涉检信访预警防范对策研究

段喆斐

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉430073）

涉检信访预警防范对策研究

段喆斐

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉430073）

目前我国正处于经济和社会的转型期，社会矛盾突出，因此以申诉、控告、举报等形式的涉检信访不断增多，引起了司法机关的高度重视。从执法人员、信访群众、司法机关三者的主观方面分析造成这一现状的原因，在满足维护司法权威、节约司法成本、维护司法和谐的基本要求下，提出从源头上解决涉检信访问题的预警防范对策。

涉检信访；预警风险评估；预警防范

根据 《人民检察院信访工作规定》第二条的明确规定，“涉检信访指信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向人民检察院反映情况，提出建议、意见或者控告、举报、申诉，依法由人民检察院处理的活动。”［1］目前我国处于社会的变革时期，经济政治的不断发展同样带来了社会矛盾。在司法领域，社会矛盾以诉讼案件等形式为表现，同时一部分以涉检、涉法信访的形式涌入司法领域。在和谐社会与法治社会的建设下，以人为本，纾解社会矛盾，恢复已被破坏的社会秩序，是司法工作的目标之一，因此涉检信访问题越来越受到重视。

一、涉检信访的现状

信访工作是群众表达诉求的一种方式，在很长一段时间内信访是维护与构建和谐社会的基础工作之一，为此国家成立了专门的国家信访办，各机关各单位也有接待信访的工作部门。全国各级检察机关也具有专门的信访接待中心和申诉控告部门，涉检信访工作在一定程度上纠正了一批错案、冤案，解决了一些疑难案件，同时根据群众的信访，化解了部分潜在的矛盾。涉检信访工作作为群众维护权利的主要途径之一，正在发挥着日益重要的作用。但与此同时，涉检信访工作仍然存在一些问题，且涉检信访的形势依然很严峻。

（一）涉检信访种类划分不一，案件复杂程度高

目前，涉检信访的种类划分并没有统一的标准，根据 《人民检察院信访工作规定》涉检信访大致可以划分为举报、控告、申诉这三种原始类别。部分学者根据涉检信访产生的不同环节将其分为四类，分别是不立案环节、审查逮捕环节、审查起诉环节、扣押冻结款物环节的涉检信访。［2］同时 《人民检察院信访工作规定》对涉检信访的内容做了补充与扩大，明确规定为八种类型。①此八种类型分别为反映国家工作人员职务犯罪的举报；不服人民检察院处理决定的申诉；反映公安机关侦查活动存在违法行为的控告；不服人民法院生效判决、裁定的申诉；反映刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动教养机关的活动存在违法行为的控告；反映人民检察院工作人员违法违纪行为的控告；加强、改进检察工作和队伍建设的建议和意见；其他依法应当由人民检察院处理的信访事项。对于涉检信访案件种类的划分，有利于后期涉检信访案件的分流处理，然而在涉检信访案件的预警防范阶段，此三种划分的实际操作性难以产生预期效果。

由于我国正处于社会的变革期，涉检信访案件的难度也不断增长，主要表现为以下三个方面：一是集体访现象不断增多。信访人以涉及共同利益的涉检事件为连接点，通过电话、网络等联系方式，以 “人多势众”为依仗，向检察机关信访施加压力。［3］二是城市化进程中引发的矛盾冲突不断加剧。例如部分企业改制以及城市建设都会对人民大众的利益产生威胁，当利益受到侵害时，群众会选择信访来维护自身权益。三是缠访、重复访、闹访、越级访现象突出。在我国多数人刑罚处置上，赞成 “杀人偿命，欠债还钱”的 “报应刑论”，这就导致部分人对审判结果的不满意，加之中国传统文化中的 “包青天”情节，缠访、重复访、闹访、越级访等现象屡禁不止。

