村民议事会：村级治理机制中的制度创新——以成都市青白江区为例

王 菲

(西华师范大学 政治学研究所， 四川 南充 637002)

村民议事会：村级治理机制中的制度创新
——以成都市青白江区为例

王 菲

(西华师范大学 政治学研究所， 四川 南充 637002)

随着城镇化的快速推进，农村社会的人口流动和土地流转不断加快，进而给乡村治理带来了挑战。青白江区在创新乡村治理机制过程中推行了村民议事会制度。村民议事会制度通过民选代言人、实行三级授权、“民事民议、民权民定”等措施，有效地提高了村治水平，改变了过去自治组织不能充分实现自治的局面。但在制度的实施过程中存在议事会工作展开困难、议员水平不高、议事会权力界定模糊等问题，阻碍了村治水平的进一步提高。在分析村民议事会这一制度实践的基础上，结合地区实际，探讨完善这一制度的出路，促进村治理能力的提高。

青白江区； 乡村治理； 村民议事会； 制度创新

从1980年第一个村民委员会在广西成立至今，村民自治已悄然走过三十多年，村民自治制度作为农村基层民主制度的主干，在农村推行开来，取得了一定程度的成功，也存在着许多的问题。党的十八大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”。2014年，中央“一号文件”明确提出，要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。这就为转型时期我国乡村治理机制的完善和实践指明了方向。系统地总结青白江区村民议事会在乡村治理中的实践价值，并对其存在的问题加以分析，这对青白江区在统筹城乡发展过程中不断完善和创新“村民议事会”的实践探索具有一定的指导意义。

自2007年成都市被批准为全国“统筹城乡综合配套改革试验区”后，市委根据统筹城乡发展的现实需要，在完善村级治理机制的实践探索中，提出了以设立“村民议事会”为突破点的新的村级治理机制。青白江区按照市委深入推进农村工作的要求和部署，坚持推行农村新型基层治理机制，不断完善创新机制，在实践中形成了丰富的经验。其主要做法是设立村、组两个层面的议事会，村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员从村民小组议事会成员中推选产生。村民议事会是村级自治事务常设决策机构，受村民(代表)会议委托，在授权范围内行使村级自治事务的议事权、决策权和监督权。

一、价值：有效实现了村民的民主权力

(一)民选“代言人”

村民自治的实质，就是让广大农民群众自己做主，其主要内容包括“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四个方面。其中民主选举是村民自治的基础，民主决策是村民自治的关键，民主管理是村民自治的根本，民主监督则是村民自治的保证[1]。可以说，民主选举是否运作得好，最能体现村民自治的水平。广大村民通过民主选举“代言人”组成村民议事会，实现了由村委会“代民做主”到村民“自己做主”的转变，既加强了议事会成员与村民之间的联系，又有效地调动了村民参与村务的热情，使村民自治得到了有效实现。

议事会成员通过村民选举产生也就意味着他们要对选举自己的村民负责，要能代表村民的意愿。因此议事会成员需定期联系自己负责的村民(户)，及时了解他们的想法并形成议题，同时，将村级重大事务的决策情况及时地反馈给广大群众，让村民了解村务的动态。城厢镇十五里村率先在全区制作了村组议事会成员包户情况公示栏和民情，村里制作了专门的民情登记簿，登记议事会成员收集的意见和建议。村民叶家如高兴地说道：“征地农作物补偿问题僵持了一年多没有得到解决，通过民情畅通联系卡，我抱着试试看的心态联系了包户议事会成员唐昌伟，没想到第二天村里就给我打电话说要给我协商这个问题，通过村里的协商，我顺利地拿到了2 000元的补偿金，困扰我这么久的问题就这样轻松地解决了。”

(二)实行“三级授权”

经过多年的实践，目前在村民自治过程中，民主选举村民代表大会成员和村委会成员已成为村民最熟悉和参与度最高的内容，民主选举规范化、法律化水平得到提高。理论上作为村民自治关键环节的民主决策，在实践中却没有得到相应的发展，成为村民自治中最为薄弱的环节。

传统的村民自治决策机制为：村民会议(最高决策机构)→村民代表会议(常设决策机构)→村民委员会。根据《村委组织法》的规定，凡是涉及全体村民利益的重要事项和村里的重大问题，都需提请村民大会或村民代表大会表决。但是，任何一项重大事项和问题，其利弊对个体都是不均衡的，要想达成一致意见，无疑需要反反复复磨合的过程，一些地方就直接由村委会代为决定。村委会成为实质上的“议行合一”机构，拥有村级公共事务的决策权和执行权。

