“省管县”改革背景下县级政府治理模式探析

汪金玉

（安徽师范大学法学院，安徽芜湖241003）

“省管县”改革背景下县级政府治理模式探析

汪金玉

（安徽师范大学法学院，安徽芜湖241003）

省直管县的新型体制是着眼于破除 “市管县”的体制弊端、更好地服务地方经济社会的转型发展而适时创制的。“省管县”的改革探索既是突破现行行政管理体制瓶颈的创新尝试，也是超越传统政府治理模式局限的有力举措。通过契机与考验的双重视角，就 “省管县”改革实践对地方政府特别是县级政府治理模式转型变革的作用与影响，从完善治理制度、更新治理理念以及转变具体治理方式三个层面，提出相应建议。

省直管县；县级政府；治理模式

改革开放以来，我国县域经济发展迅速，城乡社会政治、经济、文化以及生态文明建设展现出前所未有的蓬勃朝气。伴随全面改革的深入推进和社会形势的转型发展，一些阻挠现代化进程、束缚生产力发展的深层次矛盾与桎梏日益暴露，并且随着社会形势的发展变化而愈加尖锐，这就使得与经济体制改革遥相呼应的政治体制改革呼声日趋高涨，而行政体制改革就是其中的重要组成部分。近年来，随着城镇化步伐的不断加快和工业化进程的向前推进，使得原有的地方行政管理体制越发难以同经济社会的发展需求相协调，并且越来越成为制约政府职能转型、束缚区域经济纵深发展的严重羁绊。因此，破除现行行政体制弊病，加快政府职能转变已成迫在眉睫之势。省直管县改革尝试正是为了创新政府行政管理体制模式、优化政府治理效能，适应县域经济加快崛起、促进城乡协调发展的实际需求而运生的。

一、“省管县”改革形势及其对县域发展的影响

地方政府体制改革是一项全面而复杂的社会系统工程。探索省县两级地方政府体制模式，其前提条件和实质内容就是对现行 “市管县”体制予以突破性的变革，“所谓 ‘省管县’体制，是指省、市、县行政关系由目前的 ‘省-市-县’三级体制转变为 ‘省-市、县’二级体制，对县的管理由现在的 ‘省管市-市管县’模式变为由省替代市，实行 ‘省管县’模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原有市管理的各个方面。”［1］

无可否认，市领导县的行政体制的形成兴起具有其优势而有利的因素，概而言之，它对于缩小政府结构规模，提高行政管理效率，推动城市化进程与区域经济的发展都有着不可磨灭的贡献。然而，“市管县”体制的两面性特征就表现在其附有的矛盾统一属性。由于体制设计的不尽完善，加之地方政府自身利益的驱使，使得 “市管县”体制的实际运作衍生出诸多有违初衷的后果。鉴于现行 “市管县”体制所暴露出的系列问题，以及面对目前城乡之间、地区之间发展差距越发明显，县域经济仍然相对滞后，加速整体崛起的步伐陷入深重困境的这种状况，国家相继制定并出台了一系列有关政策规定，为省管县体制的改革的实施提供了强有力的政策支持和保障。目前，全国范围内有江苏、湖南、河北、山东、浙江和安徽等20多个省份正积极试点推行省直管县体制改革，随着改革经验的不断丰富和框架设计的日趋合理，部分省份的改革实践已取得明显成效。省管县改革的现实基础显然与我国社会的政治形势、经济状况与文化环境有着紧密联系。自改革开放以来，特别是随着市场经济体制日趋完善与成熟，政治体制改革的逐步深化，全国各省份的整体经济实力都有不同程度的增长，经济发展潜力的亦被逐步发掘，特别是东中部地区，依托有利的区位优势和国家政策的大力扶持，经济发展水平和现代化程度不断提高，这些无疑为全面深化行政体制改革奠定了坚实的物质基础和可靠的动力保障。

