农村地区法治与村民自治的健康发展*

曾玉婷

(福建师范大学 公共管理学院， 福州 350007)



农村地区法治与村民自治的健康发展*

曾玉婷

(福建师范大学 公共管理学院， 福州 350007)

摘要：农村地区法治建设既衔接了国家依法治国的重要战略目标，也是村民自治健康发展的催化剂。但目前，农村政策与农村地区法治间的相互抵触及乡规民约与农村地区法治的紧张关系无不影响着农村地区的法治化进程。因此，需整合农村地区的法治资源，推动农村法治保障并规范村民自治的发展。

关键词：依法治国； 法治； 农村地区； 农村政策； 村民自治

农村作为血缘宗法关系保存相对完整的地区，生产、生活等各个方面仍多以“礼”节之。这样的“礼”建立在亲情、人情的基础上，坚定而稳固，成为农村地区法治建设中与“法”并驾齐驱的力量。但随着城镇化进程的进一步加快，农村人口向城市流动的频率加快，伴随着农村地区血缘宗法关系的式微。同时，农村地区经济结构也面临着调整，相应产生的经济纠纷、民事纠纷呈现出复杂化的倾向。面对如上种种情形，传统礼治稍显无力，因而出现了法治的吁求。

一、中国法治视域下农村地区法治的具体内涵

1. 中国传统“法治”的内涵

在传统的法治观下，“法治”更多地是指治国手段或工具[1]。法家代表人物韩非子及其追随者率先提出封建时期系统的“法治”思想：“民胜法国乱，法胜民兵强。”(《商君书·说民》)法家的“法治”理念以严刑峻法为特点，主张君主应重视“权术”和“权势”的培养。在法家重视刑罚二柄的思想下，君主权力的膨胀培养了民众的自律性，却忽视了自主性的发展。

而儒家主张礼治，“仁”是其核心，“礼”则为具体的实施细则[2]。“礼”包括了“仪”和“义”，是对社会各项事务作出的关于“礼节”或“度”的规定。“子曰：道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”(《论语·为政》)儒家在仁德基础上讲法，将人情、道德等转化为系统的礼制，以其宽容性、灵活性和神圣性严格规定了人们应追求的善和不能触碰的恶。法家则预估了所谓的人们的“恶”，主张对人实施严刑峻法，治人向恶。

两种相异的思想弥补了彼此的不足，在儒法两家思想的影响下，中国传统法治作为治国手段或工具表现出“重伦理、轻法治”“外儒内法”的典型特征。就具体的法律制度和法律体系而言，封建专制的中国传统社会并没有形成统一、完善的法律体系的土壤。

2. 中国现代法治的内涵

西方是中国现代意义上法治观的发源地。现代的法治作为国家治理的根本原则，已经获得多数人的认同。西方的法治思想是伴随着其自由开放的市场与程序民主下的现代化潮流逐步发展起来的，并在发展中分化成重视经验的英美法系和重视成文法的大陆法系。而我国改革开放以来一直致力于构建社会主义法治平台，按照法治原则、规则进行社会主义现代化建设。在以“依法治国”为主题的十八届四中全会上，“依法治国”迈向实质化发展方向。“一个特定的社会如何试图去创造和实施‘法律’，不仅仅是在命令的情况下人们所遵守的写在纸上的法典和政府规章，而且在不遵守法律是它们的利益所在时，由于它们认为遵守法律是正确的而自觉遵守的法律。”①法治只有在全民认同的基础上才能发挥其有效性，在引入西方“法治”理念的背景下，要认清在中国这一特定的文化和社会背景下“依法治国”的具体内涵。“新十六字方针”是国家层面建设法治国家的全新解读：立法者不仅要立法，更要制定高质量、科学的法律条文；执法机关若要维护自身权威，则要注重执法过程的公正性和客观性；公民守法也应从被动吸收转向自愿遵守。因此，谈论“法治”更大程度上是指“法律之治”，即法律享有权威地位。以法律为主意味着在民间社会高度发达、讲求人情的中国社会对复杂的人际关系进行简化，以简单有效的程序为主，避免过分的人情在社会、政治事务中的影响。法律天生伴有不近人情的特点，这样的特点却有效提高了办事效率。

