论大学内部协商治理*

● 何淑通

一、何谓大学内部协商治理

在中英文的日常应用中，“协商”都是一个含义明了、用法简单的词汇，它包含了“协作的态度”和“进行商议”两个要素。20世纪80年代以来，西方学术界提出了协商民主理论，并很快作为一种新的政治理念运用到西方很多国家及地区的政治生活中。随后不久，协商民主的理念与方法逐渐溢出了政治领域，扩展到了公共治理领域，开始形成一种新的治理范式——协商治理。所谓协商治理，就是指“在公共事务的管理中，公民经特定的协商程序，通过自由平等的对话、讨论、辩论以及听取相关的背景知识等话语交往方式进行更具理性的公民参与进而在公共决策中发挥重要作用的治理方式”。[1]与传统的公共行政以及同期兴起的新公共管理、新公共服务等理论范式相比，协商治理理论在治理理念、治理价值、治理路径、治理技术等方面都有许多新的观点。目前看来，协商治理理论虽然还存在一些缺陷，但其理念和方法已经在地方治理、区域性政治、风险社会决策、全球治理等领域得到了广泛的运用，并取得了良好的效果。[2]当我们尝试将协商治理理论应用到大学内部治理中时，就可以称之为大学内部协商治理。简略来看，大学内部协商治理包括以下五个方面的内涵：

（一）治理理念——确保大学的自治和公共性

协商治理是一种民主治理，追求公共理性和公共政策的合法性，治理的理念以非效率性价值为取向，“公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性（public reason）寻求能够最大限度满足所有公民愿望的政策。”[3]而作为一种非营利组织，大学一直以公共性作为自身的价值追求，通过保持自身的自治，从而更有效地为社会服务。今天，随着大学与社会的距离越来越近，更应当探讨大学自治与公共性之间的平衡问题，这种探讨离不开协商治理理念。

（二）治理主体——多主体的有效参与

在协商民主论者看来，参与主体是协商民主过程的基本要素，“协商的过程实际就是各种具有不同利益倾向、不同偏好的政治主体参与政治生活的过程。……他们参与协商过程，并对达成共识、形成具有合法性的决策承担责任。”[4]协商治理强调协商过程中公民的理性参与，追求公共治理中的民主真实性，强调公民的深入对话和参与。随着大学规模的扩大，大学的利益相关者越来越多，因此，大学内部应该通过大学人的广泛而有效地参与，在理性沟通的基础上开展治理。

（三）治理目标——使大学内部各群体达成合作

协商治理强调发挥理性的作用，在深入对话的基础上形成共识，从而进行合作。协商民主最基本的观点就是具有多元文化特征的公民通过自由、平等、公开地运用理性，参与公共决策和政治生活，使各种观点不受限制地交流，通过辩论寻找理性能信服于人的方法，潜在地促进偏好变化，在某种程度上达成一致或共识，以保持合作。[5]今天大学的规模变得越来越大，其内部组织结构变得越来越复杂，从而导致大学内部越来越缺乏统一的共识，“大学结构上的多样化和多元化，没有与此相称的对大学的任务和本质的一致意见、学校内部的凝聚力和大学中心的优势力量。”[6]在这样的背景下，“大学是什么”、“大学的合法性何在”、“大学向何处去”等问题变得越来越说不清楚。面对这样的挑战，大学内部治理越来越需要大学内部各群体加强协商。

（四）治理模式——在深入对话的基础上形成共识

所谓协商，就是指公民在一定程序的指导下，通过对话、倾听、讨论、辩论等形式以取得更好理性民意的过程。大多数协商论者都同意，协商不同于对话、讨论和一般的交流。协商过程是参与者倾听、响应并接纳他人的观点的过程。在决策做出之前，协商能够赋予参与者对各种建议或方案的审视、检查和批判的权利。[7]当然，在大学内部治理中，大学利益相关者的深入对话和真实有效参与机制可以多样化，在不同大学内部可以有不同的组织样式和制度设计。伯顿·克拉克就认为，“人们通常认为协调就意味着统一，可是高等教育组织形式却需要多元化……高等教育系统协调者所面临的中心问题是如何确定不同院校和不同团体的不同作用，如何使它们发挥最佳作用。”[8]因此，大学内部协商治理的关键是大学利益相关者在深入对话的基础上形成共识。

