大学继续教育发展的“政府责任”研究

陈 欣

(江苏省清江中学， 江苏 淮安 223001)

大学继续教育发展的“政府责任”研究

陈 欣

(江苏省清江中学， 江苏 淮安 223001)

大学继续教育发展研究聚焦于政府责任，是多种因素共同持续作用的必然之选。应然意义的政府责任，包含五维指向，即：制定大学继续教育发展的宏观政策；完善大学继续教育发展的外部制度；建构大学继续教育发展的目标系统；保障大学继续教育发展的必要物质条件；优化大学继续教育发展的社会环境。要围绕主体关系、行为目标、行为方式等探讨政府责任的实践路径，促进政府由现实形态向理想形态转化。

大学继续教育；政府责任；履责路径

政府责任的全面、系统研究，关涉三个命题，即：大学继续教育发展为什么要强调政府责任；政府责任的具体指向如何；政府责任的履行应采取什么样的方法和路径。上述命题的理性与深度探讨，对完善我国高等教育学、成人教育学学科理论体系，进一步规范政府相应行为，无疑具有一定意义。

一、提出政府责任的应然性

(一)责任反映了现代社会对政府行为的规约特点。

当今中国，正处于且将长期处于由人治社会向法治社会转型时期。法治精神的初步形成，法律制度的渐至完善，导致政府不再是泛识意义的行政组织，而是拥有相关法律所规定或赋予权利的层级性机构。我国《宪法》明确提出：国家举办各种教育，发展包括高等教育在内的各种类型教育。《高等教育法》则更进一步，明确提出国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，且主要负责管理由国务院确定的为全国培养人才的高等院校；而省级人民政府则负责统筹协调自身行政区域内的高等教育事业，且主要对为地方培养人才以及国务院授权管理的高校进行管理。

权利的拥有，必然触及责任问题。权利和责任是互为依存的，而不是相互分离的，权利的正当运用即为责任，而责任又以权利为基础。两者之间的这种特点，决定了政府在大学发展中应是具有明确行为指向、必须履行一定义务、承担相应行为后果的责任主体，而不仅仅是一般意义上的大学发展主体。

(二)我国大学继续教育的实践，需要政府有所作为。

应然状态的大学继续教育，要以推动学习型社会建设、满足民众多样化学习诉求、促进个体成长、彰显大学功能丰富多元特点为宗旨，以遵循教育活动固有规律、尊重大学话语权和行为选择权为准则，以优化大学教育结构和课程设置、转变传统教学模式、加强管理体制与机制改革为手段。以此为观照，我国大学继续教育尚有较大差距。在目标定位层面，许多大学指导思想严重错位，重社会现实需要，轻生命成长诉求；重经济效益，轻社会效益，甚至把经济效益作为继续教育成效的唯一评判指标。在结构层面，许多大学重职前，轻职后，职前培养与继续教育缺乏有效沟通与整合；部分大学把学历教育作为继续教育的主体部分，以提升个体职业和生命价值为旨归的非学历培训处于相对弱化境地。在过程设计层面，许多大学强调学校独立作用，强调某一个或某几个要素，轻视大学与其他继续教育主体的协同配合，轻视不同要素之间的相互制约或联系。在行为方式层面，许多大学漠视继续教育发展的“学校”蕴义，以对国外或国内一流大学的模仿为荣，校际之间同质化现象较为普遍。

上述问题的形成，既有外部因素作用，又有内部因素影响。从外部因素看，我国大学继续教育的相关法律、政策、制度尚不完善，保障和评价机制尚不健全，政府、社会对大学继续教育的有效监管尚不到位。从内部因素看，大学的反思意识、责任意识、转型意识较为薄弱，服务社会、引领社会发展的能力普遍不强，学术权力与行政权力通常处于严重失衡状态。正是由于外因与内因的并存以及共同作用，决定了我国大学继续教育主体并非一元结构，而是一种多元并列状态，意味着大学继续教育问题并非都是大学自身问题，大学不应当也不可能承担继续教育发展的全部责任。