新的村民自治决策机制：村民会议(最高决策机构)→村民代表会议(重要决策机构)→村民议事会(常设决策机构)→村民委员会。村民议事会的成立，实现了村级公共事务决策权和执行权的分离。将村民议事会作为村级公共事务的常设决策机构，受村民(代表)会议委托，在授权范围内行使村级公共事务的决策权、监督权和议事权，而村民委员会只是作为村民议事会的执行机构，调整和规范了村委会的职能。

(三)“民事民议，民权民定”

村民通过对村级公共事务决策的参与，了解了政策规定，掌握了决策背景，消除了疑虑和误解。通过村民议事会成员固定联系村民，村民的利益诉求和意愿表达渠道得到畅通，有效地化解了乡村治理中的“疑难杂症”，农村社会更为和谐。自议事会制度实施以来，当涉及农村发展中的征地拆迁、项目引进、公共服务、基础设施建设等关系村民切身利益的重大事项时，村民议事会为广大群众提供了一个自主协商、讨论解决矛盾纠纷的渠道，在很大程度上解决了村支两委应该做，但是又难以做好的问题，有效的(应改为“地”)化解了基层矛盾。例如，青白江区芦稿新社区在解决“成都经济区环线”的成都第二绕城高速公路征地拆迁工作时，对于村民普遍关心、争议较大的“转户问题”，通过村民议事会成员的商讨，提请村民大会表决，最后决定“下放决策权，由各村民小组自行制定符合本组村民的转户方案”。涉及“二绕”征地拆迁的12个村民小组，各自召开了本组的村民会议，广泛征求各村民的意见，结合本组的实际情况，形成了“多种形式”的“转户”方案，确保了本组内绝大部分村民的利益。二绕”征地拆迁工作芦稿村段已全部完成，未出现一例因此事上访上诉事件。

(四)强化“民主监督”

“农村基层民主的绩效如何，在很大程度上取决于民主监督的效果如何。”[2]民主监督作为村民自治实践中的“短板”，长期以来并没有落到实处，这直接导致农村基层民主建设效果不理想。村民议事会通过列席村民代表会、村两委会和审查涉及党务、村务、财务及其他公共事务的公开情况等方式，加强对村级事务的决策、执行过程和结果的监督，对不符合规定和不合民议的决策提出质疑和修改，变过去由村干部兼任村务公开小组和民主理财小组的同体监督为有错必纠、有错必改的“刚性”监督，提高了监督的实效性。同时，促进了村干部权力透明运行，从而真正实现了“让权利在阳光下运行”，增强了村两委会的公信力、向心力和凝聚力。对此，福洪镇杏花村党支部书记兰向华说道：“自从有了议事会，老百姓对村里自治事务的关心和参与程度大大提高，通过对村干部和村级事物的决策和实施的监督，老百姓确确实实感受到了是按照他们的意愿在执行，因而更加信任我们了，密切了干群关系。”农村基层干部普遍反映，通过村民议事会这一平台，解决了一大批干部难断的难事、琐事，基本做到了“小事不出组、大事不出村”，有效地巩固了村民自治。调查显示，农村群众对议事会的总体知晓率达到95.98%，对议事会工作情况的满意度达到95.06%。

二、困境：议事会作用发挥不充分

(一)村民参与程度低

民主的意义就在于实现绝大多数的利益，只有足够多的人参与其中，民主才能有效实现。随着城镇化的快速发展，乡村人口大量外流，农村留守人口大多是“993861”部队。在这当中又以老年人、小孩居多，这就导致了民主参与主体的缺失。

村民议事会推行的主要目标是“民事民议，还权赋能”，但当前农村村民的民主权利意识淡薄，突出的表现为村民的政治冷漠。尤其是在经济发展较落后的村庄，农忙时节忙着农活儿，农闲时节就外出打工挣钱，对于村里的公共事务，采取能不参加就不参加，能推则推的态度，更多的将自己的时间和精力花在自己的私人事务上。只有在村级公共事务对村民有直接的利害关系时，才参与到这一事务当中来。根据我们的调研，人和乡三元村，由于地处山区，经济发展较落后，土地的流转程度较低，村民对于公共决策事务基本上不关心，一位村民说道：“有关心村上干什么的那时间，我还不如好好把自家地里照看好，多产点粮食蔬菜，比什么都来得实在。”村民的传统思想观念未转变和政治冷漠的态度，导致村民的政治参与缺失，村民议事会这个农村基层组织转变为农村公共服务者只能以口号的形式存在于政策文件中。