3. 国家法治观视域下农村地区法治的内涵

所谓的农村地区法治是指建立在维护农民根本利益和维护国家法律统一性的基础上，以法律手段实现村民自治、自主和自律[3-5]。同时，在尊重国家法律、保持国家法律与基层法律统一的基础上，农村地区法治还有其典型的乡土社会的政治道德特征。可以这么说，随着农村地区相对孤立的局面被打破，农村地区法治是在传统法治观与现代法治观相互冲击下发展的。农村地区法治就是要促进“法理型权威”与“乡土秩序”的相互融合，明确村民自治主体的法人对法人的关系，即以法治权利制约基层政府权力，以法治权力保障村民的基本权益，促进村民自治组织的健康发展[6-7]。需要指出的是，农村地区法治的动力源于农民维护自身权益的需求，而农村地区法治权威的获得则依赖于农村法治的实践过程。因此，农村地区法治建设关系到农民的民主、合法利益的实现，同时也是推进村民自治管理机制建立的一项重要举措。推进农村地区的法治建设、化解与农村地区法治建设相冲突的矛盾是以整合农村各项法治资源为前提条件的[8-9]。

二、农村地区实行法治的挑战与可能

1. 农村政策与农村地区法治的相互抵触

农村政策与农村法治的相互抵触源自农村地区长期以来对政策的依赖。因为政策是对社会变迁和改革作出的回应，因此带有灵活性、暂时性的特征。在早期村民自治的发展过程中，政策往往能以其时效性发挥导向性作用并且取得立竿见影的效果。随着农村地区与城市之间的联系愈发紧密，发展日益加快，所要规范的各项事务和调解的各项纠纷变得更多、更复杂[10]。政策逐渐无法满足农村社会的发展，基层政府的公信力和权威容易被削弱。一方面，农民认可政策，出了问题、纠纷就找政府，政府则只能找政策。可是，政策变化频繁造成朝令夕改的不良影响，最终削弱了政策的公信力与作用。另一方面，随着农村社会的发展，一些政策稳定下来并被上升为法律，但基层政府仍旧将这些政策当作普通政策来执行。如此，农民和基层政府法律意识的相对淡薄与政策意识的浓厚形成了鲜明的对比，导致农村法治缺乏相应意识形态的支撑。此外，政策的推广和执行势必要通过行政干预手段，包括宣传、动员等，基层政府的过度干预会导致村民自治的疲软甚至形式化。

因此，国家在十一届三中全会召开之后就提出解决农村问题既要依靠政策、也要依靠法律的指导方针。现今，政策与法律还须有主次之分，法律为主，政策为辅，二者相辅相成。农村地区的“法律之治”是弥补制度供给不足的农村建设的必要条件，以理性、程序、规范为村民自治创造更大的发展空间。

2. 乡规民约与农村地区法治的相互冲突

乡规民约与农村地区法治的相互冲突是乡村社会的特殊性造成的[11]。“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络，因之，我们传统社会里所有的社会道德也只是在私人联系中发生意义。”*费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，2012：22-29.在传统中国乡土社会中，以乡绅为首的地方性自治团体自身主要受到乡规民约的约束，宗法制在地方发挥着重要作用，它成为维护人与人之间的关系、规范人们行为的重要标准。乡规民约在规范地方百姓的行为中起到主要作用[12]。事实上，乡规民约的合法性基础来源于村民共同认可，它是风俗习惯衍生而来的道德约束，但又比一般的风俗习惯更具有约束效力，在其约束范围内个人违背相关规定的代价是接受相应的严厉惩罚。乡规民约形成并稳定于自治的宽容环境，这与传统律法和现代法律所代表的强制内涵是互异的。“自治”与“强制”是一对天然矛盾，化解这一矛盾的关键在于在“自治”的基础上，将“强制”变为“自律”。从“强制”到“自律”实际上是为“强制”提供了同意的基础，“自律”是自发的，“强制”则是被迫的。村民是否愿意“自律”，关键在于“自治”能否得到保障。村民自治是在传统社群基础上，将政府治理与基层自治相互融合起来，传统的乡绅被基层民众自主选举出来的人所取代，担任村务管理的代表。这样的融合的确可以在形式上保障农民当家做主的权利，但是在实际操作过程中，我国村民自治也只有一部《村民委员会组织法》加以保障，村民权利仍未真正实现。同时，乡规民约仍然在农村社区中占有主导地位。然而，乡规民约是以“人情”为典型特征的，“认人情”容易导致“轻法治”，真正实现公正、公平将面临更多的阻碍。因此，要在村民权利话语下讨论农村法治，在农村地区法治话语下讨论村民自治。

