人大在立法中的主导作用研究

(中国政法大学 法学院，北京100088)

一、概念的解析

博登海默曾说“没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言，也无法以一种易懂明了的方式将这些思考传达给他人。”[1]本文以人大在立法中的主导作用为研究对象，具体而言，涉及到了三个关键词语，即人大、立法、主导作用。

本文中的人大指的是在我国现行制度下，具有立法权的人大及其常委会。在我国的实际立法过程中，人大在立法工作中主导作用发挥不足的状况，不仅在中央层面存在，在地方层面问题更加突出。“立法”在本文中指的是法律和地方性法规的制定。现行中国的立法体制是特色甚浓的立法体制，它是统一的，又是分层次的。本文以一般意义上代议机关的立法为着眼点进行分析，在中央意义上指法律的制定，在地方意义上指地方性法规的制定。“主导”在《现代汉语词典 (修订本)》中解释为:“主要的并且引导事务向某方面发展的。”[2]因此，对于特定主体在立法中主导作用的理解我们可集中在两方面:一是实体上的作用，即在整个立法过程中特定主体介入的程度相较于其他主体而言占有优势地位;二是程序上的作用，即在立法过程中，特定主体的行为能够引导立法的发展方向、具体路径。

二、人大主导立法工作的应然分析

在理论上，人大主导立法工作是由立法权的人民主权属性所决定的。主权是指在国家形态中最高权力的归属。自17世纪资产革命以来，人民主权理论取代了“君权神授”逐渐成为共识。人民主权理论是指国家的主权属于国民，“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”[3]。在人民主权下，国民可以通过委托组织政府，并基于同意授予政府各项权力。立法权属于主权的范畴，是国家主权的直观表现，因此立法权当然属于全体人民。我国是社会主义国家，人民通过直接选举和间接选举的形式组成各级人民代表大会，代表全体人民行使国家主权。在这之中，集中体现着人民作为主权享有者的便是人民代表大会制定法律来形成国家意志，进行国家的管理。因此，在立法工作中人大起主导作用，是我国人民主权原则下的制度结果。

在实证上，人大主导立法工作是由我国宪法秩序所确定的。我国是社会主义国家，人民代表大会是国家权力机关。人民代表大会制度不依赖其他制度而产生，是其他政治制度产生的基础，反映了国家政治生活的全貌[4]。人民代表大会代表人民掌握国家的全部权力，但是并不直接行使所有权力。人民代表大会通过选举产生“一府两院”，并将行政权和司法权委托于他们，将立法权仍保留给自身。人大的这种宪法地位体现在立法权限关系上，必然逻辑地得出权力机关的立法地位高于行政机关，即权力机关(人大)居于优越的地位[5]。此外，自新中国第一部宪法明确人大的立法权后，这一原则在以后历次修宪过程中从未动摇。现行宪法规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”作为指导立法工作的宪法性法律的立法法在最新的修改过程中，更是明文规定了人大及其常委会要充分发挥在立法工作中的主导作用。

三、立法现状考察——政府而非人大在实际主导立法

《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》一书中明确指出，“这种主导作用，应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。”目前在我国实际的立法工作中，人大主导作用发挥得并不充分，表现在立法过程中的各个环节。

法规立项属于立法准备活动，是指立法机关确定未来立法计划的过程。就我国目前的立法实践来看，立法项目的来源主要是政府，造成对其他主体的利益诉求的忽视。此外，立法项目往往缺乏论证过程，导致一些必要性和可行性差的法规列入立法规划，而一些急需的法规却未进入立法规划，这种对立法资源的不合理分配必然会损害立法的有效性;在法规的起草过程中，尽管多方主体都有参与权，但是由于体制、经费、资源等多方面的原因，绝大多数的法规的起草都是由政府部门来完成的。以甘肃省为例，从1979年至2009年先后制定155 件现行有效法规，由政府部门直接起草的占总数的86.5%，由人大有关部门起草的占13.5%[6]。政府作为主要执行法律的机关，其起草的法规难免带有部门利益的色彩，甚至会出现与民争利的情形。在提案过程中人大主导作用不足主要体现在提案数量上，在实际的国家立法过程中，国务院向全国人大及其常委会提交的法律议案占列入会议审议总量的大多数。然而通过实际数据统计发现，政府在提案过程中起到的作用更大，大约有60%是由国务院提出的[7]。在地方层面，“行政垄断提案”的情形更甚。在法案审议和表决过程中，人大的立法“把关”作用也存在着发挥不足的现象。审议和表决法案是由法案到法的实际判断和抉择的过程，关系到法律提案是否能够最终转化成现实的法律，因此这一阶段在立法过程中占有重要的地位。但在我国法案实际的审议和表决中，对于政府提出的立法议案，人大在大多数的情况下都会表决通过，“过滤”程序完全没有起到应有的效果。