（二）涉检信访案件事后处置难度大，缺少有效手段

目前我国通过 《人民检察院信访工作规定》和 《人民检察院刑事诉讼规则》对涉检信访的案件、事件内容以及涉检信访的处置机制做了明确的规定，但都仅止于原则性和系统性的规定，操作性并不强。涉检信访案件若未在萌芽状态将其矛盾化解，一旦进入信访阶段，便错失了处置的最佳时机。加之信访类案件容易使问题复杂化，往往事后处置不到位，容易久拖不决。

涉检信访类案件的处置难点主要表现在以下几点：第一点在于处理群访事件时，后期的处置往往很难令信访人满意，导致群访事件有可能演变成为群体性事件或暴力性活动。一方面影响了检察院的工作秩序，另一方面有损于检察院的形象。第二点在于信访类案件涉及的内容范围比较广，尤其是在社会经济不断发展的新时代，部分信访类案件的矛盾点多集中于企业改制、政府拆迁等问题，新的矛盾借助信息化平台，容易成为网络的关注点和炒作的热点，并且缺少实践中妥善处理该类型案件的先例。第三点在于涉及人民法院、公安机关、行政机关等机关部门的涉检信访案件，检察机关可以依据 《中华人民共和国宪法》第129条规定实施法律监督职能，提出司法建议，而对于行政机关却多在于沟通与调节，效果甚微。

（三）涉检信访案件数量居高不下，过度承载 “权利救济”

近年来，受多方面因素的影响，涉检信访类案件的数量居高不下。以某省的统计数据为参考，2008年全省涉检信访案件共18026件，2009年共接收涉检信访案件17617件，2010年17846件，2011年17811件次，2012年来信来访涉检案件18716次。在大量涉检信访案件中，求决类的案件达到63%，举报控告类案件及其他类案件分别为30%和7%。［4］由此可以看出，信访人信访的目的主要在于通过举报、申诉、控告的途径维护自己的权利，实现 “权利救济”。是否所有的信访人都能实现其权利救济的目的，信访是否能够承载如此大数量的 “权利救济”需求，本文认为是否定的。涉检信访在某些情况下能够实现这一目的是毋庸置疑的，群众也因此认为信访是最能实现其权利救济的，其深层次的原因首先在于部分群众对法律了解甚少，不认为通过司法程序能够救济自己的权利，只有将事情向“上级”反应，得到 “上面”重视，才能妥善解决。其次，部分司法机关、行政机关工作人员执法不严，玩忽职守，失去了群众对司法部门的信任，转而以 “信访”维护权利。信访作为权利救济的途径之一，在如此庞大数量的涉检信访案件中，只有极少数的涉检信访案件中的权利救济案件得到妥善处置。虽然信访不是权利救济的主要途径，只是在并无他法的情况下才能得以使用，但是目前信访的作用尤其是 “权利救济”的作用被无限夸大，超过了信访最初设立的目的。

二、造成涉检信访现状的原因分析

涉检信访的现状分析概括了涉检信访数量大和种类多的特点，而造成这一现象的原因比较复杂，在司法人员、信访群众、办案机关等多方面都表现出一定的问题。

（一）部分司法人员执法办案质量不高

在实践中，司法工作人员往往重实体而轻程序，导致司法机关执法办案质量不高，不但影响司法机关权威和形象，而且容易侵害群众的合法权益。检查机关工作人员在侦查取证阶段，将关注点仅仅停留在突破犯罪嫌疑人的口供上，忽视了对其他证据的获取与收集，直至逮捕或者审查起诉阶段，根据需要再去补充证据，而此时部分证据由于时间关系已无法获取，致使案件在事实认定和证据方面存在分歧，无法及时定案，最后造成信访的发生。另外，部分基层检察院的办案人员对群众所反应的问题或者举报的职务犯罪案件存在积压现象，导致重复信访的情况出现。

