论城郊农村水环境问题与优化路径选择——以浙北城郊D村一域为例

论城郊农村水环境问题与优化路径选择——以浙北城郊D村一域为例

张祝平

(杭州市社会科学院 社会学研究所， 浙江 杭州310006)

摘要：伴随着工业化、城镇化的快速推进，农村水环境问题日益凸显，特别是城郊农村，因特殊的地缘关系，水生态环境面临巨大的压力。基于对浙北D村一域水环境演变状况的考察，产业发展的不经济性和环境管控的制度性缺失是城郊农村水环境问题生成的重要原因。近年来，D村一域水环境治理的实践表明，改善城郊农村水生态环境需要坚持综合治理、常抓不懈，其根本途径在于形成社会广泛参与的共治机制，切实转变经济发展方式和生产生活方式，有效实现农村经济社会的“绿色发展”。

关键词：城郊农村；水生态环境；共治机制；绿色发展

收稿日期：2015-04-30

基金项目：浙江省哲学社会科学规划课题“农民环境权问题的历史演变及影响研究”(14NDJC041YB)；杭州市哲学社会科学规划课题基地立项项目“城郊农村水环境问题与产业布局优化研究”(2014JD22)。

作者简介：张祝平，男，杭州市社会科学院社会学研究所副研究员。

中图分类号：F 124.5文献标识码： A

水环境是农村生态文明最重要的元素之一。在我国，伴随着农村现代化进程的推进，农村水环境问题日益凸显，水环境治理备受关注。特别是城市郊区农村，因特殊的地缘关系，往往还成为低端制造业、物流业和加工业的集散地，城市流动人口日常生活的聚集地，城市生活垃圾及工业废渣的堆放地，水生态环境面临巨大的压力，不仅威胁着城郊居民的生产生活安全，遏制了城郊农村经济社会的持续发展，也对城市居民的用水安全和区域性的经济发展构成威胁。国际社会在19世纪末已经开始关注研究水环境问题，并更多地体现在行动上。其中，较具有代表性的理论和实践成果主要有：(1)对水环境问题的制度经济学分析，如美国学者哈丁在其著名论文《公地的悲剧》中提出的描述性模型，现已被看作是研究环境问题的典范，它说明了在特定情况下，诸如水环境等公共事物总是得不到关怀的必然的悲剧性结果[1]；(2)以立法形式对水环境的保护，如法国早在1919年就颁布了《水法》，日本政府则制定了《公害对策基本法》、《自然环境保护法》、《环境保护法》和“环境基本计划”等多项水环境保护的法律和行政计划；(3)实施水环境治理，如著名的“泰晤士河治理计划，莱茵河行动计划”，以及日本政府实施的农村集落排水工程建设等。国内的水环境保护实践也早已开始，20世纪50年代即着手水环境立法，1976年颁布了《环境保护法(试行)》，1984年颁布了《水污染防治法》，并适时修订。我国现行的与水环境、水资源保护相关的法律还有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《森林法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等[2]。进入新世纪以来，国内学者对农村水环境的研究，主要集中在现状与意义、农村水环境的特点、农村水环境对农村的影响、中国水环境治理政策等方面。较具有代表性的如：严登才、严旭阳等从人口流动角度、经济学角度对农村水环境问题的成因的分析；张宏艳，王卓然、司言武等学者提出要将水环境问题放在社会大背景进行分析讨论，系统地看待和解决新农村水环境设施问题。