以上通过对法规立项、起草、提案、审议和表决这五个立法步骤的动态考察，可以发现在我国的立法实践中，无论是中央层面还是地方层面，人大在立法过程中的主导作用发挥得严重不足。相反，本应是法律执行主体的政府却在主导着立法。从主体性角度来看，政府在整个立法过程的介入程度与人大相比占有明显的优势地位;从导向性角度来看，政府在每一个立法步骤环环相扣、层层推进，引导着立法的走向。政府主导立法，不仅深刻地影响着我国立法的民主性和科学性，更与我国现行的宪法秩序存在严重的冲突。为此，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。党的顶层设计开始将推进人大在立法中的主导作用作为法治建设的工作重点。正确地推进人大主导立法工作的体制建设，首先需要对人大在立法中发挥主导作用的意义有一个理性的认识。

四、人大在立法中发挥主导作用的意义

(一)人大主导立法工作能够控制“部门利益法律化”

立法是一项非常复杂的工作，在程序上包括立项、起草、提案、审议、表决等多个环节，在整个过程当中需要多方主体的参与。同时，立法又具有很强的综合性，涉及到多方面的利益调整和分配。因此在立法过程中，不同的利益主体会表达不同的利益诉求。现代社会，行政力量普遍加强，政府及其各组成部门广泛地参与到立法过程中，现有立法体制下近八成的法律、法规是由行政机关起草的。行政机关作为法律的执行机关如此广泛深入地影响立法过程，同时充当“裁判员”和“运动员”的角色，不可避免地会将自己的利益要求表达在立法当中，导致“部门利益法律化”的状况。人大作为权力机关，代表人民行使立法权，充分发挥人大在整个立法活动中的主导作用，将行政机关参与的立法活动纳于监督之下，能够有效控制“部门利益法律化”的现象。其一，人大可以通过主动立法对于行政机关的行为进行合理规范，将行政机关的权力关进法律的笼子;其二，人大可以站在全局的角度来审视行政机关在立法中的利益诉求，对于具有正当性的可以在立法中予以支持，对于缺乏正当性的应当坚决予以反对。

(二)人大主导立法工作有利于我国深化改革的推进

人大主导立法有利于充分发挥人大在全面深化改革中的重要作用。以往的改革主要是围绕经济体制进行，现在则要全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明“五位一体”的改革;以往的改革往往是单项的改革，现在的改革则越来越需要从体制机制上寻找问题的根源和解决的办法，越来越需要从制度上进行系统谋划、顶层设计和综合配套[8]。党深化改革的顶层设计可以通过人大的立法上升到国家意志的层面，从而推动改革事业的顺利进行。充分发挥人大在立法中的主导作用，能够使人大的立法活动排除各方既得利益者的干扰，增强改革的系统性和整体性，从而使立法活动能够及时准确地反应社会发展的客观要求，为深化改革提供强劲动力和法律支持。

(三)人大主导立法工作有利于实现国家治理体系和治理能力的现代化

现代国家，法律作为治理国家的基本手段已经得到了普遍认可。人大是我国的立法机关，因此，推进国家治理能力和治理水平的现代化必然要依靠全国人大和地方各级人大。第一，完备的法律体系是实现国家治理体系和治理能力的现代化的基本要求。我国的改革在逐步深化，社会生活的改变必然要求法律的变化。充分发挥人大在立法中的主导作用，能够使我国的立法活动与时俱进，实现国家治理的规范化;第二，善法得到实施和遵守能够促进国家治理体系和治理能力的现代化。一方面，人大是权力机关，能够监督行政机关执行法律的活动，促进制定的法律正确实施;另一方面，人大是民意机关，代表人民行使立法权。充分发挥人大在立法中的主导地位，能够增强人民对于法律的认同感和敬畏心，从而能够使法律得到自觉的遵守，实现“全民守法”;第三，社会公众参与国家治理的程度，是衡量国家治理能力和治理体系的重要标准。在我国，各级人民代表大会是人民表达意愿、实现政治参与、管理国家事务的重要渠道。因此，充分发挥人大在立法中的主导作用，可以通过听证等方式扩大公民参与立法工作，促进国家治理体系和治理能力的发展。

五、完善人大主导立法工作的建议

(一)人大明确主导立法工作的自我定位

在我国现行的宪法秩序和法律框架下，人大是法定的立法机关，应当在立法过程中起到主导作用。在现实中人大主导作用存在发挥不足的种种问题，人大自身难辞其咎。在立法实践中，人大往往过度依赖于行政机关:法规立项多数由行政机关提出，法律草案多数由行政机关起草，法律议案多数由行政机关提出，从而导致了在审议和表决议案时行政机关提案通过率极高。诚然，行政机关在立法方面有一定的优势，但人大不能因此放弃立法工作中的主导权。宪法和立法法规定人大在立法工作中应起到主导作用，这不仅是一种授权，也是人大应当履行的法定职责。打铁还需自身硬，人大自身要明确肩负的法定职责，强化应对立法起主导作用的认知，在立法工作中积极作为、主动作为。此外，在客观上人大在立法工作中主导作用的实现，还有赖于建设一支专业化、素质高、能力强的立法队伍。因此，人大在思想上明确主导立法工作的自我定位的基础上，在实践中进一步加强立法队伍建设，提高立法能力。