(二)议事会成员议事能力低

由于当前农村中有文化、有能力的青年人纷纷外出务工，农村留守人口中大多是“993861”部队。因此，很多村庄在议事会选举中出现“矮子当中选高个”的情况，当选的议事会成员普遍存在年龄较大、文化素质偏低、女性居多的现象。截止2010年底，青白江全区村(居)民议事会成员总共3 880人，其中40-60岁的为2 462人，占63.45%，60岁以上的为551人，占16.30%；高中及以上文化程度的855人，占22.04%，初中以下文化程度的3 025人，占77.96%。

从议事会成员的构成来看，整体素质偏低。部分议事会成员思想较狭隘，议事积极性不高，主要表现为以下几种现象：一是“参会率不高”。部分村庄召开议事会，其成员参加率较低，导致不能达到召开议事会的最低人数限制，而将议题搁置起来。二是“代而不表”。议事会讨论问题时，随大流，人云亦云，不发表意见。三是“表而不代”。在涉及利益问题时，与自身利益相关的就积极参与，对与自己不相关、无利的则采取不参与的态度，提出的议题只考虑本小组的利益，损害了其他小组的合法利益。四是“会后乱表”。会上不说，会后乱说，制造矛盾，影响议事会和村两委会的关系[3]。

(三)议事会开展工作难

乡村精英以其特有的组织领导能力影响着基层社会的治理。金太军教授提出：“村庄精英分为体制内精英和体制外精英，在体制内精英中，居于中枢地位的是村党支部书记和村委会主任。”[4]“火车跑得快，全靠车头带”，议事会工作的开展，主要取决于其召集人(村党支部书记)的威信、号召能力及组织领导能力，当然也与其他议事会成员的个人素质及其做事方法有密切关系。同时，进行基层治理需要一定的成本，议事会开展工作也需要一定的经费。

根据我们的调研情况，有的村庄村民议事会在统筹城乡发展中发挥了积极作用，得到了广大群众的高度认可。而有的村庄村民议事会的作用则没有很好地发挥，村里的大小事务还是由村两委会说了算。人和乡三元村党支部严举山则指出：“由于缺乏工作经费、山区交通不便利等，要想把所有议事会成员组织起来召开议事会还是相当困难的，加之没有工作报酬，很多议事会成员都不愿意参加议事会，所以村里的自治事务大多数事务还是由党支部定方向，村委会具体执行，只有涉及村民重大利益问题的事务，才召开议事会讨论决定。”因此，缺乏有力的领导者和工作经费欠缺的问题已成为村民议事会持续运行亟待解决的问题。

(四)议事会权力界定模糊

中国社会科学院陈红太教授指出：“从治理理论的角度来分析，社会治理的参与主体是多元性，权力向度的双向性”，“村民议事会作为‘村民议事’的具体实现形式，优化了多元治理结构，丰富了村级治理的主体，实现了村自治组织与村民之间的良性互动。”[5]但在改革实践中，村级治理各个主体之间的权力边界模糊不清。主要表现在两个方面：

一是议事会与党组织的权力界定。我国是一个农业大国，农村人口数量庞大。因此，坚持党对农村社会的领导，是保证我们党执政的前提和基础，也是提高村治水平的出发点和归属。但创新村级治理机制的过程中，赋予了议事会大量的权力，这就可能导致出现议题越位、权力越界等现象，削弱党组织在基层社会的领导核心作用。

二是议事会与村民(代表)大会的权力界定。虽然议事会是由村民选举出来的决定村级公共事物的自治组织，但相关的法律法规中却没有明确的规定。同时，议事会的权力范围和职能构成上与村民大会尤其是村民代表大会产生了很多冲突和重合。因此，如何在法律框架内更好地界定村民(代表)会议与村民议事会之间的权力边界，是保证村民议事会顺利成长、持续运行的关键。

三、成因：主客观双重因素制约议事会发挥作用

(一)村民的政治素养有待提高

进入新世纪以来，农民的整体素质有了很大的提高，但还存在很多的不足，其中最为突出的就是村民的政治素养有待提高，民主权利意识观念淡薄。其一，传统观念还未彻底转变。大多数农民对于村级公共事务的参与程度不高，尤其是在经济发展较为落后的村庄，根深蒂固的小农意识还未清除，很多农民只注重眼前利益和个人私利，忽视长远利益和他人利益。其二，政治冷漠。亨廷顿认为政治的参与程度和经济的发展水平，当一个人的温饱问题没有解决时他是没有心思参与政治的。这也就为当前农村的政治冷漠提供了很好的佐证。由于经济发展落后，农民收入较低，因此他们更多地关注的是生计问题，进而表现出对公共事务的冷漠。其三，农民文化素质低。随着经济社会的快速发展，我国公民的整体文化素质有所提高，但农村人口的受教育情况仍然严峻。根据国家统计局发布的第六次全国人口普查数据显示，截止2010年，15岁以上的乡村人口共计535 792 357人，其中文盲人口38 884 409人，占7.26%，50岁以上的乡村文盲人口共32 732 382人，占文盲总人口的84.18%。可见，常年留守农村的人口中，整体的文化素质较低，而文化素质直接影响村民的民主政治参与。

