我国地方政府债务重整程序的构建——以美国地方政府破产程序为鉴

张艺莲

(北京航空航天大学 法学院，北京 100191)

我国地方政府债务重整程序的构建——以美国地方政府破产程序为鉴

张艺莲

(北京航空航天大学 法学院，北京 100191)

摘要：在地方政府陷入财政危机时，为了帮助地方政府摆脱危机、恢复正常而对地方政府债务进行集中清理和安排的法律程序和措施，就是地方政府债务重整程序。可以借鉴美国的地方政府破产程序，以我国《企业破产法》的相关规定为基础，构建我国的地方政府债务重整程序，包括:程序的启动；债务重整计划的制定、通过与批准；债务重整的方式选择；债务重整计划的执行与监督；债务重整程序的终结；债务免除问题的特殊程序等方面。

关键词：地方政府债务；破产程序；债务重整程序

中图分类号：DF411.92

文献标志码：志码：A

文章编号：编号：1008-7966(2015)04-0089-03

收稿日期:2015-03-10

作者简介：张艺莲(1990-)，女，河南三门峡人，2014级民商法学专业硕士研究生。

2013年全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，地方政府负债规模高达178 908.66亿元。从未来偿债年度看，2015年、2016 年和 2017 年到期债务分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期债务占18.76%①审计署办公厅：《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》，中国审计署网站：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/n3432077.files/n3432112.pdf，访问时间：2014年5月9日。。从以上统计数据可以看出我国地方政府债务规模已经十分庞大，短期内的偿债压力也非常大。

2015年1月1日起实施的新的《预算法》第35条第五款明确规定国务院负责地方政府债务的管理工作，国务院财政部门负责地方政府债务的监督工作②《中华人民共和国预算法》第35条第五款规定：“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)第四点第(二)项“建立债务风险应急处置机制”中也提出了地方政府出现偿债困难情形时的处置方式③《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》第四点第(二)项中提出：“地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。”。两项文件的相继出台体现了我国解决地方政府债务问题的决心，但《预算法》与《意见》都强调的是债务管理及责任追究问题，在地方政府无力偿债时还是依靠上级政府来解决。当然，这与我国的财政体制和政治体制相关，但上级政府的救助不仅不能从根本上解决问题，还会降低地方政府的风险意识，造成债务规模越滚越大的后果。因此，如何在保障债权人利益的同时，从根本上解决地方政府的财务困境是非常值得思考的。本文以美国的市政破产程序为鉴，试图构建我国的地方政府债务重整程序，为我国地方政府陷入债务困境时提供可操作性的措施。

一、地方政府破产程序概述

破产是对债务人濒临破产或者已经出现破产可能时实施的挽救债务人及概括清算债务人总财产的程序。对破产的理解有狭义和广义之分。狭义的破产指破产清算程序；广义的破产包括破产和解、破产清算、破产整顿等程序构成的破产法律体系[1]。地方政府破产实质是财政上的破产。地方政府破产程序是地方政府在陷入财政困境时即使经过各种努力，还是无力偿还自身的到期债务而采取的法律措施。地方政府破产区别于企业破产最重要的一点就是地方政府提供服务的公共性，所以要在保护债权人利益和保证政府公共服务职能之间寻找平衡点。资产大都被扣押或清算是企业破产的后果之一，而在地方政府破产时，一般不会进行清算，但债权人的扣押权会受到很多的限制。因此，现有的地方政府破产程序其实质都是债务重组程序。地方政府破产，不是地方政府职能的破产，主要是债务重组而不是清算关门。

二、美国的地方政府破产程序

美国关于地方政府破产的规定主要体现在《美国联邦破产法》第九章。首先，地方政府申请破产必须具备以下条件：第一，债务人必须是市政部门。“市政部门”是指州的政治分支或公共机构。第二，得到州的特别授权。地方政府要得到州法的明确授权，或得到州法授权主体的同意。第三，地方政府陷入无力偿还债务的状态。第四，地方政府有达成计划的意愿且与债权人进行了可能的协商[2]。