但总体来看，我国当前对城市水环境问题的关注度远远高于农村。且由于体制机制的束缚，农村水环境监测缺乏完善、成熟、全面的监测体系，缺少甚至没有相应的监测数据，因而难以进行全面、准确的定性、定量分析，直接影响到对农村水环境问题的深入考察研究及系统化的治理方案的设计推进。同时，相关法律法规也多是宏观的笼统的规定，有的在农村环境治理实践中难以落地，相关的政策设计、技术设备投入和财政拨款等也多是以城市为本位，对农村水环境问题少有顾及，实施效果不理想。“小康不小康，关键看老乡”，在城镇化进程加速、农村经济快速增长的同时，我们更应注意到，农村水环境问题实际上已成为全面建成小康社会进程中突出的一块“短板”。为此，党的十八届三中全会明确提出了加快推进生态环境管理体制改革的重大任务，农村水环境管理体制改革成为重要内容之一。本文基于对浙北城郊D村一域的调查，以实证的方式分析经济发达地区城市郊区农村的产业结构分布和水环境状况及其相关性，并结合生态管理体制改革、新型城镇化建设和农业农村转型发展等宏观政策取向，试图对有效改善农村水环境问题提出相关对策建议。

一、D村的水环境状况

D村位于浙北经济最发达县域X区的城市郊区，所在镇域为浙江省百强乡镇，全村下辖11个村民小组，总户数712户，户籍人口2007人，外来人口在20000以上①。全村土地总面积560亩(其中内含耕地面积103亩、围垦土地面积457亩)。D村为镇域内的经济强村，2009年度工业首超10亿元。现有以化纤织造、服装制衣、制镜卫浴、五金机械、纸箱包装等行业为主的企业22家，村落周边建有繁华的农贸市场和小商品市场。近年来，D村先后荣获市级卫生村、县级文明村、文化村、敬老村等荣誉称号。村域水资源丰富，东西方向有解放河、白洋川两条河流贯穿全村；南北方向有三官埠直湾顺流直下，村落内部亦有河流沟渠密布其间，在各个村镇之间“互通往来”，甚至波及到南面相邻的浙东一带。

目前，我国对农村的水环境缺少监测，更没有相应的监测数据，D村也不例外。所以，我们很难以定量的方式对当地的水环境质量进行描述。然D村位于X区的城郊，多数水系相通，因此，X区域的水环境监测状况或可作为参照。2008年该区环境状况公报显示：“全区江、河水系共设有13个水质监测断面，按照《地表水环境质量标准》监测项目评价，全区江干流三个断面均未达标，支流上二个断面也未达到相应的水功能区目标；内河水系设有三个监测点位，均劣于Ⅴ类标准；沙地内河水系设五个常规监测断面，均为劣Ⅴ类水。”②2013年该区环境状况公报显示：“全区江、河水系共设置监测断面13个、监测点位15个。地表水监测数据年均值按照《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)24项指标评价，全区主要内河水质监测数据与功能区的要求尚有一定差距。依照浙江省生态建设考核规定的12项指标评价，全区地表水符合Ⅲ类水体的有五个断面，符合Ⅳ类、Ⅴ类水体的各有1个断面，属于劣Ⅴ类水体的有六个断面。”③实地调查走访中，我们也注意到，在D村几乎难以见到清澈无污染的河流，流经村域的主要河道面上虽少见垃圾漂浮，但水质普遍处于轻微富营养化的状态。而村内的小溪河塘，多数呈半干涸状态或乌黑发臭，且河道垃圾遍布。调查发现，D村水环境的污染源主要有四个方面：

第一，生活废水废物的排放。由于工业制造业的快速发展，D村一域集聚了超过本村户籍人口十倍以上的外来务工者。我们注意到，在村镇规划区域内生活的居民有安置好的统一排污管道，生活于村镇规划区域外的居民的生活废水废物的排放并没有相应的设施。数以万计的外来务工人员大部分并不是居住在企业集中的住宿区域内，而是自行租赁村落周边房屋，生活废水废物多数是随机处理。当地的村干部说，“村子旁边的一条河流被污染得很厉害，时常会散发出令人作呕的气味……这主要是居住在村子外围的打工人员日常生活废水废物乱排乱放所引起的”④。