（五）治理手段——正式制度和非正式制度并用

在协商治理论者看来，公共讨论至关重要。因此，为了保证公共讨论的成功实施，协商治理论者设计了多种程序和技术，以保证协商效果。对于大学而言，则需要运用多种治理手段来保证治理目标的实现。组织社会学的研究表明，组织中的科层程度与其专业化人员的比例成反比，因为在专业化人员集中的部门，专业化过程形成的行为准则、社会规范的作用也尤为强大，不需要科层制度对人们的行为加以约束。组织规章制度包含了正式制度和非正式规范两个部分。[9]这提醒我们，在大学内部协商治理中，不但需要通过协商确立正式规则，更需要发挥大学组织文化的作用。只有充分利用大学中的正式制度和非正式规范作为治理手段，才能真正提高协商治理的有效性。

二、我国大学何以需要内部协商治理

作为一类非营利组织，大学“是一个典型的利益相关者组织，每个人都承担一些责任，但没有任何一部分人对自己的行为负全部责任”。[10]因此，当我们审视大学发展的历史和实践时，不难发现大学内部治理不但适合采用协商治理理论，而且已经有了不少协商治理的实践经验。对于我国大学而言，协商治理模式对于完善我国大学内部治理结构、提升我国大学内部治理能力有着重要的现实意义。

（一）协商治理有利于完善我国大学内部治理结构

由于 “大学权力结构不是一种单一的权力等级制，而是一个由教师、管理人员、学生和校友等共同构成的权力共同体”，[11]因此，其治理结构包含着多元主体的参与，这些主体代表一个个利益结点，在相同的结点处展开博弈与协商，从而通过各种法律、制度以及惯例进行相互连接，构建起治理网络，形成大学内部治理结构。

从历史上看，在大学诞生之初，由于规模较小，所以有过单一主体治理大学的案例，譬如中世纪的学生大学、教师大学等，但随着大学的规模越来越大，利益主体越来越多，大学就开始走向多元共同治理，否则是难以适应现代大学发展需要的。譬如，意大利的大学历史悠久，在中世纪也曾经辉煌一时，其大学治理模式也对世界产生了巨大影响。直到20世纪70年代，在意大利的大学中教授仍然具有很大的权力，“教授是意大利的贵族，意大利是教授们的天下”，大学内部的权力都集中在教授们的手中。[12]但是众所周知，在今日世界知名大学中，意大利的大学已经难觅踪影了，而纵观执今日大学之牛耳的英美大学，其在治理结构和治理体系上均有多个主体的共同参与。

当前，我们大学内部的行政化趋向非常严重，大学的治理主体比较单一，大学内部缺少协商和“讲理”的氛围。在大学内部开展协商治理，可以培育大学师生对大学的负责态度，通过在协商中学习理性对话的精神，对于构建我国大学现代化的治理结构是有积极作用的。就当前而言，完善我国大学内部治理结构的关键是实现学术权力、行政权力和政治权力的平衡。这一方面需要顶层设计，另一方面也需要基层创新。这需要在实践中建立协商机制，使大学内部各个利益主体尤其是大学教职员工进行深入地协商对话。通过协商对话，可以使人们对于学术权力、行政权力与政治权力的应然和实然状态有一个较为明晰的认识，从而逐步完善我国大学内部治理结构。希望靠一个完善的顶层设计来一步到位地解决大学内部的治理问题是不现实的。

（二）协商治理有利于提升我国大学内部治理能力

按照政治学者福山的理解，治理能力就是“国家能力或制度能力”[13]的表现。从国家层面上来看，通常以制度的执行力和制度效率来检验治理能力的现代化。对于大学而言，在评价其治理能力时，必须区别生产效率（以最低的成本获得某个既定结果）和使命效率（使院校产出与其真正的使命相结合）。[14]因为大学是一个知识组织和学术组织，大学的内部治理能力的高低则必须以大学在多大程度上发挥了其组织特性作为旨归。

纵观大学发展的历史，不难发现大学一方面需要保持自身的独立性，但另一方面也要积极应对外部的变化，考虑社会的需求。随着大学规模的扩大，大学不断通过内部分工拓展自身的职能，增强自己服务社会的能力，从而逐步成为社会的轴心机构。随着知识社会的来临，大学在社会发展中的作用越来越大，“大学是复杂的和科层的，但在许多问题上，又是自愿的和协商的。因此，我们不能像只有一个决策者或管理者那样来看问题，而应了解正反面意见，权衡各种可能性，咨询各个合法的和有用的相关者，这些人在决策中都会发挥一定作用——所有这些都将对正式决定有重要影响。”[15]对于现代大学而言，只有建立在分工基础上的协商才是最有效的，因为这样才能发挥大学的治理能力。譬如，欧洲很多大学的决策都是“在幕后缓慢而平静地进行的，是通过评议员之间谦恭的讨论而不是利用校长的力量作出的”。[16]又如，全美大学教授联合会（AAUP）曾于1971年就美国大学教授参与决策的情况作过一个调查，发现教授参与决策的程度在各个大学有很大的不同，对不同类型的决策参与度也不同。在584所被调查大学中，教授参与课程决策和教员管理决策的比例最高，分别占84.08%和74.25%；教授控制教员任命、职务提升和终身教职（APT）决策和个人绩效评估决策的比例居中，为40.28%；而教授参与学校财务决策的比例最低，仅为15.03%（其中参与长期预算决策的比例仅为7.02%）。[17]这说明，现代大学治理能力的发挥离不开有效的分工，只有在分工基础上的协商才会是有效的。