以位处中部的安徽省为例，在党和政府相关政策的有力支持下，近年来 “省管县”改革序幕已逐步拉开。自2004年开始安徽省审时度势，选取部分区位条件好、资源相对丰富并且发展潜力较大的县级行政单位作为 “省管县”的改革试点区。按照 “扩权强县”渐进改革的整体规划，遵循 “责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”的原则，由财政体制改革入手逐步实现经济社会管理权限的下放。就目前实践情况而言，“省管县”改革试点的一定成效主要表现为两方面内容：其一，使试点县的行政效能明显提升，缩短了管理链条，简化了办事环节；其二，也给县级政府地方自治的合理性赋予可靠的政策保障，权力自主性以及资源保障能力极大地增强，发展地方事业的积极性也得以有效提高。“从省直管县改革的现实条件来说，城乡二元特征显著、发展不平衡，推进省直管县改革，实现城乡统筹发展，县级事权有很大的增加。”［2］

总体而言，目前大部分试点地区县域经济发展迅速，城市功能日趋完善，乡镇面貌不断改善，城乡一体化进程明显加快；与此同时，政府的行政管理、公共服务以及社会调控的能力与水平明显提高。随着试点工作的平稳运行，各项举措的扎实推进，省直管县体制改革对于深化行政管理体制改革、促进政府职能转型，统筹城乡区域发展无疑具有深远意义和重要影响。

二、“省管县”改革对县级政府治理实践所带来的考验

省直管县就是针对现行管理体制的固化弊病，通过县域扩权，加强县级政府的政策激励及资金扶持力度，力图突破制约县域经济发展的瓶颈，调动县级政府自主发展的积极性与创造性，加快推动县域经济社会的科学发展。由于制度体系尚不完善，体制机制不尽健全，加之缺乏必要的实践经验，因此在实际开展进程中，“省管县”体制改革也凸显了一系列问题。

（一）政府职责增大，政策配套不全

省直管县体制改革的实质要旨就是将政府的某些特定权力进行上下级之间的相对收放或 “位移”。作为一种与差异性和冲突密切联系的稀缺资源，权力的转移不仅意味着作为权力主体的对象的更变，也预示着权力作用范围和使用效度的变迁，这种多元利益群体竞相角逐格局在现代尤为突出。对于县级政府，随着事权和管理权限的逐步增多，相应的政府职责和社会义务势必也随之增大，而上级政府对于包括财政供给在内的相关配套措施却难以协同跟进，特别是 “当前地方政府获得的权力并没有制度上的确认和法律上的保障。”［3］辩证来看，一方面，随着社会整体经济形势的常态化发展，特别是随着近年来国家对城乡经济社会发展的政策扶持和资金倾斜力度的日趋增大，县级政府的任务导向仍然是在稳中求进的总基调下把握有效时机保持经济的稳定增长和社会的协调发展；另一方面，由于缺乏经验积累而对传统四级制模式的行政体制进行变革，基于“风险”意识的考虑以及目前尚处试点摸索阶段，因此县级政府的 “作用”范围和 “能力”程度就陷入了矛盾与尴尬的两难境遇，对政府职能的有效发挥产生深刻影响。

（二）权力重心位移，权职界限不明

省直管县体制改革的核心目标之一就是上级给下级 “松绑”，以简政放权的手段打破体制壁垒，释放政府活力，从根源上破除影响生产力发展的桎梏。深化体制改革的总体思路和实施框架下，所谓放权只是放活而不是放任，是管好而不是管死。因此，作为必要环节的简政放权，强调的既不是简单的例行口号，也不是随意的任性舍弃。这实际上从侧面反映出改革的性质方向与实践成效其动力源泉和根本归宿。“省管县”改革的实质要义就是于特定时空条件内对公共行政权力以及社会既有资源的权威性分配。因此，惟有科学地平衡好 “管”与 “放”的关系，合理地划分上级和下级之间的权责比重和职权范围，才能正确地处理好政府与市场、社会及企业之间的相互关系，有利的培育并激发多元社会主体的有为精神与创造活力，为地方社会的改革发展注入新动力，提供新保障。鉴于省直管县的改革实践目前仍处试点摸索阶段，县级政府将面临如何正确处理与省、地市之间的妥当权责关系。