（二）部分信访群众对法律理解不透彻

部分信访的产生在于信访人对于法律理解不够透彻、全面，认为司法机关的处理决定与自身的预期结果相差甚远，这说明部分信访人无法通过法律的角度看到信访的实质问题。对于一般的刑事案件而言，大部分民众坚持报应刑论，坚持“以眼还眼，以牙还牙”的理念，尤其是被害人及其家属内心更加需要判决结果的安抚。由于其无法理解法的作用，缺乏基本的证据观念，片面要求司法机关从重处罚。在符合客观实际情况、依照相关法律法规所做出的处理决定不能满足被害人及其亲属的主观愿望时，若此时检察机关不及时疏导，给予释法说明，被害人及其家属则容易坚持己见，进行缠访、重复访。

（三）办案机关相互推诿

在举报、申诉、控告三类涉检信访中，信访内容时常涉及多个部门。为了使问题能够早日得到解决，信访人选择多次上访，尤其是涉及多个部门的交叉信访，部分信访人会向每个部门进行信访。在部分举报类信访中，信访人由于对法律法规及相关政策了解不深，举报缺乏针对性，出现盲目举报的问题。面对这两类信访，部分行政执法机关和司法机关不能严格依法办案，遇到疑难案件或棘手案件，并未选择积极主动寻求解决问题的办法，而是在上下级或同级部门之间相互推诿，导致处理不及时，造成当事人的不满，产生对立的情绪，从而引发上访。

三、涉检信访预警防范对策研究的必要性

涉检信访并非通过不断完善后期处理机制就能够完全解决。数量居高不下的涉检案件增加了检察机关投入的司法成本，同时日益复杂化的涉检信访案件使其后期的处置难度不断增大。面对涉检信访存在的这些问题，从源头预防是解决这一问题的根本之策。

（一）维护司法权威的必然要求

涉检信访案件多与司法行政机关的不合理或不合法的行为有关，民众选择上访进行举报、控告或者申诉，将有可能影响到司法活动以及司法机关的权威与形象。对此，涉检信访的预警防范对策目的在于从源头解决涉检信访案件中所存在的问题，避免涉检信访案件损害司法权威的公正形象。在我国司法制度不够完善的前提下，司法活动在进展的过程中难免出现失误，造成判决不公正、裁定不负责以及其他造成民众不信服的状况，对此所采取的涉检信访活动旨在纠正和弥补司法工作以及相关工作中所出现的问题，这必然会影响到司法机关的权威。为了避免各机关部门由于自身不合理、不合法的工作侵害人民大众的合法权益，涉检信访的预警防范对策能够对部分涉检信访案件进行提前介入，以其他方式解决涉检信访中所存在的矛盾和问题。涉检信访预警防范对策既能够提前解决民众所提出的问题，避免采取涉检信访的方式进行举报、控告与申诉，同时能够避免对司法活动瑕疵的过分追究，维护司法公正形象，保证司法权威在民众心中的地位。

（二）节约司法成本的必然要求

司法机关处理诉讼案件以及涉检信访机关处理信访案件需要经过合法的程序，投入一定的人力、物力、财力。在诉讼案件中，司法行政机关依据我国 《刑事诉讼法》对案件进行调查、审判等活动，每一案件都需要投入一定的成本，若在刑事诉讼各个环节出现问题，就有可能依照审判监督程序对案件进行再审，增加了司法成本。为了避免司法成本的过度消耗，涉检信访的预警防范工作能够起到节约成本的作用。涉检信访预警防范对策不仅能够避免部分涉检信访案件的产生，从根源上控制涉检信访案件的数量，还能够提前处理司法活动中产生的问题，避免司法程序的重复进行，最大程度地节约司法成本。

