新时期地方政府在农村土地流转中的职能研究

刘云博

（长安大学政治与行政学院，陕西西安710064）

新时期地方政府在农村土地流转中的职能研究

刘云博

（长安大学政治与行政学院，陕西西安710064）

党的十八届三中全会提出了加快构建新型农业经营体系的战略部署，土地流转则是实现这一战略目标的必由之路，地方政府是土地流转的管理者、服务者、引导者和规划者，关系到土地流转的健康有序发展。解析农村土地流转的政策动向和实践状况，剖析地方政府在农村土地流转中表现出的不足及缘由，进而提出完善地方政府在土地流转中职能的对策建议，以期促进农村土地流转健康有序发展。

地方政府；农村土地；流转；职能

近些年来，随着改革开放深入推进，我国工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化的加速发展，大量人口从第一产业向二、三产业转移，以推动土地流转和适度规模经营的方式提高资源配置效率和发展现代农业已经成为当前发展的必选之路。根据党十八届三中全会和中央关于全面深化农村改革的精神，中办、国办联合印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营，国务院办公厅印发 《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，力图有效引导农村产权流转交易市场的健康、稳定、持续发展。农村土地流转尚处于探索阶段，其涉及多方面复杂问题，地方政府作为中央政策的贯彻者和土地流转的直接监管、服务、引导、规划的具体实施者，其地位十分重要。在这样的背景下，探讨农村土地流转过程中的地方政府职能问题具有一定意义。

一、现阶段农村土地流转的政策动向及实践状况解析

随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，原有的家庭联产承包责任制对农业的作用已经明显进入潜能消散阶段，分散经营高成本、低效率、弱竞争力的农业发展模式已经不能适应社会主义市场经济要求，一定程度上制约着农业生产和社会经济发展水平，特别是近些年来，我国的农业人口大量涌入城市，第一产业劳动力转移到第二、三产业之中，农村耕地撂荒随处可见，国家粮食安全受到威胁。土地制度变革成为历史发展的必然趋势和现实的迫切需要。党和国家也适时调整各项涉农政策，部分地区自发在法律和国家政策范围内探索和实践农村土地流转，共同推动农村土地制度的创新变革。

（一）农村土地流转政策动向梳理

1999年通过的 《中华人民共和国宪法修正案》将宪法第八条第一款中的 “以家庭联产承包为主的责任制”修改为 “农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这一修改标志着我国在 《宪法》中确认了新的农村基本经营制度，这将有效促进农村经济的继续稳定进步。

党的十六大报告中指出：“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。”同年通过的 《中华人民共和国农村土地承包法》，进一步规范了农民承包土地的调整，限制了集体随意处置农民土地。江苏省出台了 《江苏省农村土地承包经营权流转办法》，中国农村土地流转走上法制化、规范化道路。

2008年，党的十七届三中全会指出，要稳定和完善农村基本经营制度，加强流转管理和服务。此次会议为中国农村土地制度改革指明了方向，即以土地流转的方式推进农村基本经营制度的合理化、科学化、高效化。［1］

2013年，党的十八届三中全会明确指出要加快构建新型农业经营体系，2014年11月，中办、国办联合印发的 《意见》，指导土地经营权流转和适度规模经营具体工作，同年12月，国办印发 《意见》，规制农村土地流转产权交易市场。这从侧面说明农村土地流转在我国已经较大范围的存在，党和国家适应新时期社会发展的新需要，确定土地所有、承包、经营三权分置模式，引导土地经营权有序流转的政策并规制流转具体行为。

综上，不难看出中国农村土地制度改革是历史发展的必然趋势，而在坚持集体土地所有权和保障土地生产功能的前提下合理推进土地流转又是这一历史必然趋势的既定方向，国家必定会在实践的基础上不断健全有关土地流转的政策、法律、法规和服务保障体系，保护农民土地合法权益，推动农村经济持续稳定健康发展。

（二）农村土地流转实践概况

“人民群众是历史的创造者”，农民是中国农村土地制度改革的推动者、实践者和开拓者，农村土地流转这一形式也是在适应农民在实践中的需求而产生的，实践经验的积累为政策出台奠定了基础，农民在国家有关土地流转政策出台之后又是其执行者，农村土地流转的实践与政策息息相关。