美国地方政府重组程序的核心内容是地方政府与债权人之间通过谈判达成债务重组协议，具体程序如下：第一，提出债务重组计划的权利专属于地方政府，特定情况下法院可以强制通过重组计划。重整计划的内容包括对债权人的分组以及每组债权人能够获得何种清偿。同时，重整计划还必须从经营的角度说明市政当局打算采取哪些改组措施，并说明对这些措施前景的预测[3]。债务人提出债务重组计划后，债务重组计划被确认之前，债务人还可以进行修改。第二，债务重组计划提出后，由债权人分组表决。应当对计划进行表决的是受到计划影响的债权人组，只有每一表决组过半数的债权人同意且他们所代表的债权额占该组总额的2/3以上的，重整计划草案才能在该组通过。但是，在至少一组受损害的债权人通过重整计划的情况下，破产法院可以强制通过。第三，由于大部分改组措施都会在计划的初期执行阶段完成，所以重整计划获批后，破产法院会监督计划的初期执行。第四，法院程序宣布终结后，地方政府独立按照重整计划进行整顿，直到破产消除。

由于债务重组程序的目标是实现地方政府在财务方面的复兴，美国《联邦破产法》实质地提升了作为债务人的地方政府的谈判地位。首先，规定了自动中止制度，即在破产程序申请后，对债务人财产的一切执行程序中止，这可以使债务人暂时免受支付到期债务的压力，保持财产并获得资金积累[4]。其次，保证地方政府在破产程序中的独立性。以州政府对地方政府享有行政主导权为前提，地方政府自主管理内部事务。法院对地方政府的政务执行、财产收入及运用等除地方政府同意或为执行债务调整计划外不能进行干涉。再次，破产的地方政府一般自行担任破产管理人，只有破产的地方政府出现如隐匿财产、欺诈等行为时，破产管理人才改由破产法院指派[5]。

三、我国地方政府债务重整程序的构建

与美国联邦制政体不同，我国是单一制国家结构形式，各地方政府由中央政府统一领导。在财政体制上实行中央和地方分税制，政府的事权和财权是相对应的，中央与地方收入体系的形成是通过税种的划分实现的。税收征管由国税和地税两套机构进行，但是税收立法权统一于中央。因此，地方政府的稳定与国家的稳定息息相关，其财政的健康持续发展不仅关系地方的正常运转，也关系国家财政体系的稳定安全。所以，在地方政府陷入财政困境时我国不可能放任地方政府破产。但这并不妨碍我们借鉴美国关于地方政府破产的规定提出我国地方政府债务重整程序的设想，帮助地方政府早日脱离财政困境的泥沼。

结合美国的相关规定，我国的地方政府债务重整应注意以下事项：一是要正确处理债权人利益与地方政府公共服务职能之间的矛盾，首先保证地方政府持续的公共服务能力；二是要获得中央政府的救助必须满足特定条件，以督促地方政府积极进行债务重整，避免恶性依赖；三是司法手段或行政手段的合理选择。司法手段是以法院为主导，有关破产重整的关键决策一般由法院做出，用以指导债务重组；行政手段通常表现为上级政府提前干预，对财政管理的许多方面行使直接的政治职能，以防止地方财政困境恶化为破产[6]。与美国采取司法手段不同，考虑到司法程序的成本高且耗时长，加之我国政府相比法院来说较为强势的现状，单纯适用司法手段可能无法达到预期效果。因此，笔者建议我国地方政府债务重整程序可以进行如下设计：

(一)债务重整程序的启动

重整程序启动的原因是地方政府无力偿还到期债务。现阶段，审计署主要以偿债率、债务率、逾期债务率三个指标为参考来评估地方政府债务的风险状况，其中偿债率是各国通常采用的衡量财政危机严重程度的指标。因此，建议我国以偿债率指标为决定因素，以债务率和逾期债务率指标为参考因素来权衡是否启动债务重整程序。在偿债率指标，即地方政府偿债支出占包括转移支付在内的经常收入的比重超过20%时即可启动债务重整程序。