三、农村地区法治视域下村民自治的健康发展

1. 村民自治的发展

“村民自治”的核心在于“自治”或“社会自治”，旨在打破“基层政治”与“乡村社会”的二元分离，疏通自上而下、自下而上双向的沟通渠道，从而提高政府权威、公信力、有效性和基层群众的政治效能感。可将“村民自治”的发展粗略分为两个阶段：一是“村民自治制度”实施前传统地方性自治团体的发展；二是“村民自治制度”实施之后的获得长足发展的现代村民自治制度。

中国传统封建社会地方性自治团体的发展基于“正式的政治制度设计有赖于自下而上和非正式制度回应”的命题。随着国家统一与集权成为趋势，从夏至清一直就如何对如此广袤的中华大地进行很好的统治进行尝试[13-14]。地方自治团体的产生符合皇权统治的实际需要，为了保障政令自上而下的畅通，就必须为自下而上的传达留有余地。毕竟，要在中央集权体制下默认这种地方自治团体的存在，势必是因为它有其不可替代性。在基层存在与官僚地位相当的士绅阶层，他们作为成长于所在的乡村社区并且具有一定素养的知识分子，在维护统治集团利益之外的范围内处理与人民利益息息相关的包括传统的宗教、祭祀、丧葬、婚嫁等各项事务，相较于政府的直接介入显得更为游刃有余。皇权统治下所希冀的无外乎就是地方维持稳定状态及向中央上缴徭役和赋税，这一定程度上也促使中央集权体制下默许地方性自治团体的存在。

从封建中国到新中国的成立，从“乡绅管理”到“村民自治”，农民由被动服从转向主动管理。事实上，村民自治的实行还是新时期基层秩序变革与体制相接轨的结果，是宪法赋予村民以自我为核心实现管理、教育和服务的一项权利。换言之，村民自治的实行是以村落为基本单位，将政府行政的基本单位与所在的乡村社区相结合，以符合乡村社群的特点为主要方向，以此在乡村社群中发挥“政府的自治”作用。同时，在村民广泛认同或同意的基础上建立起真正的民主代表机制，保障自上而下的政令和自下而上的消息渠道畅通。

2. 农村地区法治保障村民自治的发展

农村地区法治对村民自治的保障作用是以维护村民自治的主要内容不受侵犯为向度的，重点在于“保护”。村民自治的发展依托村民委员会和村小组委员会等村级自治组织，将其作为联系基层政府和农村社区的纽带，村民自治的健康发展是中国民主化进程的重要标志。基层群众参与自治，自治内容涉及民主选举、民主决策、民主管理和民主监督多个方面，但人民群众依旧无法获得实际的自主、自律地位，无法真正保障自身的合法权益。农村地区法治对村民自治的保障作用有三点：一是保障农民合理的经济利益，为村民自治的发展提供物质条件。农村地区法治保障村民能够合理、合法地开发和利用土地，以实现农产品的安全生产和安全流通的目的，进而增加村民收入、协调村民收入和利益分配。二是明确村民的主体地位，这种主体地位源于对村民民主权利的认可和保障。村民法律意识相对淡薄，行为的直接和内在驱动力是他们的切身利益，而利益容易产生冲突，农村地区法治或扼杀利益冲突于萌芽期，或以特定法律程序解决冲突。同时，村民自治作为一种直接、微观的民主，需要农村地区法治将其明朗化，还其真正的自治权。三是追求司法秩序的公正性，划定村民自治组织的合理权限。农村地区法治旨在确立村民自治组织的独立法律地位，明确基层政府的权力范围，以良好的法律运行机制规范“政务”与“村务”。