第二，工业废水废物的排放。D村一带的工业产业以化纤织造、制镜卫浴、包装装饰、机械五金、蔬菜加工为主导，其中化纤织造、制镜卫浴是当地的支柱产业。有资料显示，我国大多数化纤织造、纺织印染中小企业的生产工艺还处于20世纪80年代初的水平，用水量高，工业废水中污染物含量高，大量有毒有害物质(如氰化物等)排入河流、湖泊，给水体造成污染[3]。卫浴制镜行业在其生产的过程中需要对产品进行喷漆、电镀，五金机械行业对原材料的开采、冶炼、加工等过程都会消耗大量的水，随之而产生的便是大量污染性极强的废水废物。

第三，集约养殖废水废物的排放。D村有内外耕地500余亩。近几年来，当地党委政府通过出台扶农强农政策，促进了“温饱型”传统农业向“效益型”现代农业的转变，特色农业迅速发展，专业化、商品化程度大大提高，所在镇域范围形成了蔬菜、水产、畜牧、花卉苗木等四大特色主导产业。同时，大力发展河蟹、对虾、黑鱼等名优特种水产。大规模现代农业的普及，的确大大地促进了农业的发展，但种植业和养殖业分离，集约化养殖业的产生却又使原本可以通过种植业消纳的禽畜粪便多数流失到水环境中，加重了当地水环境的负荷。

第四，区际水环境之间的影响。水是流动的，区域性的水环境实难“独善其身”，它不可避免地要受到周边地区水环境的影响。D东接本县域的另一工业强镇，南与浙东某工业大县一堤之隔，北接工业区，西连区郊集镇中心，距中国轻纺城仅10公里。区际之间由一条条河流水域连接，D村的水环境问题与周边地区水环境治理密切相关，所谓“一荣俱荣、一损俱损”。

二、D村水环境问题与地域经济增长的相关性分析

从经济学的角度来看，生产的外部不经济和消费的外部不经济是导致环境污染的原因，以外部性理论为基础，导致生态破坏和环境污染的原因可以归纳为制度性因素，制度性因素包括市场失灵和政府失灵[4]。浙江是我国乡镇企业发展最好的省份之一，D村及所在镇域则可称得上是我国改革开放和乡村经济发展的领跑者。然而，乡镇企业多属自发性、就地性的农村工业化发展模式，实际上是一种反城市化的工业化道路，产业积聚低、发展成本高、环境污染重。这种污染的特点可以概括为：结构性污染(低)、规模性污染(总量小，但单位产值排污量较高)、布局性污染(散)[5]。上世纪90年代以来虽然也采取过一些较大规模的污染治理行动，但产业结构转换依然滞后于经济增长，污染治理速度依然滞后于工业规模的扩大。

D村一域处于中国经济改革的前沿区域，随着上世纪80年代初乡镇企业和民营企业的崛起，工业经济得到了快速发展。特别是1992年5月以来，伴随全市“撤区扩镇并乡”政策的推行，D村一域乘此改革之风进入了工业经济迅速扩张的阶段。这一时期，D村所在镇有16家塑料包装企业进行技改扩建，开发美容镜系列，成为全镇创利重点行业。同时，由于周边轻纺城的辐射，纺织行业陆续形成规模效应。到1996年，个私企业达206家，较1991年增加了42.1%；从业人员达4499人，较1991年增加了934.3%。至2000年，全镇有镇属和村属企业376家，职工16108人，产值293208万元，税利20295万元，产值、利税分别比“七五”期末增长15.5倍和17.6倍。目前，据不完全统计，全镇仅较具规模的化纤织造企业就达116家，仅卫浴制镜及相关配套企业就达130余家。“农业所占的比例越来越小，而且都是一些养殖业居多。工业的比例在逐年上升，但是竞争也是越来越激烈了……服务业最近几年也在发展，镇上有很多服装店和大型购物超市开起来了。”④D村的经济发展在该镇居领先地位，其工业化的步伐与产业结构布局与全镇基本是一致的。基于我们在D村的广泛调查、走访和座谈，近20余年来，D村的工业化进程大致可分为三个时段，从中我们也可以大概地看到农村水环境问题生成和演变的一些脉络。