(二)议事会制度不规范

议事会制度作为一个新生事物，在实践探索中操纵不规范，直接导致了议事会开展工作过程中的越权问题、议事能力低等问题。主要表现为三个方面：一是议事会成员产生不规范。虽然青白江区在规范议事会制度方面出台了不少的文件，但实践中议事会成员的选举形式多种多样。主要是村民议事会的选举方法上的差异，有的村是在保证每个村民小组都有代表的基础上，从村民小组议事会成员中推选产生村民议事会成员，而有的村是根据各村民小组的人数，将村民议事会成员的名额分配到各组。二是授权不规范。行使权力的前提条件是需要清楚权力的来源。因此，议事会要合法合理的行使权力，必须清楚村民(代表)大会授予了哪些权力。目前，青白江区所有的村庄都实行了村民议事会制度，但是有的村庄根本就没有履行正规的授权程序；有的村庄的授权范围不明确，致使村民议事会有越俎代庖之嫌。三是议题审查不规范。在议题审查过程中，有的村庄直接由村党组织决定议题是否能够提交村民议事会，并没有召开村党组织和村务监督小组联席会议，讨论决定是否提交村民议事会。

(三)配套制度供给不足

村民议事会是新型村级治理机制中一项重要的制度创新，本身在制度设计上还存在不科学、有待完善之处。同时，相关的法律法规建设滞后于村民议事会制度的发展，配套的制度建设没有到位。这就直接导致了议事会制度与现行的村支两委会之间协调的矛盾。首先，议事会与村支部的关系矛盾。党的领导是由《党章》所明确的。议事会的设立，引进了大批新的血液参与到公共决策中，在一定程度上有利于决策的民主化，但是这也对党的组织领导地位提出了挑战，村支部的决策领导权削弱了。其次，议事会与村委会的关系矛盾。在现有的法律规范下，根据《村民委员会组织法》的相关，由村民通过村民(代表)会议选举产生村民委员会。议事会的设立，以“议行分离”的方式改变了过去村民委员会独揽大权的局面，赋予了村民议事会对村级公共事务的决策权、监督权，而村民委员会只是执行议事会的决定，且执行情况还需接受村民议事会的监督。也就直接导致了议事会和村委会之间的紧张关系，如何处理好二者之间的关系，是实现村干部“代民做主”向村民“自己做主”的转变的关键所在。

四、出路：优化村民议事会的运行

(一)完善和规范议事会的运行

任何一项制度的创新都需要与之相配套的制度。2013年4月，青白江区委组织部出台了《关于进一步规范村(社区)议事会运行的通知》、《青白江区村级治理“三级”授权指导意见(试行)》两个配套制度，努力规范村民议事会在实践中的运行，实现村级公共事务决策的科学化、民主化，提高村治水平。

第一，应严格规范议事会授权。按照制度规定严格履行授权程序，实行“三级授权”制，一级一级落到实处，这样，议事会权力来源才具有“合法性”。第二，规范和完善议事会成员的选举方式。由村民提名，充分保证村民选举权的实现；实行“差额选举”，提高议事会成员的选举的竞争性；根据制度规定并结合青白江各乡镇的实际情况，制定适合当地的选举方式。第三，规范议题审查程序。召开村级党组织和村务监督委员会联席会议对议题进行审查，对重大议题的审查，应开展“民主议政日”活动或民主恳谈会广泛听取各方意见。对审查通过的议题应及时公示，公示后提交村民(小组)议事会审议。第四，畅通议事会退出机制。对于经常无故缺席会议、不认真履行职责、长期不发表意见的，可由村民议事会提议，经其所在村民小组会议通过，终止其职务。切实做到科学议事，民主决策，提升群众满意度。

(二)充分保证政府经费落实

虞崇胜指出：“民主政治建设客观上都是要付出成本的，民主制度的建立、运行、维护、发展过程都是要付出成本的。”[6]推行基层治理需要一定的财力作为保证，为了把一项重要的村级治理制度创新持续运行下去，支付一定的成本也是值得的。因为只要有一个好的自治主体，就能够更好地做到决策的科学化、民主化，有利于实现绝大多数群众的利益，村民议事会制度就是以较小的成本换取更大的收益。因此，需要建立经费保障机制，积极争取财政支持。

