以国家治理法治化促进国家治理现代化

何祥林，吴长锦

(1.华中师范大学湖北党的建设研究中心，湖北武汉 430079;2.华中师范大学马克思主义学院，湖北武汉 430079)

法治与国家治理密切相关。现代法治是国家治理的基本方式和重要表征，国家治理本身也是法治体系的重要内容。党的十八届四中全会聚焦依法治国，强调“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家……促进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］这为加快建设社会主义法治国家作出了顶层设计和战略部署，是在新的历史起点上推进国家治理体系和治理能力现代化的新开拓，需要我们深入学习研究、全面贯彻落实。

一、法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路

法治作为一种治国方略和社会治理方式，集中体现了现代化治理的本质要求与思维方式，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面和基本依托。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，能够最大程度地凝聚改革共识、实现社会整合、保障科学发展，成为通向国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。

第一，法治是全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的重要保障。

全面建成小康社会，是我们党对人民作出的庄严承诺，也是全党全国各族人民同心同德的共同意志。实现中华民族伟大复兴凝聚了几代中国人的夙愿，体现了中华民族和中国人民的整体利益，是每一个中华儿女的共同期盼。实现全面建成小康社会必将成为中华民族伟大复兴征程中一个十分重要的里程碑。无论是全面建成小康社会还是实现中华民族伟大复兴，都要建立在生产力不断发展的基础上，需要不断调整不适应生产力发展的生产关系，而法治则是调节生产关系的重要手段之一。我们必须紧紧围绕依法治国这一党领导人民治理国家的基本方略，更加注重法治在国家治理和社会管理中的重要作用，始终弘扬法治精神、发展法治理论、运用法治思维、创新法治方式、培育法治信仰，让依法治国唤起的法治力量强力推进国家治理体系和治理能力现代化，为建设中国特色社会主义法治国家，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的法治保障。

第二，法治能够凝聚改革发展共识，不断完善和发展中国特色社会主义制度。

随着我国经济社会改革进入深水区和攻坚期，广大民众对推进改革的呼声越来越高，而由改革引发的困惑和矛盾也很突出;另一方面，改革涉及方方面面的复杂利益，一些既得利益者也会想方设法阻碍改革进程。这都需要我们以法治的方式全面深化改革，以法治巩固改革成果，用法治为改革保驾护航，用法治思维和法治方式凝聚改革共识，切实做到“凡属重大改革都要于法有据”。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标。这也意味着，我国全面深化改革的重要目标，就是要建设现代化的国家治理体系。推进国家治理体系和治理能力现代化，归根结底是为了完善和发展中国特色社会主义制度，决不能脱离中国特色社会主义的制度体系来进行。离开了中国特色社会主义，法治就会迷失方向，误入歧途。

第三，法治能够提高党的执政能力和执政水平，加强和改善党的领导。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是团结和带领全国各族人民推进国家治理现代化的核心力量。党的领导是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家最根本的保证，在推进国家治理现代化进程中，加强和改善党的领导具有极其重要的意义。《韩非子》里有句名言，“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”作为有着8600 多万党员的执政党，如果能够领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，无疑能够极大地推进法治中国建设。

依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式，无论是依法治国还是依法行政，其前提、核心和关键都要求党必须依法执政。依法执政强调的是党依照宪法、法律以及法治原则实现对国家的领导，这既要求党要依据宪法和法律治国理政来执政，也要求党要依据党内法规从严管党治党。构建分工明确、职责明晰的现代治理关系，实现国家治理体系和治理能力现代化，首先要确保发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，改进党的领导方式和执政方式，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，保证党领导人民有效治理国家，切实做到把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。坚持党的领导，就必须加强和改善党的领导。党的执政地位不是一劳永逸、一成不变的，过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有;过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进。中国共产党需要始终坚持群众路线、加强法治建设以增强自身的先进性和纯洁性，增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，破解党在领导中国特色社会主义事业中面临的各种风险考验。

二、法治化是促进国家治理体系现代化的基本方式

国家治理体系和治理能力现代化是社会主义现代化的全新维度。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。“国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。更进一步说，国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。”［2］在法治的轨道上推进国家治理体系现代化应主要在这三个方面着重发力，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，以国家治理法治化推进国家治理体系现代化。

第一，法治是推进依法行政、完善政府治理的基本途径。

大力推进依法行政，建设社会主义法治政府是国家治理体系现代化的内在要求。古希腊先贤柏拉图认为，“在法律服从于其他某种权威，而它自己一无所有的地方，我看，这个国家的崩溃已为时不远了。但如果法律是政府的主人并且政府是它的仆人，那么形势就充满了希望。”［3］

推进依法行政，加快建设法治政府，是建设社会主义法治国家的中心环节。早在2004年3月，国务院就颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，为全面规划建设法治政府描绘了发展路线图，标志着法治政府建设开始步入系统化、规范化和程序化的新阶段。习近平总书记也强调:“要深入推进依法行政，加快建设法治政府。各级行政机关必须依法履行职责，坚持法定职责必须为，法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。”［4］各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，切实做到政府职责转变到哪一步，法治建设就跟进到哪一步。

