普惠性民办幼儿园：问题、原因及对策

宣兴村

（合肥幼儿师范高等专科学校　学前教育系，安徽　合肥　230013）

普惠性民办幼儿园：问题、原因及对策

宣兴村

（合肥幼儿师范高等专科学校学前教育系，安徽合肥230013）

普惠性民办园的出现，有效缓解了当前入园难、入园贵等问题，但也存在幼儿园自身保教质量不高、政府扶持不到位、教育行政部门管理与指导缺位、社会认可度不高等突出问题。之所以存在这些突出问题，主要是由于幼儿园对普惠性民办园政策前景感到迷茫、政府对普惠性民办园政策设计缺乏统筹考虑、教育行政部门对民办园身份的习惯性歧视、社会各界对普惠性民办园宣传介绍有限等造成的。为此，政府在设计普惠性民办园的扶持政策时必须要有针对性、可操作性，教育行政部门的管理与指导要及时跟进到位并细化，普惠性民办园本身要始终抓好“提质进级”工作，同时社会各界也要加大普惠性民办园及其政策的宣传力度。

普惠性民办幼儿园；问题；原因；对策

自2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）提出“普惠性民办幼儿园”（以下简称“普惠性民办园”）以来，普惠性民办园迅速从一个抽象概念变成一系列具体的政策与行动，全国各地出台了许多认定及扶持普惠性民办园发展的政策，并随之开展了一系列的行动。

参照“国十条”的描述，所谓“普惠性民办园”，是指政府通过财政补贴、项目支持、减免租金等方式支持举办的、面向大众、收费较低、办园规范、保教质量有保证的民办幼儿园。就近几年普惠性民办园的实际情况来看，它们的出现，的确有效缓解了入园难、入园贵等问题，也让政府监管和社会力量更加充分地参与到办学环节之中，但在此过程中，也出现一些比较突出的问题。

一、当前普惠性民办园发展过程中突出的问题

（一）幼儿园自身缺乏核心竞争力

幼儿园与幼儿园相比，最核心的评价指标无疑是其保教质量。但当前普惠性民办园在与公办幼儿园、收费偏高的高档民办幼儿园相比时，其保教质量的确存在一定差距。笔者在访谈普惠性民办园园长过程中，甚至她们自己也坦言由于教师的流动性大，师资水平不高，其保教质量无法与公办园相比。由于保教质量一般、教师流动频繁，即使普惠性民办园收费不高、入园门槛不高，家长在有较多选择余地的情况下，还是不会将其作为首选。由于得不到家长的首肯、社会的认同，哪怕有政府的财政奖补，普惠性民办园也容易陷入“不被认可—生源—般（不足）—教师待遇不高—教师频繁流动—保教质量一般—更加不被认可……”的恶性循环。一旦陷入这样的恶性循环，幼儿园很难在两三年之内建立起较好的办园声誉。

（二）政府扶持尚不到位

各级政府，对普惠性民办园的扶持，既包括政策的扶持，也包括财政的扶持。例如2012年安徽省出台的《关于扶持民办幼儿园发展的意见》，2015年合肥市修订出台的《合肥市普惠性民办幼儿园认定和管理办法》，2012年安徽省扶持普惠性民办园的投入合计为2.6亿元（其中：中央财政1.23亿元，省级财政0.4亿元，市县区财政0.97亿元），等等。

纵览各地扶持普惠性民办园的政策来看，多数都比较笼统，缺乏操作性。例如就政策名称，从中央到地方，许多都是以“意见”形式出台扶持政策的，这就让政策本身在执行时留下许多弹性空间。具体到每一个政策中的内容，也多为“原则上应该怎样做”，甚至连承担学前教育发展主体责任的县区政府，在出台政策文件时，也没有指明具体的实施路径、操作程序。这样的政策指引，无疑会有各种各样的政策解读及执行。最后，极有可能与为了满足中低收入家庭，能够接受管理规范、收费合理、质量保证的幼儿园教育的普惠性民办园政策设计初衷背道而驰。

