依次为增产增收问题（51.6%），就业与收入问题（33.5%），村务公开与民主监督问题（32.1%），农村文化娱乐问题（27.6%），村委会选举问题（21.3%），农村义务教问题（19.5%），农村社会治安问题（17.6%），农村法制教育问题（17.2%）。由此可见，处于城市化进程中的农民最为关切的问题是社会保障、收入和基层自治问题。因此，根据当前农村的实际，在增加农民收入、解决农民的社会保障，完善基层村民自治方面，尚需国家出台相关政策。

三、涉农政策有效传播的影响因素

改革开放以来的实践证明，我国农村小康社会建设“一靠政策，二靠科技”。涉农政策能否有效传播，关系到国家各项对农政策的真正落实和农村经济社会发展的进程。

建国以来，我国长期实行政策分级决策体制，国家的政策从中央政府自上而下逐级传达到基层，这个过程带有具有浓厚的科层化色彩，因此农民主要是依靠组织传播渠道获得和知晓政策信息。随着现代媒介在农村的发展普及，大众传媒已经成为农民获取政策信息的主要渠道。同时，在中国乡村信息环境中，熟人半熟人历来是信息传播的重要媒介，因而不论是大众传媒的勃兴，抑或是组织传播的式微，人际传播依然发挥着无可替代的作用。

信息的极度缺失是目前西部农村的普遍现实，这种缺失，表现在信息传播过程中的信息失真、流失、截流等。有研究者尖锐地指出，“一方面大众媒介提供了大量的信息，但是这些信息中又严重缺乏农民所需要的有价值的、对自己有用的信息……在政策传播的过程中，信息在不同层次的传播环节中缺失了，许多有利农民的政策并没有落到实处”。究其原因，影响国家涉农政策的有效传播有以下几方面的因素。

（一）组织传播功能的退化

组织传播历来在政策传播中扮演着重要角色，严密的党政组织架构为组织传播的有效性奠定了基础。组织传播依赖于层级制的组织方式和组织内部成员对组织的忠诚，严密的组织方式和组织的权威象征在政党的各种政策传播和接受过程中有着重要意义。

然而，“文本形态的国家政策在进入基层成为实践形态的政策之时，会按照某种特定的逻辑开始运转，最终的政策结果往往并不取决于当初政策制定时的理论预设和良好的愿望，而在于这种逻辑在实践过程中对政策的修正程度，在于实践本身”。也就是说，国家政策的文本范式与实践模式并不一定相互一致，往往存在着出入。而农民对于政策的评价，依据的也并不是政策文本的表达，而是政策条文与实践结果之间的“距离”。这个距离越小，则满意度越高，反之则越低。

尽管组织传播依然在组织自身的传播中发挥着重要作用，但是在农村社会领域里的传播功能已开始衰退。首先是大众传媒的崛起，改变了乡村政策信息的接受方式，当电视走进千万农户家庭，当作为新兴信息接收终端的手机在农村广为普及的时候，“政策信息的传递模式就从以前组织传播模式‘层层过滤推进变成了大众传播式的从中央到农民的‘直达”。农民与国家的这种“零距离”接触，其深刻意义就远远超越了信息传播本身；其次，乡村社会的人际传播方式也会在政策的接受、解读、认同中发挥着重要作用。这些因素都在客观上削弱了组织传播的效率。

在新媒体环境下，西部农村的组织传播无论是理念，还是手段，并没有“与时俱进”，大多还是延续了传统的路径，忽视了新的传播条件和传播环境下各种对组织传播的影响因素，依然保持着“刻板枯燥”的面孔：不同层级间的传播以文件为主，组织内部间的传播以会议为主，仅有的党员会议、村民会议也往往是基层干部作为传播主体对村民进行“单向度”的传播，村务公开栏、宣传栏、标语、横幅等方式也由于基层组织自身权威的衰落而形同虚设，作用极其有限。虽然广播电视在西部农村已相当普及，互联网、手机等新兴媒体也开始成为农民的重要信息源，但是很多地方的政府基层组织似乎还并没有掌握新的传播途径和方法，上述种种都导致了组织传播难以发挥应有的传播效果，使政策信息常常处于缺失状态。

（二）大众媒介的传播错位

大众媒介对政策的传播具有直接性，不像组织传播那样有着严格的层级控制，农民通过大众媒介最直接地了解国家政策，它使得政策传播更具有了信息接受的平等性，实现了与国家政策的“零距离接触”，因此而建构了一种农民与国家权威全新的直接关系。