(二)改革人大组织协调立法的方式

人大在立法工作中起主导作用，并不是指人大对于立法活动大包大揽，排除其他主体的介入。当今时代，利益主体日益多元化，社会经济生活变化加快，因而对于立法的专业性和灵活性提出了更高的要求，仅仅依靠人大不能满足立法的这些需求。政府、社会团体和专家学者在一些方面具有独特的立法优势资源和能力，他们参与到立法过程中能够促使立法更加科学有效。强化人大在立法工作中的主导作用，绝非是让人大独立地完成整个立法活动，而是充分发挥人大在立法过程中的组织协调作用。比如在法规的起草过程中，人大可以组织包括人大相关委员会、政府相关部门、有关社会团体以及专家学者的法规起草小组，在起草过程中充分听取各方的意见，协调起草过程中的重大分歧。当然，这种组织和协调应当是具有实质性意义的统筹和主导，法规起草目标和原则应该由人大来提出，起草要求的完成应该由人大审核。一言以蔽之，在立法的组织协调中，最终决策权应该是由人大来掌握。

(三)完善人大立法工作程序，坚持开门立法

对于人大是否应该在立法工作中发挥主导功能，有这样的一种质疑，即人大代表和人大各专门委员会的组成人员缺乏社会管理实践经验，由人大主导立法工作可能导致立法缺乏科学性和可行性。对于这种质疑，人大可以完善立法工作程序，通过坚持立法公开制度来广泛倾听民意，集中立法信息，提高立法能力，落实民主立法。

本次立法法的修改对于开门立法非常重视，明文规定立法过程中采取立法调研、召开听证会等工作形式。这对于提高人大的立法能力，充分发挥人大在立法过程中的主导作用具有积极意义。例如，在修订《上海市老年人权益保障条例》立法调研的过程中，市人大常委会和各区县人大常委会配合，组织市人大代表带着法规草案走进社区，面对面地向老年人讲述草案的立法精神和重点条文，然后直接征求老年人的修改意见和建议。这次调研活动，由人大常委会带头，共计548位人大代表参与，占到了全市代表总数的三分之二，召开的居民座谈会超过280 场[9]。上海市的这次开门立法活动通过对老年人诉求的认真研究，吸纳了部分有益修改意见，从而保证了《上海市老年人权益保障条例》制定的科学性和有效性。人大应以立法法的修改为契机，加大开门立法力度，广泛倾听民声吸纳民智。

(四)强化人大在立法程序中的过滤作用

法律本身关系着利益的分配，在立法过程中势必会出现各方利益角逐的情况。人大作为代表民意的权力机关，必然要从绝大多数人民的利益出发对各方面提出的法案进行过滤和筛选。但是从实证分析上看，人大对各方提出的法案很少使用搁置审议、提出修改意见、暂不进行表决、否决等程序。这种过滤作用的虚化会对立法的科学性和民主性带来很大的负面作用。因此，强化人大在立法工作中的主导作用必须要强化人大在立法程序中的过滤作用。

其一，人大及其常委会在收到法规提案后要对其进行认真的分析，可以交给相关的专门委员会或法律委员会进行讨论研究。对于不甚成熟的法规提案，专门委员会或法律委员会可以向主任会议提出让提案主体进行补充完善的建议，也可以在主任会议讨论后决定让提案主体进行补充完善。其二，人大及其常委会在审议过程中如果发现法规草案存在重大问题或者重大分歧，要视情况采取搁置审议或者暂不表决等方式进行处理，之后要针对其中的问题进行修改完善。其三，在法规的表决过程中如果发现某些条款存在着明显的不同意见，可以对相关的争议条款进行单独表决，从而确保人大真正在立法过程中做到有效的过滤和筛选。

[1][美]博登海默.法理学、法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社，1999:465.

[2]中国社会科学院语言研究所编.现代汉语词典[M].北京:商务印书馆，2002:438.

[3][英]密尔.代议制政府[M].汪王宣译.北京:商务印书馆，1982:68.

[4]焦洪昌.宪法学[M].北京:北京大学出版社，2010:230.

[5]李林.立法理论与制度[M].北京:中国法制出版社，2005:21.

[6]李高协，等.关于提高政府部门立法起草质量的思考——以甘肃省地方立法30年的实践为例[J].人大研究，2010 (2):10-13.

[7]陈斯喜.人民代表大会制度概论[M].北京:中国民主法制出版社，2008:208.

[8]胡建.坐实立法主导权[J].人民论坛，2015 (3):6-8.

[9]沈志先.发挥人大主导作用不断提高立法质量[J].研究探讨，2015 (2):36-37.