当前，在我国大学内部，由于我国大学校院两级权力分配的问题，校级权力过大，这导致在大学内部治理中经常采用一个统一模式，在治理方式上强调统一而忽视多样、强调强制而忽视协商，因此，更需要积极引入协商治理的理念和方法。有学者认为协商民主和协商治理的好处主要有两点：“（a）积极参与协商将使人变成更好的公民，以及也许是更好的人；（b）更广泛的公共协商将增强人们对共同体和共同命运的意识。”[18]真正有效的治理需要在讨论和决策的过程中力求把公开性、平等性和包容性做到最大化，以使重大决策的协商参与过程能够包容不同的利益、立场和价值，因为公共协商“是作出高质量决策的工具。如果公共协商不是服务于这个目的，那它就没有价值”。[19]对于我国大学而言，通过协商治理，可以集合大学人的智慧，使大学人明确自己对于大学发展的责任，使大学在治理中形成合力，从而提升大学治理能力，进而为大学自身的可持续发展奠定良好的基础。

三、我国大学实施内部协商治理的条件

对于我国大学而言，大学内部协商治理的实施需要一系列的条件，其中最重要的是大学内部的组织变革、大学内外部的制度保障和大学人的有效参与三个方面。

（一）组织变革

协商实践存在于人类社会的各个阶段。早在原始社会，协商就是处理公共事务的重要途径和方式。进入阶级社会后，协商也一直广泛地存在于各种治理活动中。纵观大学发展的历史，大学最初就是作为一个协商组织而存在的，大学组织结构有着协商治理得以存活的土壤。因此，大学内部的协商治理得以实现的首要条件是组织变革，归结起来主要包括大学本身的组织变革和大学内部亚组织的变革两个方面。

大学本身的组织变革的关键在于重塑大学作为学术组织的使命和结构。组织社会学的研究表明，很多组织在发展过程中都存在着“追求效率和追求长期适应能力”的悖论，即一个组织必须提高效率才能适应此时此地的环境，才能生存和发展；但是它的效率越高，对当前环境的适应越好，它的长期适应能力就越差。而大学的内部“松散联结”的组织结构恰恰可以适应环境的变化，具有可持续发展的组织优势。[20]因此，正如伯顿·克拉克所言：“不是因为权力过度分散和宏观失控而使整个系统陷入四分五裂的境地，就是因为过分强调秩序和组织的统一而导致权力的垄断，两者必居其一。不过，如果能够选择的话，前者的危害比较小，后者的危害则要大得多，因为它会大大地减少结构的灵活性，而这种灵活性却是长远发展所必不可少的。”[21]当前，我国大学对于自身使命的认识越来越模糊，而在组织结构上也越来越趋同于其他组织。因此，推进大学内部协商治理的第一个组织保障就是进一步明确大学作为学术组织的使命和结构。

大学内部亚组织的变革则包括以下三个方面：（1）减少实体性亚组织。按照大学学术组织的特性，首先需要弱化大学内部的行政组织。目前我国大学内部很多的行政组织和政党组织都与政府机关一一对应，但大学与政府毕竟不同，大学的行政组织设置较之政府机关应更灵活。今后，需要将大学内部职能相近的行政组织和政党组织合并，同时也要适当减少实体性学院的数量。根据有关学者的研究，我国研究型大学的学院数量平均为19.7个，有的甚至是按照二级学科设置学院，国外研究型大学的数量平均为8.4个，多数按照学科门类设置学院。[22]实体性亚组织多了，大学内部的结构和利益群体就会越发复杂，造成浪费。要实现大学的协商治理，还必须适当减少大学内部实体性亚组织的数量。（2）增加临时性协商亚组织。实现大学内部的协商治理，并不需要单独成立实体性的固定的协商亚组织，而需要鼓励临时性的尤其是自治性的协商组织的产生。这样可以使得参与协商的个体超越自己所处组织的私利，更好地发挥公共性和契约精神。（3）协商增加实体性亚组织。在我国大学内部，存在着不少出于临时性需要和长官意志匆匆设立的亚组织，很多基层学术组织的设立也常因行政负责人的个人好恶而异。因此，大学内实体性亚组织的设立必须经过广泛地协商，在协商、讨论的基础上设立的亚组织才是最有必要的，也是有生命力的。