第一阶段，D村工业经济发展的初期(1992年-2004年)。这一时期，D村经济发展的主要特征是：每个企业都在追求自身的利益最大化，而且往往并不是在合法的条件下去追求利益的最大化。在环境问题上，由于过度关注经济增长，基层政府和村委组织以及村民对环保问题认识不到位，相关的环境保护法规、政策不健全，执行更不到位；同时，工业生产主体缺乏社会责任意识，只追求经济效益忽视环境保护，“为了自身企业的利益来牺牲与自己看似没有太大关联的环境，当真以为是百利而无一害”⑤。而且，在当时，D村产业布局的结构单一，几乎都是化纤纺织、制镜包装一类的高污染企业。正如当地村民所说，“当时的人们根本没有去在意环境污染不污染的问题，或者说，基本上是以放弃自然环境全力来发展工业经济的势头去的”④。

第二阶段，D村工业企业的井喷时期(2004年-2010年)。这一时期，在D村，大量的企业如雨后春笋般奇迹地崛起了，不断地创造属于“一个小乡镇的中国传奇”。但我们了解到，这个时期也是D村水环境污染最严重的时期。大量的企业诞生(数量多的并不是在工商部门注册的正规企业，而是数不清的家庭作坊)。再加上技术的改革，企业的生产效率大大提高，进一步加大了生产对环境的“污染效率”。访谈中，村民们略带伤感无奈地述说他们的记忆：就是在这个阶段，“原本尚还清澈的河流变得乌黑发臭、变得污浊不堪、变得垃圾遍布”⑥。

第三阶段，D村企业进入转型升级时期(2010年-至今)。“加快转变经济发展方式”是“十二五”时期最重要的主题词之一，限制污染和技术创新也成为了乡村企业生存下去的关键所在。“为了适应时代的变化，D村也被推着以科技创新发展来谋求企业转型升级”⑦。仅2013年，D村所在镇域企业投入的工业技改资金就达到了10亿元以上。同时，政府对环境保护的支持力度越来越大，仅2013年，D村所在镇域范围各村建设主、支排污排水管道总长度达到108288米，完成预定目标的105.25%。2014年以来，按照浙江省“五水共治”⑧的统一部署，D村和所在镇域全面启动了农村污水治理工作，明确提出了“建成生活污水治理亮点村”的目标。与此同时，“D村一带的(产业)格局正在洗牌。服务业最近几年也在发展，有很多服装店和大型购物超市开起来了”⑨。

从D村的情况来看，水环境问题的产生和逐步凸显的原因是多方面的，既有制度性因素，也有经济、文化因素。从制度经济学的视角来看，D村的村民选择创建发展相关产业之初确实存在着一种投机主义倾向：即，看到别人在挣钱，就不顾一切地纷纷涌向了兴办产业的大潮，加之传统产业基础、周边地区产业群影响，以及个人的偏好、能力、直觉感知等多重因素影响，他们选择了不同的行业来经营，包括化纤织造、制镜卫浴、包装装饰、五金机械、蔬菜食品等。而且，乡村企业兴建之初为图便捷多是依据自然资源来布局的，“小、散、乱”，居家或沿衔、沿河随机而建是其发展初期的基本面貌。同时，限于当地政府和村民对于村落生态环境保护长远考虑的“理性有限”，结果，在“短短十几年间，大量工厂的兴建、乱建将村庄水环境破坏得一塌糊涂”⑥。