(三)我国大学继续教育发展的政府行为研究明显滞后。

近十年来，国内学术界关于大学继续教育发展的研究主要集中于三个方面。其一，从社会与教育转型等宏观层面对大学继续教育发展变革的必要性进行分析与探讨；其二，运用复杂性理论等对大学继续教育发展的思路与原则进行讨论；其三，围绕内部治理结构调整、运行机制创新、管理队伍和教师队伍建设等思考大学教育发展的具体路径。有学者认为，在新的经济和社会发展形势下，大学继续教育应坚持以服务全民终身学习为目的，不断完善继续教育结构体系，持续推进以学习者为中心的教学改革[1]。有学者提出，大学继续教育发展方式转变应考虑文化因素，厘清大学继续教育发展文化脉络、动因及诉求，追索大学继续教育发展的文化蕴义、文化价值、文化路径[2]。亦有学者认为，大学继续教育应坚持特色发展的取向，以突出大学学科专业、条件资源以及服务区域优势为前提，以推动办学模式、培养模式以及管理模式创新为源泉[3]。

在我国，关于大学继续教育发展的研究虽已经有了部分积累，但与一些西方国家相比较，与学科建设的标准相对照，还有许多不足，如：往往把大学管理者与教师视为研究主题和对象，以“问题→对策”为分析框架，以经验总结描述为基本方法；部分成果虽然对政府的作用有所触及，但通常习惯于别国政府如何，我国政府亦需如何，或“我”觉得该如何，政府亦应如何，没有形成对政府应然形态的基本和普遍认知。

二、政府责任厘定应予坚持的原则

原则系观察和处理问题的准绳。作为一项复杂的人类思维活动，大学继续教育发展的政府责任厘定应避免线性思维、点状思维、主观臆想思维等思维缺陷，彰显原则的规约与引导价值。

(一)必须坚持责任建构的本土化原则。

所谓本土化，是指以“他国”作为参照时应采取的立场，意味着我国大学继续教育发展的政府责任建构，要在学习借鉴“他国”的同时，防止“拿来主义”或简单移植现象，以直面本国国情、明确区分不同国家问题域为前提。

本土化的提出，来自于对教育国际化的两方面客观认知。其一，国际化是当今各国教育改革的发展趋势，而中国教育改革作为世界教育改革的重要组成部分，也必然要求我国的大学继续教育改革与发展应具有国际视野。其二，国际化本身具有两面性，要考虑不同国家的政治与教育制度、文化传统与社会发展水平以及大学形成与管理特点的客观差异及其影响。较之一些发达国家，我国大学的定位和层次划分较为模糊，大学与政府的关系较为特殊和复杂，大学继续教育主要依托现有的高等教育资源办学。上述特有的国情，要求我们不能简单地套用“他国”的教育思想、教育观念与教育模式。实际上，观察世界各国，政府对大学继续教育影响的指向、方式、侧重点并不相同，如：美国、英国、法国、德国等西方国家通过完善法律制度、投入足额经费、争取社会广泛支持、建立外部质量评估机制等，为本国大学继续教育发展提供保障；马来西亚等一些东南亚国家通过在大学设立职业教育中心或能力发展中心，拓展高等教育的外延与内涵；日本通过实施教育支援项目，对大学继续教育发展施加影响。

(二)必须坚持责任建构的适切性原则。

所谓适切性，包括适合与贴切两层含义，其具体指向是：我国大学继续教育发展的政府责任建构，既要致力于外部环境的尽可能优化，又要顾及任何组织都是现实的存在，都面临能力范围与大小的进一步甄别问题。

适切性的提出，首先源于对传统政府无限行为倾向的批判性审视。强势政府是我国几千年来政府的特色，政府习惯于包办国家与社会发展的各个方面，行政自由裁量权无限膨胀，这往往导致政府对学校管理者、教师和学生的话语自主权与行为选择权进行不同程度的剥夺。虽然改革开放后实施的简政放权从某种程度上改变了政府对学校的管理模式与方式，但仍然难如人意，而且伴生了许多新的问题。如何促使政府从全能走向有限，从主体中心主义转向客体中心主义，尚有很长的路要走。