据统计，我国农村土地流转总体面积在2014年上半年已经达到0.253亿公顷，其所占全国耕地面积比例达到28.8%，这是2008年土地流转面积的3.5倍。其中，各类专业大户达到367万户，还包括98万个合作社。来自中介平台土流网的数据显示截至2014年11月30日，全国共发布土地面积0.127亿公顷，其中交易面积为247.67万公顷，较2010年的发布面积71.67公顷和交易面积36.53万公顷而言，其年均增长率分别达到178.4%和155%。当前土地流转类型主要有转包、合作、转让、互换、入股和租赁等。土流网数据显示，从所有类型土地来看，土地流转的主要方式为租赁和转让，其占比分别为55.12%、29.73%。［2］

这充分显示出当前农村土地流转出现了一个高潮，但一些问题也随之呈现，部分地方政府存在行政强力推动流转的情况，造成土地非农化、非粮化现象突出，土地流转过程混论，矛盾纠纷频发，诸多问题考验着地方政府的管理能力。［3］

二、地方政府在农村土地流转过程中的不足及缘由剖析

农村土地流转在我国处于起步阶段，地方政府对自身职能认识不清和我国行政体制固有的弊端导致其在土地流转中职能履行方面存在多方面的问题。主要表现为四个方面：

（一）地方政府行政干预欠妥

当前，我国农村土地流转过程中，地方政府在干预行为存在两个方面问题：一方面，在党和国家出台有关土地流转的政策意见之后，地方政府理解偏差，盲目追赶土地流转热潮，把推动当地土地流转，发展农业规模经营当做一项政绩工程，采用强硬的行政干预手段违背农民、企业意愿集中土地，而政府也会从中获取一定利益，农民利益严重受损，有些地方甚至出现了大面积被流转集中的土地非农化、非粮化现象，危及粮食安全；另一方面，部分地方政府在土地流转上存在不作为现象，对党和国家出台的政策无动于衷，没有对农民进行适当的政策宣讲，也没有对流转实践进行有效的政策指导，放任流转自发进行，导致流转过程中冲突、矛盾多发。

由此可见，地方政府在农村土地流转政策执行上，一种是存在 “手伸的太长”的过分干预，另一种则是存在 “放任自流”的不作为现象，两者均不利于农村土地流转的健康发展。

（二）地方政府服务意识淡薄

农民受到自身知识文化水平限制和传统保守思想束缚，对党和国家有关土地流转的政策知之甚少、知其一不知其二、知其然不知其所以然，或是存在对政策曲解误读的现象，同时在土地流转过程中遇到一些冲突、矛盾和其他具体问题也不知如何用恰当的方式规范化处理，这些都需要地方政府发挥服务职能，但现实情况是政府服务意识淡薄，没有树立正确的社会管理理念。主要表现在三个方面：一是政策贯彻、宣讲和传达服务敷衍。地方政府的政策宣讲多停留在圈内传达，一级给一级开会，最后政策涉及的主要利害关系者农民是否充分知悉难以保证。部分地方政府传达政策 “重形式，轻内容”，农民虽然知道但并非真正理解；二是地方政府公共服务条件落后。农村土地流转需要地方政府提供包括土地流转交易平台、土地评估、土地确权、法律政策咨询、市场信息以及基础设施等多方面的服务，但当前地方政府在这个公共服务资源供给上明显存在困难，一些地方有形式而无实质，从而制约了农村土地流转效率，不利于农村土地流转的健康发展；三是土地流转后农民社会保障缺失。流转土地后，部分村民依靠单一的土地流转金生活，难以有效保障生活水平，部分在外务工农民到了一定年龄也会回到农村，他们的医疗、养老等问题得不到有效解决，会引发社会矛盾，但地方政府对这一问题重视不足，流转土地农民社会保障堪忧。