虽然大众传媒由于其广泛的覆盖面和强大的影响力成为农民知悉国家政策的主要渠道，但是，大众传媒对占了全国人口大多数的农民受众群体却并不十分关注。大众传媒的目标受众大部分是城市人群，传播的信息无论在内容上还是在形式上与农村受众的现实需求有着明显的错位。自新闻出版体制改革后，大众传播媒介被推向市场，成为自负盈亏的市场经营主体，为了自身的生存与发展，必然将营销重点放在经济更为发达、信息消费水平更高的城市。以农民为目标受众的媒介农村市场不仅无法带来可观的收入，而且很多对农传播的媒体或节目严重亏损，成为淘汰的对象。如中央电视台推行“末位淘汰制”，《农业新闻》在被淘汰的十个栏目中首当其冲；《金土地》曾是一个很受农民欢迎的栏目，但在激烈的收视率竞争中处于下风，最终被停播。上世纪末发行量一般都在十几万到几十万甚至超百万份的农村报，现在大多已停刊，仅剩不多的几家也在为生存而苦苦挣扎。

在市场经济条件下，媒体一方面首先要维持自身的生存，追求经济效益是商业化背景下的媒体无法回避的特性之一，媒体尚未在农村传媒市场找到社会效益和经济效益的最佳结合点时，不会也不可能花费昂贵的代价冒险去开发农村市场。另一方面，农村经济的落后现状客观上限制了媒体开拓农村媒介市场的步伐。于是，农村受众在大众传播中往往明显缺位。

另外，大众媒介在传播国家农村政策信息过程中，也没有一套话语转化机制，将信息转化成农民可接受的表达方式。虽然是对农传播，但仍然一副“都市脸”、“城市腔”，使农民受众与传播内容之间形成“信息鸿沟”，造成农民接收和解读政策信息时的诸多困难。究其原因，主要是农民群体的传播话语权缺失。在制定政策、传达政策，以及政策评价的各个环节中，农民极少有机会发出自己的声音，一般都处在“被传播”、“被实施”的地位，作为政策受惠主体的农民经常处于“失语”状态。

（三）体制内外传播的交织与抵消

国家政策传播是和实施是国家权力的重要组成部分，在农村，政策传播首先是依赖组织传播和大众传播。组织传播凭借着严密的组织层级结构，具有传播的权威性和体制性特征。国家政策在农村的传播，主要是乡镇党委、政府以体制内的组织传播方式接收、了解政策，然后通过村委会、村党支部等基层组织实现政策信息的传播。这种以组织的层级制架构、党和政府的权威性为特点的传播方式，能够实现大规模的动员并保证传播的有效性，曾在中国乡村的历史上发挥过重要作用。

由于中国党管媒体的体制，大众传播也应被看作是体制内传播途径之一。大众传媒以其覆盖面和影响力增加了国家政策的传播效果，农民通过大众媒介最直接地了解国家政策，实现与国家政策的“零距离”接触。

除了组织传播和大众传播这两种具有体制性特征的传播渠道外，农村“乡土人情”社会的人际关系、舆论领袖、乡村权威、乡村公共空间等非体制性的人际传播方式也在国家政策信息传播中发挥着重要作用，是国家政策在农村被解读和被传播的关键因素。

在西部农村，政策传播一般呈现着体制内传播和体制外传播的鲜明特点，两种类型具有不同的形态和传播方式，体制内传播具有普遍性，即面向农村整体，并不考虑各地农村的特殊性。体制外的人际传播在农村历史悠久，虽然长期以来被学界和政府忽视，却常常发挥着体制内传播无法达到的效果和影响。在国家与农民的关系结构中，体制内传播和体制外传播、正式的传播渠道与非正式传播渠道相互扭结交织在一起，使得政策信息传播表现为一种复杂的格局。

令人担忧的是，在这样的传播格局中，国家涉农政策的体制内组织传播、大众传播与体制外的乡村传播往往并不能形成合力，反而相互抵消，削弱了传播的有效性和政策功能。造成这种局面的原因，一方面是由于组织传播功能的弱化，另一方面是由于大众传媒“直达”式的政策信息传播模式所造成的农民只相信媒体，不相信政府，对于当地基层政府和干部的普遍不信任与抵触，再加上舆论领袖、乡村权威对于政策的“另类解读”，使得国家涉农政策在农村的传播效果很不理想，更影响了农民对于政策的认同和政策的实施。

国家政策在农村的传播，不能仅仅凭借某种单一的传播渠道和途径，除了依靠体制内传播之外，还必须重视各种非体制、非正式的传播，将大众传播、组织传播和人际传播结合起来，使其实现优势互补，形成合力，改善当前西部农村政策信息传播状况，提高政策传播的有效性。