建立现代化的政府治理体系，需要着重处理好政府和市场、政府和社会、中央政府与地方政府、政府权力与公民权利等的关系，调动各治理主体的积极性、主动性，不断激发社会活力。现代化政府治理强调要深入推进简政放权，促进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，把该管的管好，该服务的服务好，不该涉足的领域逐步有序推出，不断释放依法改革、简政放权红利。要把政府工作重点转到创造良好法治环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，把政府权利关进制度的“笼子”里，让权利在阳光下运行，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，切实把党为人民服务的宗旨贯穿到行政体制改革的各方面和全过程。

第二，法治是发展市场经济、规范市场治理的必然要求。

法治是建立社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济从本质上讲是法治经济，只有用法治的规范来约束市场经济，才能保证市场经济的良好运行秩序，维护市场经济的合理发展预期，减少市场经济的负面外部效应，确保公平效率的价值导向。

市场经济的基本规律是价值规律，单纯的市场自发行为容易引发盲目竞争和贫富两级分化，产生欺诈、垄断、假冒伪劣等损害市场秩序的行为，侵害社会公共利益，与公平正义、共同富裕的价值目标背道而驰。这就既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要使用政府宏观调控这只“看得见的手”，发挥法治在规范市场秩序、引导市场行为、完善市场治理中的重要作用，营造透明有序、公平正义的市场环境，促进社会主义市场经济持续健康发展。此外，在经济全球化的时代背景下，我国对外贸易持续发展，与境外经济体之间的联系日益密切，如果没有良好的法治秩序和投资环境，我国在吸引外资方面就没有优势，不能有效利用外资发展国计民生。

第三，法治是确保社会公正、创新社会治理的重要举措。

营造一个公正的社会环境是构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会的必然要求。加强和创新社会治理，是事关党的执政地位巩固、人民安居乐业、国家长治久安的基础工程，对于为全面深化改革提供和谐稳定的社会环境，抓住和用好我国发展的战略机遇具有重要意义。

“现代法治是法治国家、法治政府和法治社会三位一体的有机整体，三者需要共同推进，同步建设。如果我们只重视建设法治国家和法治政府，不重视建设法治社会，法治国家和法治政府都将是无源之水，无本之木，缺乏根基和基础。”［5］在长期的探索和实践过程中，我国已初步形成了社会治理组织网络，制定了一系列社会治理基本法律法规，并在全体公民中进行知法、守法、用法、护法的法律教育，推进法治国家、法治政府、法治社会三位一体发展，为建设社会主义法治国家奠定坚实的社会基础。改革开放以来，我们党在推动依法治国的进程中，高度重视人民群众在法治建设中的主体地位，充分发挥人民群众的积极性和创造性，努力培育和建设以现代公民为主体的法治社会。以法治为依托创新社会治理体系，就是要推进多层次、多领域依法治理，坚持系统治理、多元治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理、自我服务，更好地发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

三、法治能力是国家治理能力现代化的核心内容

国家治理体系现代化最终要通过治理能力的现代化来彰显。国家治理能力是运用现代化制度体系管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务的能力，是一个涵盖改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域的综合能力体系。“法治是现代国家的重要标志，法治能力是最重要的国家治理能力，法治化是国家治理现代化的重要标志，也是国家治理现代化的核心内容。”［6］国家治理本身就是法治体系建设的重要一环，推进国家治理能力现代化关键在于提高国家治理的法治能力。

第一，提高科学立法能力，发挥立法在国家治理中的引领和推动作用。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。古希腊先贤亚里士多德认为，“法治应当包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”［7］依法治国的基本前提是有法可依，建设社会主义法治国家的首要环节是完善中国特色社会主义法律体系。

为此，一是要恪守以民为本、立法为民的理念。我们所立的每一部法律，都应该符合宪法精神，贯彻社会主义核心价值观的基本内涵，保障广大人民的根本利益，彰显人民的普遍意志，获得民众的广泛认同，为国家治理奠定更加完善的法律体系。二是要加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。依法执政不仅体现在党要在宪法、法律和党章的框架内活动，更体现在党要善于通过立法程序集中民意，把党的意志通过法定程序上升为国家意志，更好地发挥党统领全局、协调各方的作用。三是要完善立法体制机制。在立法过程中要秉持公正、公平、公开原则，坚持科学立法、民主立法，面向社会征集立法项目，健全立法专家论证制度，完善立法机关主导、社会各方有序参与的立法体制机制，拓宽公民有序参与立法的有效渠道。要坚持立改废释并举，抓住提高立法质量这个关键，提高立法的针对性、时效性、科学性和可操作性，为公民的人身、财产、基本权益等提供更好更完善的法律保障。四是要加强重点领域立法，以法治保障改革成果。立法工作要具有一定的前瞻性，能够主动适应改革和经济社会发展需要，以立法引领改革发展和国家治理方向，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，夯实改革发展的法治基础。