（三）地方政府管理不善

地方政府对农村土地流转的管理尚处在 “摸着石头过河”的探索适应期，法律法规尚不健全，配套政策尚未完备、专业管理人员稀缺，且地方政府监督多为自我监督，缺乏民众监督，因此在管理实践中难免出现各种各样的问题。主要表现在以下四个方面：一是地方政府与农民信息不对称。地方政府在土地流转中处于自身利益，并未将土地流转的全部信息公开透明地呈现给农民，农民能够得到的也只有土地租金，而利润分红就不得而知，这也就成为地方政府和农民之间的矛盾聚焦点；二是地方政府的土地流转管理机构缺位。由于对土地流转管理职能分工不明确，相应管理机构不健全，农民在土地流转中利益容易受损，土地流转管理工作十分薄弱，但是农民出于对政府公信力的认可，非常期待能够正式管理机构负责土地流转这一专项工作；三是土地流转规制缺失。农民在土地流转过程中往往是通过合同形式确定彼此权利和义务，而这些合同是否具备充分的法律依据，合同内容、形式是否规范就难以确定。由于地方政府没有制定土地流转程序、相关规定进行参照，也并未对合同进行审查，使得农民在合同签订过程中处于弱势地位。同样，由于地方政府对土地流转没有进行规制，以各种形式改变土地用途的违法现象也没有得到有效管制；四是矛盾冲突难以有效处理。地方政府对土地流转管理的不规范，导致农村自发流转中矛盾冲突频发，且处理难度大，地方政府也是采取避而远之的态度，农民矛盾化解途径不畅，往往酿成更大的损失。［4］

（四）党政之间、各级政府、各部门权责划分不清

在农村土地流转管理过程中，各地方政府普遍存在着党政之间、各级政府、各个部门职权权责上的重叠和冲突。具体表现为：其一，党政职能界限不清。地方党组织以党中央 “新农村建设”决定的名义确定在土地管理中的领导地位，取代政府在土地管理中的地位，导致土地权属管理混乱；其二，各级政府利益博弈。各级政府出于利益需要，往往设立不同级别的农业园区项目，管理上混乱，在出现非农化、非粮化现象时，各级政府顾及自身利益，也难以进行有效监管处置；其三，国土、农业、林业、财政等多部门管理并执法，农地流转缺乏统一管理，往往是有利益各部门齐抓共管，无利益各部门踢皮球。

四、完善地方政府在土地流转中职能的对策建议

针对地方政府在土地流转中存在的问题，结合国家关于农村土地流转方面的文件精神以及当前农村土地流转的现实状况，应当从以下四个方面着手完善地方政府在土地流转中的职能。

（一）强化地方政府宏观引导调控能力建设

在我国社会主义市场经济体制下，地方政府在农村土地流转过程中应当在尊重市场经济规律、尊重企业和农民意愿的基础上进行全面统筹调控，发挥支持、协调、引导、规范的作用，确保农村土地资源的健康、有序、高效流转。特别需要注意的是地方政府的宏观调控并非意味着政府作为一方主体参与到土地流转这一经济活动中，也并非任由市场自由发展。地方政府应该从以下方面着手提升宏观调控能力：一是认真学习掌握国家政策，扎根基层了解实践状况，发挥好政策宣讲者、解疑者的土地流转服务职能，保障农民利益和土地流转健康有序运行；二是坚持“市场为主，调控为辅”的原则，尊重市场客观规律，发挥市场作用，减少过度行政干预，为农民、企业提供更多市场信息、评估、法律咨询等服务，培育健康的土地流转市场；四是加强监督，地方政府在行政过程中要做到信息公开透明，主动接受社会监督，防止权力滥用。

（二）建立农村土地流转立体化服务体系

农村土地流转的这个过程与地方政府职能有着密切的关系，需要地方政府提供更加完备的流转服务，确保土地流转健康、高效发展。首先，应该将国家有关政策和规定以农民喜闻乐见的方式传达下去，解答农民对政策的相关疑虑，纠正农民对政策的曲解，让农民真正吃透政策，引导农民做出正确判断和选择；其次，按照 《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》要求，以县为主进行市场建设，设立农村土 （林）地流转服务中心和农村产权交易所（中心）。按照中办、国办 《意见》，以农村经营管理机构为基础健全流转服务平台，进一步完善县乡村三级服务和管理网络，逐步建立流转监测制度，为流转双方提供有关流转的各项服务；［5］最后，强化各项保障措施。地方政府应当积极培育多元社会化服务组织、开展新型职业农民教育培训、发挥供销合作社的优势和作用、做好农村社会保障工作，确保在土地流转过程中农民受益不减、保障更优。