就财政扶持来看，访谈中，受惠的民办园纷纷表示财政支持的力度有限，特别是许多地方还明确要求政府核定的保教费收费政府指导最高价，三年内一律不得上调，期间每年的财政补贴额度也不会增加，但办园成本在逐年增加却是不争的事实，因此，幼儿园会面临较大的生存压力。另外，在有限的财政补贴总额中，还罗列出许多禁止开支的项目。

（三）教育行政部门管理与指导缺位

政府对普惠性民办园的扶持，往往是“定调”，是指明方向，具体的操作执行，还得由基层的教育行政部门来承担。但当前在对普惠性民办园的管理方面，教育行政部门主要关注的是普惠性民办园的申报认定，认定过后收费的核准，以及监管其收费是否执行政府指导价、接受的财政奖补是否用于许可范围内的开支项目等，至于在对幼儿园服务质量等具体事项的日常监管与保教业务指导，在引导幼儿园提高自身软实力方面的办法和措施却不多。许多地方的教育行政部门并未建立起科学的保教质量评估与监管体系，缺乏健全的质量督导、监测、评估机制。而与之相对的则是许多普惠性民办园在提升办园水平、提高保教质量的过程中，经常会遇到这样那样的困惑，但却很难获得教育行政部门的及时指导。

（四）社会认可度不高

当前，社会各界，尤其是适龄儿童家长，对普惠性民办园的认可度很低。普惠性民办园容易被理解为廉价、生源质量不高、教育质量有限的幼儿园，即“价廉质不优”。“而对于政府出台的针对普惠性民办园的扶持举措，一些民众也会质疑政府的钱是否真正被用于幼儿园建设。”①许凯：《对扩大普惠性学前教育资源的思考》，《教育导刊（下半月）》2014年第10期，第74-75页。因此，笔者所访谈的许多家长均表示：在有公办园可供选择的情况下，是不会将孩子送到普惠性民办园的。

二、导致当前普惠性民办园突出问题出现的原因分析

普惠性民办园在其发展过程中，之所以有这些突出问题存在，主要还是因为：

（一）幼儿园对普惠性民办园的政策前景感到迷茫

普惠性民办园之所以在提升办园水平及保教质量等方面，主动性不足，很大程度上是因为它们对国家的普惠性民办园的政策前景不太确定。因为不清楚当前国家扶持普惠性民办园到底是一时权宜之计，还是长久之计，因此，许多普惠性民办园在获得认定资质后，主要的精力都放在保证幼儿园的基本运转方面，而没有在幼儿园的师资力量、设备设施等软硬件方面投入多少。虽然国家一直强调“发展学前教育必须坚持公办和民办两条腿走路”，“积极扶持普惠性民办园发展”，但民办园的举办者也看到了国家在大力发展公办园时挤占到了民办园的生存空间，他们甚至需要联名上书，呼吁政府给民办园与公办园公平竞争的机会，并合理布局新建公办园。②朱丽亚：《公办幼儿园再度兴起民办幼儿园路在何方》，《中国青年报》2012年10月8日，第7版。这种尴尬的情况，虽然并非全国的普遍情况，但无疑也会触动包括普惠性民办园在内的民办园的举办者们脆弱的神经。

（二）政府对普惠性民办园的政策设计缺乏统筹考虑

许多普惠性民办园之所以有政府的扶持尚不到位的感慨，之所以还有观望不前的心态，更为深层的原因是由于政府在设计普惠性民办园的政策时，缺少长期规划，缺乏全盘考虑。很多地方政府都只是出台一些政策文件，笼统地对普惠性民办园建设进行解释，将普惠性民办园作为发展公益普惠学前教育的权宜之计，对政策目标、扶持措施及效果、实施过程、监督机制等缺乏科学论证，随意性较大。例如“国十条”提出的“通过政府购买服务、生均公用经费补助、派驻公办教师等方式，如果地方政府不进行更为细致的设计，那么政策只是看上去很美，执行起来会遭遇重重困扰”③王海英：《给民办园一个选择普惠的支点》，《中国教育报》2015年7月19日，第1版。。以各地政府经常提及的“派驻公办教师”为例，很多地方仅限于纸面文字的规定，远未进入实质性的操作阶段。“对全国22个省（市）区学前教育发展三年行动计划的统计分析表明，仅有13.6%的省市把普惠性民办园的扶持与发展正式列入了学前教育发展行动目标。”④庄小满，程立生：《发展普惠性民办幼儿园的意义、困境与对策》，《学前教育研究》2012年第11期，第45-49页。至于具体承担扶持普惠性民办园工作的县区政府，更是较少把发展普惠性民办园列入本县区学前教育发展三年行动目标。