更重要的是，我们不能忽视这样一个基本事实：即政府对于企业废水废物的排放是正式约束，企业之间默认的对于废水废物的处理方式则是它们中形成的一种非正式制度，而且政府对于企业的具体监管措施又是制度装置。往往企业中自然形成的非正式制度更加节省易用(可以为企业谋取不菲的利益)，而正式约束的实行则是受到很大的阻碍，至于正式约束的实际效果则取决于制度装置的落实程度。长期以来，由于城乡二元经济结构的影响，直接导致国家各层面“重城市、轻农村”，在政策、制度等方面都向经济发展和城市环境保护方面倾斜，一定程度上造成了对农村环境的忽视，农村的环境物品提供不足，环保政策法规、环保机构、环保人员、环保监测及环保设施、环保资金、环保宣传等供给严重缺乏。同时，市场机制在配置和利用公共物品资源领域处于失灵状态，排污者现期的经济利益大于环境保护者现期的经济利益，加之如前文所述因制度因素导致的政策失灵、监管缺失，于是农村水环境问题的生成和日趋严重也就在所难免了[4]。

三、农村水环境问题对经济社会生活的影响及其优化路径选择

按“环境库兹涅茨曲线”假说，环境质量和经济增长之间呈现倒U型曲线关系，欧美日等发达国家经济发展的自然进程已经较好地证实了这一假说[6]。对照环境库兹涅茨曲线的演变轨迹，以D村一域为代表的我国东部沿海大多地区似乎正在接近或已达到倒U型曲线的“拐点”，即这些地区经济发展已经达到了一定的水平，随着人均收入的进一步增加，环境污染程度将逐渐减缓，环境质量也将逐步改善。以D村为例，近年来，随着村域经济的发展，人们对于环境保护的意识逐渐增强，政府对于环境保护的重视程度越来越高，水环境问题的改善似乎已然大势所趋。但应注意到，“经济增长并不必然最终带来环境改善，简单地将‘环境库兹涅茨曲线’当作对环境乐观的理由，相信经济增长最终自动地解决环境问题，则是过于乐观和缺乏理由的。”⑩在我国，特别是广大农村地区，水环境问题的生成与人口压力、自然资源的过度开发、非密集生产方式、低生产率等因素密切相关，近30多年来形成的“经济本位”的思维惯性和“政治-经济一体化”利益格局的突破也并不可能在当下一蹴而就，在不少地方环境治理中出现的“治理-反弹”怪圈便是极好的佐证。

关照当下，持续推进农村水环境治理既是实现“村容整洁”美丽乡村建设目标的重要手段，也是实现乡村社会可持续发展和全面建成小康社会的必然选择，还是政府履行其社会职能的重要体现。从宏观层面来看，必须摆脱城乡二元体制和环保工作“城市中心主义”的束缚，确立城乡环境公平公正的理念，坚持以农民环境权为中心，健全城乡环境政策法规。在中观层面，必须加强农村水环境保护科技创新，加快推动环保机构向县以下延伸，探索建立城乡环境责任共担体系，在总结各地“河长制”、“湖长制”等经验和做法的基础上，健全创新农村环境管理体制机制，逐步形成发展以“村民自治、乡镇督查、县市监管”为主导的农村水环境管理模式。在村庄内部，除通过制定和完善村规民约引导村民开展水环境保护自治、通过组建环保协会等动员村民参与水环境保护和治理实践等，更核心的是切实转变经济发展方式和生产生活方式，有效实现农村经济社会“绿色发展”。

第一，优化产业结构，转变经济发展方式。把“稳一产、强二产、扩三产”三方面有机结合起来，推进农业科技的研发和转化，改造升级具有优势的第二产业，大力发展服务业特别是农家乐、旅游、现代物流、电子商务等。在此过程中，政府应提供政策性支持。如健全水资源和环境产权制度，形成科学合理的水资源环境补偿惩罚机制；健全财税体制，给予战略新兴产业和新型服务业等的发展提供税收优惠、财政支持以及信贷支撑；提供技术保障，提高农业科技进步贡献率，推进农业现代化发展等，促进形成环境友好型生产发展格局。