3. 农村地区法治规范村民自治的发展

农村地区法治规范村民自治是以避免村民自治中无理性的内容为向度的，重点在于“防止”。法治除了保障合法权益不受侵犯外，也对社会中的个人、集体行为加以约束和规范。农村地区政策与法治、乡规民约与法治的相互对抗，要求在农村地区整合政策与乡规民约，将其转变为一定程度上的法治资源。农村地区法治规范村民自治体现在：一是农村地区法治规范基层政府行为，避免村民自治进程中政府的过度和无理干预。村民自治实行的初期，农村处于急剧的变革之中，这样的激烈变革在国家力量的全面干预和监控中稳定下来。随着农村改革、发展向平稳过渡，国家力量和政府干预作为一股强力迫使村民自治滞留于“选举与被选举”的层面，法律的作用更是微乎其微。同时，政府的过度干预会导致基层政府与乡村社会的进一步分离，相互孤立的状态导致民间关系高度发达的乡村社会要求政府只能进行适度干预。而法治能够促进政治与社会的融合，有效发挥村民委员会和村小组委员会等村级自治组织的中介作用。二是农村地区法治规范村委会和村小组等基层自治组织的行为，避免村级自治组织对上级指令一味推崇和对传统村规民约盲目效法。《村委会组织法》规定了村民进行民主管理的相关事务，但乡规民约与国家法律的内在紧张关系却无法通过单纯的一项法律加以解决。农村地区法治的实施就是为了通过制定与国家法精神相统一的基层自治的法律，推动国家法与基层法的良性互动，从而将乡规民约整合成法治资源，不仅做到村民自治与乡村社群的统一，而且做到村民自治的内容符合并规范乡村自治的特征。三是农村地区法治规范村民行为，避免农民的不合理上访或不理性行为，鼓励通过法律途径表达自己的利益诉求，在守法的前提下维护自身权益。

四、结语

总之，尽管法律有“良法”与“恶法”之分，但并不存在绝对“善”或“恶”的法律。符合我们所熟知的道德准则的法律是我们认为正确的法律，我们出于维护自身权益而希望获得法律的保护，同样也出于责任尊重和遵守我们的法律。而在法律意识相对淡薄的农村地区，农民享有直接而微观的民主，那么，农村地区法治保障了村民自治的健康发展，维护了农民的自治权；反过来，农民也有义务自觉尊重并遵守法律。

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(责任编辑：郭晓亮)

*本文已于2015-11-10 08∶50在中国知网优先数字出版。 网络出版地址： http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20151110.0850.002.html

【马克思主义中国化研究】

On healthy development of rule by law and

villager autonomy in rural areas

ZENG Yu-ting

(School of Public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou 350007, China)

Abstract：Legal construction in rural areas not only connects the important strategic goal of rule by law in China, but also catalyzes the healthy development of villager autonomy. But at present, the process of legalization is influenced by the contradiction of rural policy and legal construction in rural area, and the stress between village rules and folk customs and legal construction in rural area. Therefore, the legal resources in rural areas should be integrated so as to promote the legal assurance and the development of villager autonomy in rural areas.

Key words：rule by law; local rule by law; rural area; rural policy; villager autonomy

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.06.16

作者简介：陈瑞三(1960-)，男，辽宁朝阳人，教授，主要从事马克思主义理论等方面的研究。

基金项目：辽宁省社会科学规划 (L13BZZ038)。

收稿日期：2015-08-19

中图分类号：D 09

文献标志码：A

文章编号：1674-0823(2015)06-0563-04