（三）资源分配不均，部门利益博弈

“省管县”的改革目标和效果产出就是通过部分地缩减地市的部分权能，实现权力的优化整合及合理分配。目前顶层设计尚不明朗，加之缺乏必要的制度支撑及法律保障，随着改革的深化，其后果之一就是造成了市级政府定位模糊，市县关系趋于紧张的局势。尽管扩权强县的直接效果就是赋予了县级政府拥有更多的财权与事权，一方面使县级政府权能增大，但在 “理性经济人”的设定条件下，与行政机构自我膨胀相伴而来的便是部门职权的利益化，必须看到，“‘部门职权利益化’是中国在行政体制转轨期遇到的一个突出问题，是中国建立公共行政体制的最大障碍。”［4］另一方面，随着直管政策的倾斜与相关扶持力度特别是在规划的直接上报、财政资金的直拨下放以及项目的直接申报方面，县级政府的利益受惠直接增多。出于资源掌控的不均衡和利益最大化的刺激动机，使得原本下辖县级政府的地市政府非但在扶持力度上有所减弱，而且极易形成与县索利、与县争利的竞争局面。

三、“省管县”改革背景下对县级政府治理模式的建议

（一）政府治理模式的制度层面

1.变革官僚体制，缩减行政层级

市场经济的快速发展对政府组织驾驭社会全局的能力要求日益提高。政府部门不仅要采取切实可行的对策措施，有效应对内外部环境复杂变化着的形势，保持经济社会的稳健发展，又要注意扮演好适应现代化发展趋势的 “仲裁人”角色。公共部门原有的体制模式、职能体系、组织结构以及运行机制显然难以满足变动不居的形势变化与民众需求，特别是当下尤为注重结构改革对于强化效能及程序参与的积极功能，而 “对于结构最为明显的意义是，就像公共选择方法一样，认为公共组织的结构应该更为扁平，且应缩减高低之间的层级。”［5］为此，要保证政府更好地适应新的环境变化，促使政府系统朝着科学化、规范化与高效化的方向发展，就务要对其进行渐进的更新变革和适时调整，以期重塑扁平化的政府结构体制。随着信息技术的迅猛发展以及商业管理模式的示范效应，传统科层式官僚体制的治理模式逐渐变得僵化和低效，为了实现有限政府的价值追求和现实目标，探索构建运转协调、灵活高效、符合民主化建设要求的政府体制结构已成大势所趋。“有效政府作为一种价值选择，一种政府原则和制度，一种政府过程，其主旨在于依据一定的价值观来构建政府的基本结构和运行机制，要求在政府运行的一切主要方面和主要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效益为主导的政府模式。”［6］省直管县的试点改革正是顺应这一形势的实质举措。通过试点推行 “强县扩权”，将原本由地市享有或掌控的部分权力直接赋予条件许可的县级政府，使地方县级政府获得了更多的自主权和决策权，减少了因体制压力而招致的过多束缚和沉重负担。

2.转变政府职能，深化机构改革

受以往计划经济时代政府治理范式的惯性模式和行政机构本身所附有的自为扩张性的束缚，盲目膨胀的权力机构往往因规模庞大、人员臃肿和交叉重叠而导致人浮于事、推诿扯皮甚至不负责任等 “官场病”横生肆流，继而引发政府财政危机，行政管理效率每况愈下。为促使社会经济始终朝着常态化的方向发展，保障广大群众多样性的意志要求和利益诉求，相应的政府职能转型议题提上了日程。政府职能转型的实质形式既是职能重心的转变，也是行使方式与职能关系的变化。在省直管县改革实践中，相比 “市管县”体制模式，县级政府的部分权力较之以往有所增大。特别是在涉及经济社会管理事项的权限规范和操作环节上，集中表现为一大批审批审核程序的简化及下放；而在财政管理体制与分配机制方面，试点县获得了更多切实的财力支持和政策扶植。为此，必须立足纵向政府间的分权导向这一基本思路，构建与市场经济相适应的合理分权的体制机制。通过理清政府职权边界，整合政府机构职能，完善政府组织结构，探索建立方位适当的行政职能体制和高品质的行政指挥系统。