适切性的提出，还与现实政府的消极现象密切相关。所谓消极，不仅表现为不履行甚至完全否认自身之应有担当，将政府责任视为学校责任，还表现为对学校变革通常采取急进式、运动式、表象化方式。消极政府的出现，原因可以列举很多，其中最主要的还是政府的自律意识和能力不强，专业化程度不高，表明当今中国政府还不是定位合公共性、行为合法律性、伦理合规范性、过程合利益性、结果合效能性的理想形态政府[4]。

(三)必须坚持责任建构的普遍认同原则。

认同作为社会学范畴的价值认可，实质上是一种集体观念，表明的是关联主题在价值理想、方向以及标准等方面的一致性。认同问题既构成了政府责任客观存在的前提和基础，同时也是促进政府行为改善的原动力。

认同问题的分析关涉到三类群体。一是政府自身。我国实行“议行合一”的政权组织形式，政府在所有国家机器中一般处于主导和中心地位，承担大量决策和执行事务。二是大学。大学既是我国继续教育的利益主体，同时还是行为主体。三是相关行业企业。这里所讲的行业企业指的是有与大学沟通的意愿与能力，愿意为大学继续教育改革与发展提供教育场所、实践型师资、经费支持等服务的团体和组织。通过与大学共同研发、组织实施各种培训项目，这些组织与团体的经济利益和社会效益得到了满足，也对大学继续教育的过程带来了优化与改进。

三、政府责任的指向及其内涵

责任的厘定，要以对政府职能的审视为基础。现实意义上的政府，已经从单一形态的管制型政府、管理型政府或者服务型政府转变为兼有多种职能且不同职能之间相互协调与依存的组织[5]。政府的这种复合性特征，使得政府责任包含了法律与伦理二维指向，即既要承担法律强制规定的责任，同时还要承担由于道德因素等带来的以附加形式表现出来的种种义务。

(一)制定大学继续教育发展的宏观政策，彰显其实践指向。

政策系一定时期的行为准则。作为公共政策体系组成部分的大学继续教育政策，在具有一般公共政策所拥有的共性内容的同时，也具有自身的个性色彩。大学继续教育政策不仅制约相关主体的行为，而且影响相应公共资金的流向和数量，其具体制定，应以历史与现实为始点，以系统论为指导，围绕立场、结构、内容等渐致展开。在大学继续教育政策的制定过程中，对于关乎大学继续教育改革与发展的基本理论命题，比如发展的理念、不同主体之间的关系与责任划分等，都应作出切实的回应。

(二)完善大学继续教育外部制度，规范组织形态和运行模式。

制度是一定范围内具有普适性征的办事规程或行动准则。大学继续教育制度除了具备一般教育制度所共有的客观性、规范性、历史性、强制性等特点外，还应凸显教育对象的广泛性以及教育形式的多样性。一方面，大学继续教育主要面向学校教育之后的社会成员，是对有一定知识积累和实践能力的人进行的新理论、新技术、新方法教育。较之普通高等教育和其他层次学校教育，大学继续教育的对象没有区域、年龄等诸多限制，几乎可以涵盖大多数社会成员。另一方面，大学继续教育隶属于成人教育、高等教育范畴，既有脱产形式，又有非脱产形式，既涉及学历教育，又涉及非学历培训，既有本专科层次教育，又有研究生教育，既可以采取面授方式，又可以采取远程方式，既包括理论探讨，又包括实践环节。

以政府为制定主体的大学继续教育制度，至少应包含资质认证制度、激励制度、外部评价制度、问责制度等。资质认证制度要摒弃所有大学均天然地就是我国继续教育实施主体的思维定势，明确大学作为继续教育机构的前提或存在条件，对不同类型、不同层次大学的继续教育行为进行限制。激励制度要引导大学置职前教育、继续教育于同等重要位置，积极尝试构建一体化教育体系。外部评价制度要准确认知大学继续教育数量与质量、同质化与特色化等关系，通过建构具体的评价指标体系，促进大学继续教育由重规模经营向重内涵建设转变，由统一模式向品牌与特色转变。问责制度并不是针对某一或部分主体，而是面向所有主体，并且能够根据主体的不同，采取不同的责任追究方式。