（二）制度保障

从实践来看，协商得以完成需要有完善的制度保障，因为“现代制度的主要作用就是以规则约束下的行为替代个人自发的行为。有了惯例，才会使得许多同时发生的行为彼此协调一致”。[23]对于我国大学内部协商治理而言，其有效实施主要包括正式制度保障和非正式制度保障两个方面。

正式制度保障主要包括大学外部的法律保障和大学内部的章程保障两个方面。就大学外部的法律保障而言，需要政府把大学看成一个独立的法人组织，以法律的形式保障大学内部治理的各项自主权。《教育法》和《高等教育法》是我国大学治理的根本大法，然而从《教育法》和《高等教育法》相关的法律规定来看，学校内部和外部的权利主体在学校发展中的具体法律职责和义务并不明确，或者仅仅是一些原则性的笼统规定。而在大学内部，则应发挥大学章程的作用，因为“从原则上讲，治理的权力是由授权机构颁布的大学宪章或章程规定的”。[24]从道理上而言，大学章程作为高校内部治理的最高准则和自律性的基本文件，理应是经过广泛研讨的结果。但纵观我国这几年众多大学章程的制定主体、出台过程，都缺少深入的协商治理程序，这使得大学章程的有效性打了折扣。

非正式制度保障主要是发挥大学组织文化的作用。有学者认为，我国大学的行政化之所以难以根除，与我国大学所盛行的以官本位作为底蕴的行政文化密切相关。[25]行政文化本身是一种科层的、服从的文化，这与协商治理中所必备的平等的、协商的文化是背道而驰的。应该说，我国大学内部治理中并不缺乏以“协商”为名的制度，但由于缺乏文化保障，实施效果并不好。要真正实施协商治理，既需要领导人对大学管理和文化的尊重，也需要大学人对大学惯例和文化的守护，因为对于协商治理而言，其优点主要在于“它致力于使理性在政治中凌驾于权力之上。政策之所以应该被采纳，不应该是因为最有影响力的利益取得了胜利，而应该是因为公民或其代表在倾听和审视相关的理由之后，共同认可该政策的正当性”。[26]因此，大学内部的协商治理离不开民主平等自由的文化保障。

（三）大学人的有效参与

大学内部的协商治理的关键还在于大学人的有效参与，这包括大学教师、管理人员、大学生、学生家长等利益群体的广泛参与。而在目前情况下，更应该强调大学教师的参与的广度和深度。

大学内部的协商治理离不开大学教师的广泛参与，因为“大学的前途，就其协调传统与革新的职能而言，应多取决于成千上万个教师的价值观，而很少取决于大学的理事或校长”。[27]应该说，我国目前大学内部并不缺少大学教师的参与和“协商机制”，但其广度是值得怀疑的。例如，在我国部分大学中，“教授参与决策”经常被混淆为“决策人具有教授职称”就可以了，因此很多具有“教授”或者“研究员”职称的“双肩挑”干部参与决策和管理就算是“教授治校”了。当然，在不同层面，大学人的参与广度是不一样的。在校级层面可以采用代表制，而在基层学术组织内部则应该采用直接参与的方式，但不管是直接参与还是间接参与，都应该建立在充分协商的基础上，要能够反映相关利益群体的真实诉求，而不是走过场。

大学教师参与协商治理不但要有广度，更要有深度。所谓有深度，是指大学教师应该是决策的主体，必须深入地参与到相关议题的讨论中来，而非只有提意见和建议权。因为“协商”指的是“一种特殊的讨论，它包括审慎和认真地衡量各种支持或反对某项建议的理由，或者指的是个人衡量各种支持和反对某些行为过程的理由的内部过程”。[28]这就要求在大学内部治理过程中，不能把教师当成一个纯粹被动的 “服从者”、“缄默者”、“操作者”，而应将教师视为一个自主能动的“创造者”、“协商者”、“行动者”，不能一味采取行政布置的手段，而应着力通过民主协商的方式来推进改革实施过程。[29]以教职工代表大会为例，目前很多大学的教职工代表大会的人选都没有经过广泛的选举，会议也是走过场，所以其教代会虽然是一种协商机制，但参与协商的主体并不能真正代表相应的利益主体。因此，只有深入地参与，并有对话、辩论、协商、妥协，才是真正的协商治理。

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