（三）和谐司法的必然要求

中国政法大学教授赵旭东认为：“和谐司法是指各诉讼主体基于理性的法律认识，在和谐的诉讼秩序与诉讼气氛下，以诚实和文明的诉讼态度，协同努力，实现民事诉讼定纷止争、案结事了的目的。”［5］和谐司法作为和谐社会理念在司法领域的延伸，得到了广泛推广。涉检信访成为信访人表达其诉求、解决社会矛盾、促进社会稳定和谐的基本措施之一，其设立是为了解决群众不服检察机关处理决定，不服法院最终判决，以及检察机关久拖未决、不答复、未回复的案件和涉及司法机关、行政机关工作人员违法违纪的案件等，其中这一类案件与信访人权利保护密切相关，容易成为社会热点问题。然而检察机关一旦处置措施不妥当或者未接收和受理，更加容易引法社会矛盾，甚至造成群体性事件或突发事件的发生。涉检信访案件一旦形成，信访人开始上访，对信访人而言是 “长征之路”，部分信访人为了迅速引起关注，采取自残、自焚等极端手段，集体信访的人员往往会采取封路等破坏公共秩序的手段，加剧了信访人与检察机关甚至与社会的矛盾，对社会主义和谐社会造成破坏，有违和谐司法理念。

和谐司法理念要求在面对涉检信访案件时，要实现人和、案结的双重目的。和谐司法理念包含三个层次的内容：第一层为人本主义思想，第二层是法治社会与法治中国，三是和谐社会与和谐价值观。在涉检信访案件中，为了更好地实现司法和谐，检察机关在执法过程中应坚持为人民服务，严格执法，妥善处理检民关系，对每一个可能引起涉检信访的案件充分重视，积极沟通，从源头遏制这一案件的产生。

四、风险评估预警机制的制度研究

涉检信访风险评估是指执法办案机关在对于所受理、办理的各类案件，可能引起群体性事件、个人极端行为、缠访、闹访及社会舆论负面评价、媒体炒作等风险隐患，进行预测与评判，提出有针对性的防范措施，预防和减少涉检信访和由此所造成的损失。［6］涉检信访风险评估机制是涉检信访源头治理的主要对策之一，也是预警防范的第一步。本文从分级制度、责任落实制度、协调联动制度三个方面，结合实践中存在的问题展开分析。

（一）分级制度

涉检信访类案件一般根据内容或诉讼阶段进行划分，这一划分是为了确定涉检信访类案件的范围。但对于该类案件的风险评估而言，应该根据风险划分理论，将其划分等级。通常情况下，涉检信访的风险等级分为三个级别，即一般风险案件、较大风险案件、特大风险案件，其目的是根据程度的划分对不同的案件制定特殊的解决方案，在必要的情况下在级别上做出一定的调整。对于信访可能性较低的行为，应当在有限资源的使用中尽快、尽好地进行控制，保证民众不会因此而进行上访；对于民众处于犹豫不决、仍有上访意愿的状况，有关工作人员应当及时做出预防措施，在民众未决定之前缓解民众怨气，以不同的方式避免上访意愿的加强；对于上访意志坚定、不满情绪极强的民众，不仅应当尽量避免其进行涉检信访，还应当在合理的评估分析之下控制突发事件或者其他极端行为的出现，避免矛盾的演化和行动的过激。风险分级制度可以合理安排可能发生涉检信访的不同状况，及时、有效地防控涉检信访行为的进行。

（二）落实责任制度

涉检信访风险评估机制重点强调责任落实，坚持 “依法办案与化解矛盾相结合”。为了减少在实践中，涉检信访相互推诿和事后无法追责的现象，本文认为除了首办责任制和领导包案制外，应当根据案件的风险程度，确定第一责任人和主要责任人。根据涉检信访预警评估机制拟定为重大风险案件的，由检察长启动预警化解机制。分管案件的检察长对于拟定风险较大的案件决定是否进行预警化解，而部门负责人则负责一般风险的案件。对重大风险案件、较大风险案件和一般风险案件，应当分层次分别由检察长、副检察长、部门负责人进行负责，作为第一负责人进行决策性的指导和计划，而具体承办的工作人员应当作为直接负责人，对风险案件的具体化解工作进行实施与执行。