3.加强队伍建设，探索人事改革

鉴于 “人是组织的核心要素”这样的事实，倡导政府行政管理效能的提高，既要依托制度体系的健全、政策法规的完善以及合理运行机制的保障，也离不开一支德才兼备、年轻有为的高素质人才作为坚强后盾。因此，深化干部人事制度改革显然是题中应有之义。要坚持 “民主、公开、竞争、择优”的选人用人原则，建立健全公务员选拔、录用、奖惩、监督和考核机制，通过强化服务理念和责任意识，逐步提高行政主体的综合素质和管理能力。在省直管县试点改革的形势下，仅就县级政府而言，权责增加导致管理对象以及业务事项明显增多。这样一来，县级政府必须采取相应目标策略，既要确保能够承受，又要竭力提质增效；在公务员机构编制和队伍建设上，必须打破 “铁饭碗”等传统观念，坚决克服并抵制官僚主义倾向，避免任何因胡乱作为或庸碌无为而造成的组织结构的僵化与惰性。与此同时，为了保证政府用权尽职，可以探索建立诸如竞争淘汰与签约雇佣等形式的灵活的人事管理模式。

（二）政府治理模式的理念层面

1.企业型政府理念

在政府改革浪潮此起彼伏的时代背景下，政府管理的实践模式更新不断。以奥斯本和盖布勒为代表的 “企业家政府理论”为现代政府治理方式提供了一些借鉴的范式。效能结果，对于基层政府具有现实意义。县级政府作为上承大中城市、下联小城镇和广大农村的行政单位，既要担当城市建设的重任，又要肩负乡镇发展的大局，统筹好城乡间的融洽协调发展。为此，实现经济又好又快发展必须确立有效行政的价值理念。有效行政的终极归旨就在于树立科学理性的效能意识，所谓 “效能，不仅是机构设置与改革的核心问题，而且是企业型政府所追求的终极目标。”［7］利益最大化的追求几乎是所有营利性企业的终极目标，为了博取成本—效益的最优化，热衷竞争、分工精细、注重效果以及倚重创新等偏好便成为多数企业运行的重要特征。探索构建企业型政府的理想模式就是对传统政府机构的组织系统和运作方式予以调整变更，通过参考借鉴企业运作发展的经营管理理念，有效促进政府行政活动和公共管理的人性化与高效化。

2.参与型政府理念

现代政府组织运作的本质价值追求就是力图构建公平正义的良序社会，谋求公共利益最大化的政治管理目标。基于民主原则建立起来的履职尽责的权威政府，一方面应当摈弃传统 “官本位”及 “管本位”的陈腐陋见，自觉树立以人为本、为民服务的行政理念，更多地关注公众作为“顾客”及纳税人的角色，规范政府行政行为及管理方式；另一方面，完善非营利组织的治理机制，注重多元社会力量间的共洽联系与互惠合作，在提高政府治理能力、巩固政府执政根基的同时，争取实现社会公共利益的最大化。此外，通过拓宽与完善公民意志表达和利益诉求的渠道，激发公民理性参与的热情，实现政府与公民及社会之间的良性互动。“当代治理则强调政府组织、社会组织和公民在共同的目标下共享资源，相互作用，参与式的决定公共政策和提供公共服务。”［8］