第二，倡导循环用水模式，减少生活用水污染。一方面，在水资源利用的过程中发展循环用水模式，即根据不同的用水对象和不同的用水目的，通过用水过程和时间的调配，让水质要求高的用水对象先用水，排出的水直接由对水质要求低的对象使用，以此类推。关键还要在加强宣传上多下功夫，鼓励倡导每家每户逐步养成循环用水的习惯，提高水资源利用效率，减少排污量。另一方面，继续优化村域的污水处理系统，加快实现雨污分流，把家家户户的废水都统一处理，在排放的最后一步把好关，不让高污染的生活废水排放到自然的水环境中。

第三，推进农村信息化建设，走乡村新型工业化道路。首先，坚持“以信息化带动工业化、以工业化促进信息化”，以促进经济增长由主要依靠水资源等的消耗向创新驱动转变，建立生态的工业生产模式，减少污水排放。其次，转变唯GDP的经济增长观和村域价值观，倡导绿色村落和绿色GDP新价值理念，倒逼生产层次低、水资源消耗大、缺乏市场竞争力的产业自然淘汰。再者，严格环境准入制度，提高企业环境评价标准，将水污染严重的企业拒之门外，从源头控制工业水污染。最后，建设水资源循环型企业，引导企业做好内部水资源的阶梯利用，努力实现水资源利用最大化和工业废水的“零排放”。

第四，推进农业现代化，减少农业面源污染。一方面，通过农业合作社等形式推动生成农业产业化生产经营体系，进一步优化农业内部结构，避免“一家一户”生产经营方式因生产技术落后、地块规模小等因素带来的过度使用、滥用农药、化肥等问题。同时，加大投入，改进农村集约化养殖等密集农业生产方式的废水废物排放方案及设施。另一方面，保护和利用好土地资源，发展水资源保护的循环型生态农业。依托农业科技，利用畜禽粪便和农产品加工废料生产肥效高、低污染的新型化肥，提高农药、化肥的利用效率，以切实减少农业面源污染。

鸣谢：杭州电子科技大学社会学专业的张鸿达、秦平波等参与了本成果的调研工作。

注释：

①D村的外来人口尚未见有确切的统计数字。但所在镇有外来人口约8万人，D村为该镇经济强村，北靠政府所在地，是该镇外来人口的主要集聚区之一，当地村民也认为外来人口至少在2万以上。

②参见2008年萧山区环境状况公报，http：//www.hzepb.gov.cn/zwxx/ghjh/hjgb/200906/t20090605_6244.htm。

③参见萧山区2013年环境状况公报，http：//www.xsnet.cn/news/shms/2014_6/2091005.shtml。

④访谈中，村干部如是说。

⑤访谈时，某卫浴行业企业主如是说。

⑥访谈时，村民如是说。

⑦调研时，镇里的治水办的工作人员这样说。

⑧浙江省委十三届四次全会提出，要以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水为突破口倒逼转型升级。

⑨访谈时，某塑胶行业企业主如是说。

⑩参见环境库兹涅茨曲线，http：//fj.sina.com.cn/news/z/2010-10-09/162271114.html。

参考文献：

[1]赛明明．我国环境治理的制度经济学分析[J]．兰州学刊，2006(4)：127-130．

[2]白受敏．我国农村水环境污染防治制度研究[D]．郑州：郑州大学硕士学位论文，2011：11．

[3]汤瑜．纺织印染的污染顽疾亟待解决[N]．民主与法制时报，2014-04-07(09)．

[4]严旭阳，张宏艳，等．农村水环境问题的经济学思考[J]．北京社会科学，2009(4)．

[5]苏杨．浙江农村的环境综合整治[N]．学习时报，2006-04-03(04)．

[6]马相东，王跃生．“环境库兹涅茨曲线”拐点到来了吗[N]．人民日报，2012-10-18(23)．

[责任编辑：马建平]