（三）教育行政部门对民办园身份的习惯性歧视

无论是公办园，还是民办园，它们均承担着为适龄儿童提供学前教育服务的职责，就读其中的幼儿理应均能享受到有质量的教育。而要达成这样的目标，教育行政部门也应像对待公办园一样，担负起对民办园的管理、指导等职责。是普惠性民办园与公办园一样，也是国家普惠性学前教育资源的提供者，但教育行政部门在安排教师培训、职称评定、评优评先、办园评估、教研活动等过程中，还是经常会习惯性地将这些民办园排除在外或区别对待。

（四）社会各界对普惠性民办园的宣传介绍十分有限

普惠性民办园的政策出台，无疑是惠民之举。但当前社会各界对普惠性民办园的宣传介绍十分有限。尤其是幼儿园办学及服务的所在社区，他们自己甚至对此项政策也知之甚少，对政府的作为不甚了解。而社区及家长的知之甚少在很大程度上制约着普惠政策的执行。如当前普惠性民办园的建设如火如荼，但是在普惠性民办园还不被人们所熟知的情况下，人们对该政策的理解往往只停留在表面，缺乏真正意义上的认识，更谈不上深思熟虑之后的积极宣传、毅然抉择。

三、基于普惠性民办园突出问题的对策建议

普惠性民办园还是一个需要大力扶持的发展中的新生事物，因此，为了尽快化解这些问题，笔者认为，可以从以下几个方面采取措施。

（一）普惠性民办园的扶持政策需“正中靶心”

没有政府的参与，很难有真正的普惠性民办园。当前，各级政府也的确在政策、财政等方面对普惠性民办园予以扶持。但这种扶持应该更有针对性。

针对许多普惠性民办园存在的不敢放开手脚的重重顾虑，政府在设计扶持政策时应该让这些幼儿园“吃下定心丸”——即使将来公办园服务面越来越大，布局越来越广，也会为普惠性民办园留下足够的生存和发展的空间。例如某一片区已有的普惠性民办园已能满足幼儿入园需要的，政府就可以明确表示不会再重复新建或改、扩建公办幼儿园。

针对普惠性民办园教师因工资不高而流动频繁，地方政府可以参照深圳市福田区的做法制定长期从教津贴政策，即“政府对学历达标并具有教师资格证的普惠性幼儿园教师，根据工作不同年限给予不同的补助。具体标准为：在同一单位工作3年以上的，给予300元/月的岗位津贴（长期从教津贴），每增加1年，每月补助增加100元，10年封顶，即在同一单位工作10年及以上的教师，封顶为每月1000元。政府对教师的补助，将进入教师个人的银行帐户，直接发放到教师个人手中”①何欣：《2015年深圳福田新增10所普惠性幼儿园》，http://city.shenchuang.com/city/20151020/256407. shtml.。这样，让普惠性民办园教师切实感受到实惠，而不会出现因为直接补贴到幼儿园而被举办者挪作他用的情形。

总之，无论是政策扶持，还是财政扶持，都应该有极强的针对性，都能切中所面临问题的“要害”，同时还要便于操作，且不会因为设计不严谨而出现多种操作实施“版本”。

（二）教育行政部门的管理与指导要及时跟进细化

在各级政府的政策扶持、财政扶持等的基础上，最关键的还是需要教育行政部门的日常管理、业务指导等必须及时跟进到位。但目前各地对于幼儿园教育质量监测体系研究比较薄弱，因此需要从各地管理机构的现状出发，构建适宜的业务指导和质量监测体系，避免由于管理力量不够而出现的政策失真现象。