（三）加强土地流转管理工作

由于农村土地流转尚处于在摸索中前进的阶段，各项法律、程序尚不完善，且在实践中会出现许多具体的问题，这就需要地方政府发挥其职能作用，加强对土地流转过程的监管。可以从以下几个方面着手：一是在上位法律法规和国家政策范围内，结合本地区农村土地流转实际，因地制宜地制定本地区土地流转的规范，保护农民土地承包权益和流转的健康、有序进行；二是强化土地流转用途管制，防止土地非农化、非粮化和“以租代征”等不良流转现象；三是要逐步建立流转纠纷协调处理模式，努力健全包括协商、调解、信访、仲裁、司法等在内的多渠道流转纠纷调处机制，及时化解流转中产生的摩擦，预防因流转而引发群体性冲突事件，确保农村和谐稳定；［6］四是加强政府工作人员管理土地流转专业化水平和能力，确保管理者能够正确引导和处理土地流转相关工作。

（四）明确党政之间、各级政府、各部门权责界限

地方政府要做好土地流转工作，则必须下决心理顺党政关系，明确党委和政府权责分工，中央政策加快上升到法律层面，以防政策与法律不一致带来的管理困境。地方政府应当明确各级政府在土地流转中的地位和职能，防止以上压下，利益均沾，损害农民利益情况的发生。还应界定在土地流转中国土、农业、林业、财政等各部门的管理和执法权限，明确该谁管？管什么？怎么管？使得各部门能够协调做好土地流转监管工作，而非 “有利一齐管，无利躲得远”。［7］

五、结语

概而言之，地方政府在农村土地流转过程中扮演着不可替代的角色，现阶段地方政府在土地流转过程中还存在着多方面问题，应当深刻反思并明确各项职能，从地方实际出发，在法律和政策范围内更好地服务于当前农村土地流转，促进农村土地流转市场健康有序发展，切实维护农民群体在流转中应有的利益，为推进农业现代化和适度农业规模经营发展打下坚实基础，为国家新型城镇化建设和新农村建设贡献力量。

［1］阳红星.农村土地流转中政府职能研究［D］.南宁：广西民族大学，2009.

［2］翟瑞民.全国土地流转面积已达3.8亿亩行政强推问题突出［EB/OL］.（2014-12-12）［2015-07-06］.http：//cyxw.cn/Ty/ ZXXX/75566.html.

［3］刘锐.农地承包经营权流转的若干问题［J］.党政论坛，2010（6）：32-35.

［4］白华，刘云博.农村集体建设用地使用权流转制度研究［J］.山西农业大学学报 （社会科学版），2015（2）：111.

［5］徐麟辉，赵平.山丹县土地流转的实践与探索［J］.甘肃农业，2014（8）：18-19.

［6］柏素敏.论完善农村土地承包经营流转制度的对策措施［J］.河北师范大学学报（哲学社会科学版），2011（3）：54-58.

［7］刘新平.新疆农村土地流转限制因素与模式选择［J］.国土资源科技管理，2010（2）：6.

（编辑：佘小宁）

On Functions of Local Government in Rural Land Transfer in The New Period

LIU Yun-bo
（School of Politics and Administration，Chang'an University，Xi'an Shaanxi 710064，China）

The Third Plenary Session of the party put forward the strategic plan of speeding up the building of a new agricultural management system.In order to achieve the goal，land transfer is necessary.Local government has much to do with the healthy and orderly development in the land transfer as the supervisor，service provider，guider and planners.It made analysis on policy trend and practical situation of rural land transfer，on problems and its reasons of local government in rural land transfer.It also put forward countermeasures and suggestions on improving local governments'functions to promote the healthy and orderly development of rural land transfer.

Local government；Rural land；Transfer；Function

F326.11

A

1671-816X（2015）11-1090-05

2015-07-07

刘云博 （1989-），男 （汉），陕西宝鸡人，硕士研究生，主要从事公共管理方面的研究。