（三）协调联动制度

风险预警机制不仅需要负责机关或者部门实施具体预警工作，还需要其他相关部门予以协助，因此协调联动制度成为风险预警机制中的重要内容。在具体措施过程中，不仅需要与本机关的相关部门进行及时的沟通与合作，还应当与其他机关及其部门进行联动协调。首先，负责机关尤其是人民检察院的涉检信访部门应当与新闻应急处理部门进行紧密的联系，对于不同等级的风险事项，应当主动与该部门进行沟通，防止负面信息的持续与恶化；其次，负责部门应当与本院的申控部门进行协调合作，积极主动地了解相关案件的具体情况，由申控部门对可能发生的风险信息进行评估预警，及时做好维稳工作；再次，各检察院的相关部门应当及时共享信访的预警情报和信息，有利于基层工作人员及时反映情况，并由领导组迅速做出预警防范指示；最后，地区人民检察院的负责部门应当及时与当地政府部门、党委机关以及其他有关部门形成长期合作的机制，对于程度较严重的重大案件应当联合做好协调工作，降低与化解涉检信访所存在的冲突和矛盾。［7］

五、涉检信访预警防范具体对策

涉检信访预警防范对策是预防和减少社会矛盾，加强和改善社会管理的有力手段。随着社会政治经济的不断发展变化，在现阶段和未来较长一段时间，将处于矛盾多发期，一些现象也加剧了矛盾的产生。正确妥善处理人民内部矛盾是我们将长期面临的重大课题。随着涉检信访风险评估机制的不断完善，对于避免运行风险以及做好案件风险防范部署至关重要。同时风险预警评估机制主要是从制度上对于涉检信访源头治理的规范性规定，主要目的也在于评估，为随后的防范作指引。因此，预警防范的具体对策是涉检信访案件源头治理的重中之重，所谓社会矛盾的化解理应防范在前。

（一）检调对接

检调对接是指 “检察机关对轻微刑事案件、控申信访纠纷、民事申诉执行和解案件，在当事人自愿申请下，进行有组织的、规范化的、非诉讼式的调节处理的一种工作机制。”［8］涉检信访案件的预防对策来说，为了维护司法权威、节约司法成本、解决社会矛盾，对于轻微刑事案件、民事申诉执行和解案件以及控申信访纠纷可以采取检调对接的方式予以和解。对于检调对接工作中所涉及到的刑事和解内容，人民检察院主要依靠人民调解组织，在大部分轻微刑事案件以及其他相关案件中，在被害人与犯罪嫌疑人之间达成和解协议，此过程需要人民检察院的监督和认定，使得和解程序更加规范化。人民检察院以 “检调对接”处理机制所达成的刑事和解具有办案速度快、办案周期短的优势，最快所需时间为45天；另外，检调对接机制下所适用的刑事和解案件比例较高，有利于体现 “宽严相济”的刑事政策。［9］

（二）释法论理

释法说理是执法者与执法对象之间沟通的重要方式，也是执法过程中不可或缺的环节。释法说理之所以在预警防范对策中具有一席之地，主要在于：首先，在法治建设不断完善下，群众的维权意识增强了，过去简单机械缺乏互动的执法方式不再为群众所接受。释法说理是以人为本的执法理念的体现。其次，释法说理使群众能够理解检察机关的执法行为。对于执法对象而言，那些对自己不利的或与预期有较大差距的处理结果，往往不理解或不愿意接受，如果再得不到合理的解释，情绪得不到及时疏导，很容易引起信访甚至发生群体性事件。最后，释法说理是接受群众监督的过程，同时增加司法透明度。释法说理要求检查机关在执法过程中加强自我约束，严格执法，公正办案，最大程度地减少错案的发生。

（三）司法救助

在涉检信访案件的预警防范中，司法救助已然成为其长效处理机制之一。狭义的司法救助指当事人因其人身、财产权利遭受不法侵害后，通过正常法律途径或其他正当渠道无法得到补偿，而转由国家对其进行经济补助的一种社会保障措施。“建立司法救助制度力图通过补正每个案件的瑕疵与错误，使每一个人在人权或权利受到他人侵害时，能够通过法律或其他救济手段和途径获得救济。建立经济救助制度是社会主义法律的人文关怀和法律文明的发展。”［10］经济救济是国家通过经济补偿将民众权益损失将至最低限度的有效手段，能够缓解民众情绪，一定程度上避免信访的发生。