3.服务型政府理念

服务型政府建设是个历久弥新的话题，强调政府职能转型首先就意味着政府必须正视行政管理观念的转变。作为政府改革价值导向的有机组成部分，服务型政府与服务行政建设显然联系密切。随着市场经济体制的日臻完善，政府角色定位的追求目标就包含推进基本公共服务均等化，尽管近年来各级政府的公共服务能力及水平均有所提高，社会公共服务体系也已基本形成，但总体来看随着公众对公共服务要求的日益提高，政府提供公共服务的方式仍旧相对单一，公共服务供给的效率和效益也有待进一步提高。事实上，从政府行使社会管理职能的手段就可看出，服务型政府理念所倡导的新型治理范式与传统公共行政间的显著差异既在于它要求政府利用有限的公共资源创新建立以公民实际需求为导向的公共服务供给机制，又在于它扬弃了惯常的命令与控制技能，而替之以更加注重有效的协商与说服的安排方式。然而，推崇协商并非无原则的妥协，强调说服也不是庸碌的托词。因为 “在现时代，政府的公共权力作用并不能弱化，一个现代民主社会需要一个权力有限、运行高效、富有权威的政府。”［9］

（三）政府治理模式的方式层面

1.正确处理政府与市场的关系

就政府与市场相互关系而言，为了保证复杂形势下经济社会的稳步健康发展，既需要明确市场在资源配置中所处的决定性地位，也离不开政府的宏观调控作用。关键问题就在于怎样妥当处理好政府与市场之间的均衡关系。从经济运作的实际规律和中外政府职能转型的历史实践来看，单纯的市场机制或者政府干预都有可能面临 “失灵”的危机。因此，政府强有力的调控功能应当作用于在社会资源合理配置问题上因市场固有缺陷所招致的无能为力的范围以内。依托政府的经济调控职能，通过健全市场运行制度、培育市场主体以及匡扶市场失灵，为市场发展创造良好的基础条件和有利的外部环境。“市场化与政府改革的关系从两方面表现出来：一方面是推进市场化成为政府的重要职能；另一方面是在政府管理中引进市场机制”。［10］在省直管县条件下，地方县级政府不仅要重视市场的地位和作用，而且要善于利用政策优势激发市场活力，借助市场这只“看不见的手”，因地制宜实现县域经济的均衡稳健发展。

2.正确处理政府与社会组织的关系

对于任何开放体系内政府系统来说，机构本身的垄断性、经济人的自利性、面对环境的不确定性以及信息系统的不完备性这些缺陷可能或多或少的存在。为此，需要权衡包括第三部门在内的公私部门的优劣，通过培育并扶持多样化的公共治理力量，发展与公民社会的合作伙伴关系，继而为社会公众提供更高质量的公共产品及服务。事实上，这既是市场机制尚待完善的客观要求，也是政府创新意识的体现和民主风尚良性导向的深刻反映。因此，突破自上而下的单向度政府控制模式，构建非垄断的竞争型政府，推动公共管理的社会化进程显得势在必行。

市场经济呼求政府法制化的管理，但政府与市场一样也附有某些缺陷，而解除这一困境的有效路径就有赖于作为 “第三只手”的社会来介入。诚然，政府与社会组织的关系固然有着一种服从和管理的互动关系，但由于 “省管县”背景下县级政府自主性的相对增大，政府便拥有更多的机会与社会力量之间展开广泛的互惠协作，这既有助于政府部门改变僵化而刻板的组织体系，而且对于满足甚至转嫁政府组织无法兑现的某些弹性化或者专项性的公共需求显然亦是大有裨益。“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。”［11］

3.正确处理政府及其部门之间的关系

现代政府的组织体系表现为政府各个机构之间的一种相互作用的权力关系，而展现这种权力态势的政府权力结构应当包含横向与纵向两个维度的范畴。地方政府单位的纵向权力关系显然包括行政领导关系、法律监督关系与地域包含关系。事实上，对于任何政府机器的良性运作而言，其要件和前提必然离不开相关政府及其部门之间的彼此信任与沟通协作。省直管县试点改革对于地方基层政府来说不仅有助于降低管理成本、提高行政效率，而且对于提升政府的自主发展能力以及加快不同层级类别的政府之间的信息流通与传递也有极大裨益。由于 “省管县”试点改革牵涉利益格局的重组及调整，因此对于旧格局下的一些债务债权关系和部分利益既得者的利益势必造成影响。