申请启动重整程序的主体包括债务人和债权人。债务人申请的前提是其无力偿还债务并且已经努力或尝试制定重整债务的方案；债权人申请的前提是已经向债务人提出过偿债要求，债务人在无力偿还时既没有积极与债权人协商，也没有主动提起债务重整程序的申请。之所以要对申请人设置前提条件主要是考虑到地方政府启动债务重整程序影响重大，若任由债务人和债权人随意申请，会影响地方政府运行的持续性与稳定性。此外，我国地方政府分为省、市、县、乡四个层级，而省政府是地方政府中层级最高的，如果允许其启动重整程序，后果是非常严重的，而且我国地方政府负债主要集中在市、县两级政府。所以建议将有权申请启动重整程序的债务人限定为市、县、乡三级政府。

重整程序的启动主体建议为上一级人民政府。在出现债务重整程序启动原因时，债务人、债权人均有权向债务人的上一级政府提出申请，由上一级人民政府负责召集债务人、债权人协商处理。由于我国公众的习惯思维是在与本级政府有纠纷时找上一级人民政府反映，而且上、下级政府之间是领导与被领导的关系，所以由上一级人民政府作为启动主体一方面符合债权人的预期，另一方面可以督促地方政府在重整程序中积极主动履行义务。上一级人民政府经审查认为申请符合条件的，可以批准启动债务重整程序，并予以公告，同时确定债权人申报债权的期限。债务重整程序启动后，针对债务人财产的所有保全措施应当解除，进行中的执行程序也应中止。

(二)债务重整计划的制定、通过与批准

债务重整计划由债务人制定，重整计划应当包括债权分类、债权调整方案、债务重整计划的执行期限、债权受偿方案等内容。债务人可以在提出重整申请时提交重整计划，也可以在上一级人民政府批准启动债务重整程序后的规定期限内提交债务重整计划。债务重整计划由债权人分组进行投票。每一个表决组过半数的债权人同意债务重整计划，并且他们所代表的债权额占该组债权总额2/3以上的，即为该组通过重整计划，各表决组均通过重整计划时重整计划即为通过。在至少有一组受损害的债权人通过该重整计划时，上一级人民政府可以强制批准通过债务重整计划。重整计划通过后应提交给本级人民代表大会审查批准，然后才能进入实施阶段。根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责。因此，债务重整计划不仅应由上一级人民政府批准通过，还必须经本级人民代表大会批准后方可实施。

(三)债务重整方式的选择

地方财政重建包括自主重建和国家援助重建两种方式。鉴于我国政治体制与财政体制的特殊性，完全由地方政府自主完成债务重整难度大、周期长且效果差。但为避免由于中央政府干预过多导致地方政府在财政重建中失去自主权，同时，基于中央政府和上级政府的援助应作为最后选择的考虑，笔者认为在债务重整方式的选择上可以两种方式并存，但是应有先后顺序之分。首先，在启动债务重整程序后，优先由地方政府自主进行债务重整。自主重整的方法概括起来即为减少财政支出，增加财政收入。在地方政府通过这些手段仍然难以完成债务重整时，再由上级政府介入，通过上级政府代发地方债券、政府间的转移支付等途径帮助地方政府解决债务危机，应注意的是代发债券方式会产生新的地方政府债务，所以该类债券的偿还期限应限制在债务重整期间内，以保证债务的可控性和债务重整的顺利完成。

(四)债务重整计划的执行与监督

债务重整计划经上一级人民政府和本级人民代表大会批准通过后由地方政府负责执行。在上一级人民政府启动债务重整程序后应成立债务重整监管委员会，委员会成员由上级人民政府成员、本级人民代表大会成员以及律师、会计师等专业人员构成。地方政府必须向该委员会提交详细的债务重整计划，委员会有权审查债务重整期间地方政府的税收、支出等事项，以确保符合债务重整计划。债务重整期间，地方政府应定期向上一级人民政府和该委员会提交重整计划执行情况报告，对上一级人民政府及该委员会提出的异议要及时说明并纠正其不合理行为。同时，上一级人民政府应定期将地方政府的债务重整情况进行公告，接受债权人及社会公众的监督。