进一步来说，教育行政部门要加强对普惠性民办园平时办园行为的监管，例如可以采用“累计积分”的形式，将民办幼儿园的平时积分跟年检挂钩，通过这样的过程性管理以规范普惠性民办园日常的办园行为。与此同时，教育行政部门还要安排幼教教研员，加强对普惠性民办园保教工作的指导，引导幼儿园坚持以游戏为基本活动，杜绝一切形式的小学化教育。在强调教学内容至少达标的同时，也不能忽视幼儿园班级规模、师幼比例、活动材料、教师素质等影响保教质量的其他诸因素。而对于花了大量时间精力去管理与指导一些普惠性民办园，如果依然难有起色，则需要强制其退出。只有通过这样细致的动态化管理，普惠性民办园的“普惠性”“规范性”“有质量”等才会有管理和制度上的保证。

（三）幼儿园要始终抓好“提质进级”工作

普惠性民办园在获得资质认定之后，既不能安于现状，认为有了这样一块牌子之后即可高枕无忧，坐等幼儿上门，也不能妄自菲薄，认为毕竟是民办园，毕竟是廉价园，再怎么努力也很难赢得家长及社会的认可。事实上，普惠性民办园只要始终坚持质量立园，将提升自己的保教水平作为幼儿园的首要追求，也一样能获得高度的社会认可，也同样能吸引家长主动将自己的孩子送入其中。例如幼儿园循序渐进地做好定级评估、升级评估，通过不懈努力、始终坚持，最后获评市级一类园、省级一类园等，就是对自身办园水平、保教质量优劣的最好诠释，也是对外招生宣传的最好名片。由于现在的家长普遍认为不仅要“有园上”“上得起园”，更要“上质量有保证的幼儿园”，因此，普惠性民办园只有自己“做大做强”，对外展示出令人信服的保教水平，才是幼儿园能够有源源不断的生源的最好保证。

（四）加大普惠性民办园及其政策的宣传力度

社会各界，尤其是最基层的社区，应在主动、全面、实事求是地了解的基础上，广泛宣传国家的普惠性民办园政策，让辖区内的广大群众，尤其是适龄儿童家长了解普惠性民办园的园所性质，充分理解普惠性民办园同公办幼儿园一样，也是国家提供公益、普惠的学前教育资源的重要途径，进而在全面了解的基础上发自内心地接纳普惠性民办园。当然，作为政策制定的各级政府，也应主动加强这些政策的宣传、公示，使得社会大众不仅能便捷地查阅到这些公开信息，而且还能耳濡目染地受到这些政策信息的熏陶。另外，在加大宣传、营造社会舆论的同时，还可以充分发挥舆论监督的力量，借助第三方组织、学术团体、社会公众及相关媒体等，有效监督普惠性民办园的办园行为。

Inclusive non-governmental kindergarten:problems，causes and countermeasures

XUAN Xingcun

The emergence of inclusive non-governmental kindergartens effectively ease the current problem that it is difficult and expensive to get into a kindergarten.However，it also brings about problems of low teaching quality，insufficient government support，absence of management and guidance from the administrative department of education and low social recognition.As for these prominent problems，it is mainly because kindergartens feel confused on the prospect of policy for establishing inclusive nongovernmental kindergartens，the government has no overall consideration on the design of policy，the administrative department of education has habitual discrimination on the identity of non-governmental kindergartens and the social public has limited propaganda.To this end，the government should formulate targeted and operable supportive policies for inclusive non-governmental kindergartens.The management and guidance of the administrative department of education should be timely followed up and refined.And inclusive non-governmental kindergartens themselves should improve quality and level.At the same time，the social public should strengthen the propaganda on inclusive non-governmental kindergartens and the policy.

inclusive non-governmental kindergarten；problems；causes；countermeasures

G617

A

1009-9530（2015）06-0134-04

2015-10-16

教育部人文社会科学研究青年基金项目“公益普惠背景下民办幼儿园发展定位与扶持研究”（13YJC880091）

宣兴村（1982-），男，合肥幼儿师范高等专科学校学前教育系副教授。