为了平衡不同层级政府以及同级政府部门之间的权责关系，保证政府尽可能满足公众期许并且行之有效地履行公共职能，构建制度化分权体制，加强政府间的协作配合显得至关紧要。进一步讲，加强政府建设和改革发展就必须把握好官僚利益与政府责任的有机统一。为此，扎实推进职权明晰、分工合理的政府机构建设，利用现代信息技术构建完整的电子政务体系，这样不仅有助于消除传统官僚机构的垄断、僵硬和封闭弊病，而且对于实现公共管理信息资源的开放与共享，增强政府工作的透明度和服务的有效性，顺利构建民主化的政府运行机制也具有非常重要意义。

四、结语

改革不仅是利益格局的重组与调整，而且是一项艰巨而复杂的社会系统工程。全面深化改革的宏伟征程就是在不断 “试错”的过程中探寻适宜各方利益的最大公约数。随着市场经济的快速发展和行政体制缺陷的日渐显露，有序而渐进地行政管理体制改革势在必行。对于县级政府来说，务要把握 “省管县”体制改革的有利契机，通过创新政府管理模式，构建新型府际关系，推动地方政府职能方式的创新转变，为县域经济的深入持久发展增添新动力。当然，没有举之四海而皆准的政府模式，政府改革是一个永无止境的过程。能否利用省直管县的改革机遇探索构建合乎逻辑而又凝聚广泛价值共识和高效运作性能的政府治理模式，继而在职能统一、行为合理以及运行有效的条件下，凭借多元治理主体之力量以激发县域活力、加快推进县域经济社会的全面协调发展，是时代所赋予的艰巨使命。

［1］吴爱明.地方政府学［M］.武汉：武汉大学出版社，2009：99.

［2］张占斌.省直管县改革新试点：省内单列与全面直管［J］.中国行政管理，2013（3）：15.

［3］陈国权、毛瑞夫.论县级政府行政改革的战略选择［J］.公共管理学报，2006（4）：83.

［4］徐鸿武、宋世明.遏制“部门职权利益化”的多种途径探析［J］.学术研究，2002（3）：83.

［5］［美］B·盖伊·彼得斯著.吴爱明，夏宏图译.政府未来的治理模式 ［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：51.

［6］张中祥.从有限政府到有效政府：价值·过程·结果［J］.南京社会科学，2001（3）：36.

［7］孙学玉.企业政府论［M］.北京：社会科学文献出版社，2005：282.

［8］孙柏瑛.当代地方治理：面向21世纪的挑战［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：25.

［9］乔耀章.政府理论［M］.苏州：苏州大学出版社，2003：221.

［10］张尚仁，杨翟.政府改革论纲［M］.北京：国家行政学院出版社，2005：21.

［11］［美］D·奥斯本，T·盖布勒著.周敦仁译.改革政府——企业精神如何改革着公营部门 ［M］.上海：上海译文出版社，1996：7-8.

（编辑：武云侠）

On the County Governance Model in the Context of＂Province Administrating County＂Reform

WANG Jin-yu
（Department of Law，Anhui Normal University，Wuhu Anhui 241003，China）

The reform of＂province administrating county＂is timely produced for getting rid of defects of＂city administrating county＂system，and better serving the local economic and social transformation.Its significance lies in not only an innovation to break through the bottleneck of existing administrative system but also an effective measure to go beyond the limitations of the traditional governance model of counties.Based on the dual perspective of opportunity and test，it provides three corresponding proposal from perfecting governance system，changing governance concept and specific governance ways in view of the influence of＂province administrating county＂reforms on the local governments especially the county government's transformation of governance model.

Province administrating county；County governments；Governance mode

D035

A

1671-816X（2015）11-1152-06

2015-06-24

汪金玉 （1989-），男 （汉），安徽桐城人，硕士研究生，主要从事当代中国政府与政治方面的研究。

安徽师范大学2015年度研究生科研创新与实践项目（2015cxsj106）