司法救助在实际操作与执行过程中，应该有明确的适用条件。一是司法行政部门在执法过程中存在过错，当事人通过相关法律无法获得国家赔偿和其他补偿。二是信访人长期信访，且其信访事由合理，正常生活因经济困难难以维系，愿意接受救助而息诉罢访。三是在刑事案件中，犯罪嫌疑人生活困难、无经济来源，无法承担经济赔偿的。四是举报人、证人、鉴定人遭到打击报复，导致生活困难或者无法获得法律赔偿与补偿的。

（四）舆情应对

对涉检信访案件的预警防范需要密切关注涉检舆情，及时妥善处理涉检舆情。我国涉检信访舆情应对手段主要是通过网络对可能发生的涉检信访案件进行预测、评估和防范，以网络的影响性、交流性、整体性等特点对涉检信访活动进行大范围的预防。舆情应对首先表现为媒体部门与涉检信访负责部门进行合作，在达成信任的基础上追求双边的共同发展。一方面，涉检信访负责部门的领导人员应当主动与新闻媒体进行沟通，学习传媒在有关涉检信访预警防范方面的运用，增强领导人员利用媒体进行预警防范的能力；另一方面，涉检信访负责部门应当主动为媒体提供有效的信息，宣传涉检信访预警防范工作的正面作用。另外，在有限的资源条件下建立应对舆情危机的队伍，利用网络、媒体等做好涉检信访预警防范工作。在准备方面，有关单位应当尽快做好预案工作，提前对可能出现的涉检信访案件进行预防和了解。在处理方面，舆情应对应当做到迅速及时和积极主动，尽快了解和解决民众所反映的问题，防止社会舆论负面评价以及媒体炒作。

［1］张国臣.中国控告申诉检察管理模式研究［M］.开封：河南大学出版社，2010：165.

［2］钱云灿.涉检信访问题工作机制微探［J］.法学杂志，2010，196（6）：108-110.

［3］上海市闵行区人民检察院课题组.涉检信访风险预警评估机制研究［J］.法治论坛，2011，38（1）：130-139.

［4］龙碧霞.反思与回应：涉检信访之中国式困境［J］.湖北警官学院学报，2013，145（10）：159-160.

［5］赵旭东.和谐司法的初步解读［EB/OL］.（2007-01-10）［2014-10-10］http：//www.chinacourt.org/article/detail/2007/01/id/ 230098.shtml.

［6］王伟，孙春雨，卢凤英.建立执法办案风险评估机制的实践与思考［J］.中国检察官，2010，111（21）：12-14.

［7］王高生.控告举报工作重点与方法［M］.北京：中国检察出版社，2013：309-310.

［8］钱昌夫.“检调对接”的理性思考［J］.河北法学，2011，29（8）：198-210.

［9］杨凤宁，龚卫清.刑事和解“检调对接”的实践与探索［J］.广西民族大学学报（哲学社会科学版），2012，34（2）：145-147.

［10］陈卫东，姬广勇.对司法救助促进信访化解的思考［EB/OL］.（2012-01-11）［2014-10-14］http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2012-01/11/content_38783.htm.

（编辑：佘小宁）

On Warning and Prevention Countermeasures of Complaint Reporting Related to Procuratorate

DUAN Zhe-fei
（College of Criminal Justice，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073，China）

Prominent social contradictions caused by the economic and social transition in China lead to the increasing complaint reporting related to procuratorate which has drawn attention from judicial organs.The article analyses the reasons in three subjective aspects：law enforcement officials，complaint reporting people，and judicial organs，and proposes that the early warning and prevention solve the problem from the source based on the requirements of judicial authority，cost and harmony.

Complaint reporting related to procuratorate；Early warning and risk assessment；Early warning and prevention

F830.6

文章编号：1671-816X（2015）11-1146-06

2015-07-28

段喆斐 （1987-），女 （汉），陕西华阴人，博士研究生，主要从事侦查学，刑事司法方面的研究。