(三)建构大学继续教育发展的目标系统，体现应有的类型或形式区分。

大学继续教育发展目标的设定，应考虑社会价值观念、社会属性、社会发展阶段、国家发展战略、职业需求等诸多因素影响，凸显三种意识，即：分类意识、教育意识、渐进意识。分类意识要求政府明确区分整体意义大学与个体语境大学，建构多元化目标系统，避免把局部目标当作全局目标，把此目标当作彼目标。教育意识要求政府重视教育学科在目标制定过程中的理论引领价值，对当前继续教育产业化的现象以及功利性需求的膨胀时刻保持警惕，并有所作为，避免以非教育目标代替教育目标，避免以简单的投入产出比计算所谓继续教育效率或效益。渐进意识要求政府充分认识到大学继续教育发展本质即是人的独立与交互作用。人的个性化存在，人的思维、行为方式的复杂性，必然导致大学继续教育发展目标呈现出阶段性以及前后递进的特点。

(四)做好大学继续教育改革与发展的物质保障，将财政投入作为大学继续教育发展的主要经费来源。

明确政府对大学继续教育发展的物质保障作用，具有应然与实然意义。从应然角度看，大学继续教育以具有思想、情感、理性的生命个体为对象，以将其培养成具有肩负一定使命意识和能力的公民为目的，涉及社会发展和公民个体切身利益，已具备社会公益事业的基本属性。从实然角度看，现实中的大学，随着学费政策的实施以及政府高等教育投入的逐步增加，办学经费严重短缺的窘境虽有所好转，但问题并未彻底解决，区域之间、校际之间的政府投入还存在明显的不平衡。

政府的大学继续教育物质保障行为，要以高等教育成本分担理论为依据，围绕总量与结构展开。所谓总量，表现为继续教育投入基数的维持与递增态势。从不能支撑到基本支撑，从基本支撑到充分支撑，应成为政府相应行为的长期与不懈追求。所谓结构，即要处理好学历继续教育投入与非学历培训投入关系，坚持两者并重。学历继续教育可比照普高采取生均拨款方式，非学历培训则应根据培训层次、规模、时间、受众者的差异，采取不同的补助标准。

(五)优化大学继续教育的社会环境，充分发挥社会对大学继续教育发展的正向作用。

社会是以一定物质生产活动为基础、相互联系的人类生活共同体，涵盖行业企业、普通公民等。社会对大学继续教育的影响，有不同的指向与表现形式，可能正面，亦可能负面，可以采取直接参与的合作方式，也可以以广泛的、强烈的民间意愿形式体现。能否避免自我性、功利化的利益驱使，从教育活动的内在规定性以及个体发展需求的长效性出发，彰显社会对大学继续教育发展的推动作用，构成了政府行为评价的一个基本尺度。

社会环境的优化包括多维指向，不仅指社会对大学继续教育有效捐赠的增加，还涉及其他。一方面，要构建崇尚学习、终身教育的社会文化。面对全球化、市场化的冲击，传统文化价值观念中强调的对人的终极价值的关怀已经让位于对切近利益的追逐，道德沦落伴随着物质的极大丰富而显现，人的欲望的书写表面化、主流化的现象越来越明显，这些都需要引起我们的警觉。此外，还要正确认识与理解大学。从其本真的意义上来说，大学是一种教育和学术性的组织，而不是以营利为目的的公司或企业，不是以娱乐与休闲为目的的一般文化团体，更不是以权力的运用为目的的政府与官僚机构。这就决定了大学继续教育必须坚守大学的质的规定性，有所为有所不为。

四、政府责任的实践路径

现实形态的政府与理想形态的政府不是统一的，而是一种既相互依存又相互冲突的复杂关系，这就意味着政府责任的实践过程本质即是主体行为的批判与建构过程。

(一)重构政府与大学关系。

传统的政府与大学关系，即简单的上级与下级、统治与被统治、命令与服从关系，这种关系呈现，通常以政府“万能”论以及政府完全理性、正确为前提，以无视大学独立存在为表现，因而必然带来“行政化”问题。重构政府与大学关系，本质即是通过政府权力的让渡以及国家教育权向学校自主权的转化，确立大学作为独立法人的地位，使其成为依法自主办学的法人实体。在这一过程中，要确立三个基本认知。其一，从法律层面来说，，大学继续教育发展主体之间是横向的平权关系，关系人人格独立，享有平等的权利，并承担各自应有的义务。其二，由于地位和作用的差异、权利和权力的差别、资源和能量的差距，致使现实中的大学继续教育发展主体之间往往会产生各种矛盾和冲突，而这些矛盾和冲突的解决应以权责统一、有效沟通为主要方法。其三，主体状态是能否正确处理主体之间关系的前提性条件。要有效地处理主体之间的关系，必须关注主体，不断提升主体智慧和实践力量。