从村民议事会运行的情况来看，经济发展较好的村庄村民议事会成员的议事积极性较高，议事会成员对报酬的要求相对较低，而经济较落后的村庄村民议事会成员的议事积极性不高，议事讲补助，履职讲待遇。这就导致村民议事会在经济较落后地区有效推行更加困难。一方面，建议区级政府将议事会开展工作所需经费纳入财政专项经费预算，保障议事会能够持续有效的运行。专项工作经费主要用于村民议事会档案资料的规范管理，议事会成员履职的交通、误工补贴等。另一方面，在保证议事会工作质量的基础上，适当的简化议事会工作程序。着重做好以下两个方面：第一，严格界定议事会权力边界，不属于议事会权力范围内的事项，就不用召开议事会讨论决定。第二，适度减少议事会开会次数，保证每次会议的议事效率。部分村庄的村民议事会工作效率不高，决策需要反复开会，提高议事会成员会上议事能力，减少由于工作效率低下而导致的资源浪费，最大限度的节省工作经费。

(三)明确议事会权力边界

在制度创新的实践中，各个自治主体之间的权力关系还需进一步明确，如何界定党组织、村民(代表)会议、村民委员会以及村民议事会的权力边界需要在理论上和实践中不断探索。当前需要重点做好以下两个方面的工作：

第一，进一步开拓党组织领导核心地位的实现途径。徐勇教授指出：“农村党组织是联系国家与农民的重要组织。在基层，通过党组织，将国家意志转化为村民意志，将村民意见反映到国家系统；同时，党组织发挥核心作用，将农村各种组织整合到党和国家的体系中来。”[7]因此，实现农村社会善治，党的执政基础必须进一步加强，把巩固基层政权与处理好群众的现实利益有效地结合起来，加快推进基层党组织的领导方式由具体事务的管理转向政策把关、思想引导和政治动员，通过明确党组织书记担任议事会召集人，赋予党组织对议事会的领导权，以及在集体经济组织中建立党组织等方式，进一步巩固党的执政基础。

第二，进一步明确议事会决策界限。议事会必须在现有的法律体系内运行，理顺议事会与村民代表会议之间的法理关系，明确村民(代表)会议和村民议事会职责范围。比如对经济社会发展影响大、涉及大多数村民切身利益等方面事项，应由村民(代表)会议讨论决定，而一般的村级日常事务则由村民议事会讨论决定。由村民(代表)会议或村民议事会讨论决定的事项，向村民公示后，再交由村民委员会具体执行。

[1]任中平.村级民主发展的路径、障碍及对策思考——以四川省为例[J].探索，2010(1)：52-57.

[2]马宝成.民主监督:农村基层民主的新生长点[J].国家行政学院学报，2011(6)：23-27.

[3]任中平.成都市构建新型村级治理机制的经验与价值[J].党政研究，2014(3)：71-77.

[4]金太军.村级治理中的精英分析[J].齐鲁学刊，2002(5)：119-125.

[5]陈红太.成都市新型村级治理机制调研报告[EB/OL]//财新网.http://economy.caixin.com/2011-01-28/100222343_all.html.

[6]虞崇胜，李永洪.民主政治建设成本初论——基于民主成本与民主技术关系的视角[J].学习论坛，2010(9)：42-46.

[7]徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释[J].政治发展研究，2006(6)：50-58.

Villager Council:An important Institutional Innovation of Village Governance——Taking Qingbaijiang District for Example

WANG Fei

(InstituteofPoliticalScience,ChinaWestNormalUniversity,Nanchong,Sichua637002)

With the rapid development of urbanization,migration and land transfer of rural society continue to accelerate,which then brings challenges to rural governance.Qingbaijiang implemented the Villager Council during the innovation of rural governance mechanisms.By the elected spokesperson,the implementation of three level authorization and democratic management,Villager Council has effectively improved the village governance standards,and changed the situation that autonomous organization was unable to fully achieve autonomy in the past.But the existential problems like the difficulties in practice,low levels of procedure,rights boundaries blur of Villager Council and other issues have hindered the further improvement of village governance standards.Based on the analysis of practicing the villager council system,combined with local reality,the article explores a way to improve this system and promote the villager self-governance to a higher level.

Qingbaijiang; village governance; villager council; innovation

2015-01-25

王 菲，1992年生，女，四川广安人，硕士研究生，研究方向：政治学理论及基层民主建设。

D638

A

1671-9743(2015)03-0036-05