党内法规的法学分析

陈宵宇

(山东大学 法学院,济南 250100)

党内法规的法学分析

陈宵宇

(山东大学 法学院,济南 250100)

摘要：十八届四中全会强调依法治国，要将党内法规纳入国家法治体系当中，再次将“党内法规”推入公众的视野，并对国家的法治建设发挥重要作用。从宪法学视角来对党内法规进行多层次的剖析，分析其概念、法理依据以及与国家法律发展的关系，只有在宪法和法律下实行党内法规，才能使社会主义法治建设迈上一个新台阶。

关键词：党内法规；国家法律；依法执政

中图分类号：DF0

文献标志码：志码：A

文章编号：编号：1008-7966(2015)04-0009-03

收稿日期:2015-02-11

作者简介：陈宵宇(1992-)，女，内蒙古凌河人，2014级宪法与行政法学硕士研究生。

一、党内法规的概念及来源

前不久，中共十八届四中全会在北京召开，对国内外当前的政治局势做出了详尽的评价与剖析，明确指出新形势下，走中国特色社会主义道路，必须要坚决维护宪法和法律权威，实现依法治国。而实现法治国家前提便是依法执政，既要坚持党的领导，按照宪法和法律治理国家，也要使党遵照党内法规在内部进行有效管理。这也是在《中共党内法规制定条例》颁布后对“党内法规”地位的再一次肯定，突破了传统的法律范畴，明确了党法也是法，将其纳入了依法治国的范畴之内。

所谓党内法规，应当是指“党的中央组织以及中央纪律检查委员会，中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。党章是最基本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。这一概念在2013年的《党内法规制定条例》中被予以肯定，这也意味着中国共产党拥有了自己的首个国内“立法法”。事实上“党内法规”由来已久，最初是由毛泽东同志提出的，在1938年的六届六中全会上表述为“为使党内关系走上正轨，除了上述最重要的四项纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各领导机关的行动”。[1]而后，刘少奇、邓小平、江泽民、胡锦涛等多位国家领导人均在党的重要报告或讲话中提到这一概念，可以说这一概念的使用见证了党在不同时期的发展，变化，尽管每次都会被赋予新的概念及内涵，但其本质都是一样的，与国家的法治建设一起在不断的发展，进步，并最终得以以法律的形式确认。

二、党内法规的法律基础

虽然党内法规这一概念已经提出了十多年，并多次出现在重要的中央文件之中，但在学术界仍然存在很大的争议，不少人认为立法权属于国家专属，政党组织不具有立法权，而采用法规这一概念极易造成人们对国内现行法律法规的混淆、这一点，以曾市南的观点最具代表性，他认为，2000年7月1日颁布的《立法法》规定了七个层次的立法权，而党组织明显没有立法权不能成为立法主体，以《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》作为“党内法规”与《立法法》相违背[2]。同时，党内条例不具有法律的特征，仅属于党的政策性和制度性的文件范畴，因此不应使用法规这一概念。

事实上，国家法并不等同于法，而是属于法的一种，如《立法法》便属于国家法体系，这也是我们平常所理解的法律，即由国家立法机关依据严格的法定程序制定，以国家强制力为后盾的法律。但从广义的角度来讲，真正的法还应当包括国际法和社会法(非作为法律部门的社会法)，所谓社会法是指国家机关或社会组织制定或认可的，以调整社会关系为目的，以公共利益为价值追求，属于公法和私法两大领域之外的的立法及表现形式，不具有国家强制力。姜明安教授曾经将软法概况为六个规则，其中第六个就是关于党规党法。他说：“执政党和参政党规范本党组织和活动及党员行为的章程，规则，原则，这些章程，规则在其党内能够起到规范的作用，故亦应列到软法的范围。”[3]换句话讲，政党组织的立法权并不等同于国家立法权，正如《立法法》属于国家法，其规定的是国家法规层面的制定主体及程序，而政党法规由于其属于社会法范畴，不具有国家强制执行力，仅针对政党内部有效，通过调整，约束党组织内部关系来进一步调整一定范围内的社会关系，因此，作为政党组织的共产党通过《党内法规制定条例》享有的立法权与国家立法权并不矛盾，此法非彼法。当然，也有学者坚持认为，考虑到共产党的特殊性质和其在中国的非凡历史地位，党的绝大多数规章制度所调整和规范的事项均有可能对国内重大社会事务产生影响。因此，中国共产党的法律规范性文件就不完全是社会法和软法，它也具有一定的国家法和硬法的性质。这实际上是由中国共产党特殊的社会地位所决定的。我国宪法条文明确规定了共产党的领导核心地位，同时第五条还确定了国内所有主体都必须遵守宪法和法律。这里的法律，自然是指国家法。但是，中国共产党依法领导国家，依法执政所依之法却不仅包括国家法律，而且包括党内法规[4]。也就是说共产党按照党内法规管党、治党与遵从国家法律并不矛盾。而最新的党内法规制定条例也明确了这一点，即党内法规不得与宪法，法律相违背，仅仅调整党内关系，以保持党的权威性、稳定性为目标，促进依法治国的实现。此外，党内法规完全符合法的三个基本特征：一，法是调整人的行为的规则。二，法约束的是人们的外部行为。三，法是由一定的人共同建立的，经商议认同的人们的行为活动，具有民主、公开、普遍、规范的特征。因此凡是符合这三个特征，且严格根据党内法规制定条例所制定的规章制度均是党内法规，以党的纪律为保障，约束党的一切活动及党员行为。并且随着公民社会的发展，这种软法会逐步得到认可，成为国家法律体系不可或缺的组成部分。