(五)债务重整程序的终结

在地方政府通过自身的努力或者中央或上级政府为地方政府提供担保使得地方政府能够清偿完毕所有的到期债务时，地方政府债务重整程序便可终结。通过重整程序，应当达到地方政府的债权债务关系全部了结，地方财政能够持续正常运转，地方政府恢复公共服务能力的效果。

(六)债务免除的特殊程序

考虑到地方政府的公共性和运转持续性的需要，在处理债权人权利保护和维持地方政府公共服务能力的矛盾时，很可能需要牺牲债权人的部分利益，此时，不可避免地会涉及地方政府部分债务被免除的问题。由于债务免除是对合同应当得到履行原则的一个重大背离，不履行合同需要有力的理由，且可能较大程度地打击债权人的积极性。另外，选择上一级政府作为重整程序的主导方，加之与债权人相比，地方政府作为债务人的强势地位以及在重整程序的设计上对地方政府的利益维护已经有所侧重，实践中很可能出现债权人被迫放弃债权的情形，这是违背当事人意思自治原则的，也会降低地方政府的信誉。因此，对债务免除应设置特殊程序以保障债权人的合法权利。笔者建议在免除债务时，如果债权人同意，属于其主动放弃债权，自然不会有问题。如果债权人不同意，政府不能直接通过行政手段免除债务，确有免除必要的，地方政府应向本级人民法院提出申请，由人民法院审查后作出是否免除的决定。对法院的免除决定，债权人享有异议权。债权人对法院的决定不服的，可以向上一级人民法院提出异议，由上一级人民法院审查异议是否成立并作出决定，该决定具有终局效力。

四、结语

地方政府债务重整程序是在地方政府已经陷入债务困境时的选择，属于事后处理机制。虽然受益于美国地方政府破产程序的启发，但实行地方政府破产机制目前在我国并不现实，而建立本土化的地方政府债务重整程序完全是可行的。债务重整程序的内容包括:程序的启动；债务重整计划的制定、通过与批准；债务重整的方式选择；债务重整计划的执行与监督；债务重整程序的终结；债务免除的特殊程序六个方面。

本文的地方政府债务重整程序只是在借鉴外国经验及我国企业破产重整相关规定的基础上设计的解决地方政府财政困境的手段，而对地方政府债务这一复杂问题的解决将不可避免地涉及各级政府事权和财权、财政转移支付体制等内容。因本文主旨所限虽未展开，但我国相关立法的完善、财政体制的改革等也是非常现实的问题。债务重整程序的理论设计虽然可行，但是在我国缺乏相关的立法支持和实践检验，所以要实现地方政府债务无力偿还时，通过地方政府债务重整程序解决危机的设想，还有一段漫长的路要走，但不可否认的是这是未来发展的趋势。

参考文献:

[1]韩长印,等.破产法学[M].北京:中国政法大学出版社,2007:1.

[2]张力毅.美国地方政府债务清理的法制构建及其借鉴——以《美国破产法》第九章地方政府的债务调整程序为中心[J].北京行政学院院报,2014,(1).

[3]陈晨.加州政府破产危机解析及对中国的启示[J].江苏警官学院学报,2010,(2).

[4]贺丹.美国地方政府债务重组机制及其启示[EB/OL].北大法律网,http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_77393.shtml.

[5]孙海芹.美国地方政府破产制度研究——兼议我国地方政府融资平台风险防控[J].金融发展评论,2013,(11).

[6]财政部预算司课题组.地方政府举债的破产机制[J].经济研究参考,2009,(43).

[责任编辑:刘晓慧]