如果上面分析成立的话，则要求政府重构其与大学之间的相互平等、相互理解、共同发展的新型关系。其中，平等意味着政府与大学对大学继续教育发展享有平等的话语权。相互理解要求政府和大学将自身置于继续教育发展的大系统中来认知对方与自我，并承认对方行为的合理成分。共同发展指的是政府与大学关于大学继续教育的认识不断深化，行为的自觉与自律性不断强化，思维能力与实践能力不断提升。

(二)以“成事”作为政府行为的目标追求。

“成事”与“做事”是对两个不同行为过程的描述。“做事”描述的是事“做了”还是“没做”，关注的是人的态度；而“成事”则是对事情是否已经达成以及在多大程度达成的一种描述，强调的是理念与方法。对“做事”和“成事”的不同选择，反映了政府自身的行为境界和精神状态，并关涉到主体教育理念与智能结构的变化。

“成事”的实现，不仅要以责任作为“事”的外延，同时还涉及对“成人”的认知。一方面，大学继续教育变革是人为而非自然过程，主体的知识结构、能力水平以及投入程度等都会直接影响大学继续教育的变革进程乃至成败，由此，大学继续教育变革必须强化主体对“事”的自觉意识和责任意识，以主体改变作为“事”的前提性要素。另一方面，处于变革中的主体，性质和内涵必然会发生改变。从某种意义上来说，变革过程就是主体身份及其角色和人格的重建过程。通过这一过程，在实现“事”的目的的基础上，最终实现“人”的改变。

(三)改变政府固有行政方式。

行政方式的改变，应以改变思维方式为前提，凸显思维的整体性与复杂性特征。其中，思维的整体性强调在更加广阔的时空中寻求要素之间的联系与综合融通，而思维的复杂性，即懂得处理、质问、淘汰和保持矛盾的思维。

以创生为导向的行政方式建构，集中表现在三个维度。一是从被动行政向主动行政过渡，中央政府在发挥自身模范带头作用的同时，赋予地方政府发展大学继续教育的更多自主权，并对其进行监督检查；而地方政府，则要做到在维护中央政府权威的同时，积极主动地实施作为，发挥自身在大学继续教育发展方面的应有作用。二是从管理行政向治理行政转变。从管理行政到治理行政，即政府从简单命令转向对话、协商，切实处理好分内与分外、全能与有限、变与不变、主体中心主义与客体中心主义等关系，凸显行政自觉与行政伦理。三是从非专业行政向专业行政转变，其中涉及组织内部构成以及组织行为两个层面。在第一个层面，要求教育行政人员不仅具有较强的行政能力，还要具有高远的教育追求、炽热的教育情感和丰富的实践性教育知识。在第二个层面，则要求教育行政部门能够准确认知大学继续教育变革，避免简单套用经济改革和政治变革的逻辑与路径，遵循大学自身发展的逻辑，努力构建促进大学继续教育发展的新型发展模式。

[1] 甘琼英，等.为全民终身学习服务：我国继续教育发展方式的转变[J].教育发展研究，2013(7)：27-30.

[2] 曾青云，等.我国成人教育发展方式转变的文化启示[J].职教论坛，2012(30)：35.

[3] 叶文忠，等.关于推进高校继续教育特色发展的思考[J].继续教育，2011(8)：13-15.

[4] 卜广庆.责任政府：理想与现实的两维透视[J].江海学刊，2006(5)：217.

[5] 王继荣.管制、管理、服务——论现代政府职能的复合性[J].甘肃社会科学，2012(7)：113-114.

责任编辑：孙义清

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1007-8444(2015)06-0822-05

2015-09-22

陈欣(1969-)，中学高级教师，主要从事教师教育、学校变革与发展研究。