第二，提高严格执法能力，以法律的有效实施保障国家治理现代化。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法律能否得到有效实施，关键在于是否严格执法。严格执法是指在执行法律法规时不放松、不走样，在把握法律准绳时不偏、不倚、不紧、不松，确保法律实施做到严厉、严肃、公平、公正。

提高严格执法能力主要体现在三个方面:一是要提高执法人员的思想政治素质、业务工作能力和职业道德水准，保障执法人员秉公执法，严肃执法，严格按照法律规定和程序办案，真正做到以事实为依据，以法律为准绳，确保执法结果正当和程序公正。二是要求执法人员必须尽职尽责，对发生的违法行为敢于纠正并依法处罚，不搞“态度执法”、“关系执法”、“人情执法”、“金钱执法”，做到见违必纠，纠违必罚，处罚有据。三是要切实规范行政执法。在我国，大部分法律法规都是由行政机关贯彻执行的，由此行政执法也成为法律实施与实现的一道十分重要的环节。行政执法要坚持严格、规范、公正、文明执法，既坚持行政执法的严肃性，又发挥行政执法矫枉纠偏、调节矛盾、化解纠纷的示范引领作用;要依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度;要全面落实行政执法责任制和问题倒查追究机制，提高行政执法人员的责任意识、服务意识和大局意识。

第三，提高公正司法能力，在公平正义中推进国家治理现代化。

公正是法治的生命线，公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法不公损害的不仅仅是人民群众的合法权益，更是法律的尊严和权威，是党的治国理政之根基，是人民群众对社会公平正义的信心。所以，提高国家治理的法治能力就必须切实提高公正司法能力，努力做到“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”

为此，我们首先要完善司法管理体制和司法权力运行机制。要推进严格司法，坚持以事实为根据、以法律为准绳，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，切实做到权不压法，言不代法，法不阿贵，确保审判机关和检察机关能够依法独立、公正地行使审判权和检察权。其次要拓宽司法参与渠道，增强司法透明度。保障司法公正一个很重要的方面就是引导人民有序参与司法，不断完善并加强司法监督。要加强司法民主建设，保障人民群众参与司法，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众能够有序参与，逐步完善人民陪审员制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。最后要深化司法体制改革。深化司法体制改革是加快建设社会主义法治国家的切入点和试金石，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要杠杆。要加强司法民主建设，以司法民主带动民主政治建设;要维护司法廉洁，坚决惩治司法腐败，严肃追究徇私枉法、失职渎职等违法行为的法律责任等。

第四，提高全民守法能力，为国家治理现代化营造良好法治环境。

现代国家治理所遵循的多元共治与社会主义法治所倡导的全民守法具有内在的逻辑耦合性。为此，我们每一个人都应该成为国家治理的积极参与者，法治社会、法治政府、法治国家的建设者和监督者。正如美国法学家哈德罗·伯尔曼所言:“法律必须被信仰，否则形同虚设。”［8］法律只有在现实生活中得到公民的普遍遵守才能发挥其法治效应，提高国家治理的法治能力必须增强全体公民的尊法意识和守法能力，为国家治理体系和治理能力现代化营造一个普遍守法的良好法治环境。

一方面，党员领导干部要带头守法。全民守法，离不开党员干部知法、懂法、守法、护法，更离不开各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推进发展、化解矛盾、维护稳定，引导全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治的轨道上推进各项工作。各级党组织要在宪法和法律的框架内活动，各级党员领导干部要以身作则，坚决不触碰法律红线，做守法的表率。

另一方面，要深入开展法制宣传教育，培育新型的社会主义法律文化。在经济社会发展尚不充分的社会主义初级阶段，封建社会遗留下来的“人治思维”以及在革命战争时期和特定条件下形成的“运动思维”尚有一定的存在空间，在某种程度上干扰了国家治理法治化的持续推进。培育新型的社会主义法律文化，牢固树立法治思维和法治理念，就是要摈弃“人治思维”和“运动思维”，杜绝权大于法、言大于法、情大于法、徇私枉法等现象发生，始终弘扬法治精神，凝聚法治信仰，让法治成为国家治理的新常态。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014－10－29.

［2］俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.前线，2014(1).

［3］柏拉图.法律篇［M］.张智仁，何勤华，译.上海:上海人民出版社，2001:123.

［4］在庆祝全国人民代表大会成立60 周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014－09－06.

［5］袁曙宏.十六大以来我国依法治国的重大发展［J］.国家行政学院学报，2007(5).

［6］王利明.依法治国方略是怎样形成和发展的?［J］.求是，2014(21).

［7］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭，译.北京:商务印书馆，1981:129.

［8］哈罗得·伯尔曼.法律与宗教［M］.梁治平，译.北京:三联书店，1991:28.