三、党内法规的缺点及完善

长期以来，由于所处的时代背景及国情不同，每一届领导人及群众对党内法规的认识也不尽相同，存在很多偏差，这就导致各级党组织在执行中央党组织的指示过程中也会存在大量以权谋私，滥发“红头文件”的现象，使广大党员干部及人民群众深受其害。其实这些红头文件的制定不仅不符合法定程序，且无法律依据，特别是有些地方党组织随意制定的“红头文件”不但与党的方针，政策相违背，甚至与宪法，法律相冲突，但却被一些人奉为党内法规，严重损害了法律的权威性及有效性，不利于依法治国的实现。具体来讲，新中国成立以来红头文件数量庞大，种类繁杂，且不分部门类别，任何党内有权机关均可发布，一旦制定，各地政府便积极推广执行，当然这些红头文件在特定时期内起到了一定的效果，有利于国家政策的顺利实现，但从长远来讲非常不利于中国特色社会主义法治的发展。

这就表明我们应当严格规范党内法规的定立程序，建立党内法规违法纠错机制，完善党内法规备案制度，同时尽可能的建立党内法规违宪审查机制，以使党内法规真正具有法律效力，与国家法律相适应。对于以前存在的那些违背法律精神的“红头文件”应当及时撤销和清理，为此，中共中央于2012年继党内法规制定条例颁布后对3 000多件中央文件进行全面审查，对于那些已经不符合时代要求，不符合当前国家政策发展方向的文件及时进行清理，以解决其与国家法律相冲突的情况。

当然，这只是其中一个解决措施，要想彻底解决这些问题，还需要与党内法规备案审查制度及违法或违宪审查制度相结合，具体来讲，应当建立党内法规备案审查室，以审查党内法规的合法性及合宪性，并对审查主体，受理主体及审查方式予以明确规定。这一点党中央于2012年5月27日在《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》上及时作出了相应的规定，要求中央纪委、中央各部门和各省区市党委制定的党内法规和规范性文件，在发布之日起30日内报送中央备案。由中央办公厅具体负责备案审查，并提出建议，报请中央决定。同时，该项条例还主动提出了“下备一级”原则，各省、自治区、市的党组织应要求确立备案机制，主要对本级和下级党组织订立的条款进行审查，从源头上减少滥用权力制定红头文件的现象，从而提高党的执政水平，实现依法治国[5]。

四、党内法规的法律发展

党管党是法治实现的重要保障，也是快速实现法治国际的应有之义。因此，只有注重党内法规与国家法律相协调，即在宪法和法律之下实行党内法规，才能使社会主义法治建设迈上一个新的台阶。

发展党内法规的法律法规，主要是指协调党内法规与国家法律，也就是如何更好地在不违背国家法的前提下，发展社会法，国家法形成一个良好的互动循环，共同调整人与人之间、人与社会之间的关系，促进社会进步。

(一)党内法规与国家法律发展的边界

党内法规与国家法律虽有共通之处，但本质上仍然存在重大区别，主要表现在以下几个个方面。一是立法依据不同，党内法规依据的主要是党中央颁布的《党内法规制定条例》来制定的，而国家法律主要是由全国人大及其常委会制定的。二是立法权限不同，根据《党内法规制定条例》，党内法规立法权由党的中央组织和纪检委，中央各部门在内的省级以上党组织制定的。国家法律的立法权则是根据《立法法》规定的程序制定的，由全国人大及人大常委会行使国家立法权，其他任何机关制定的文件都不能超出该权限。三是制定和修改程序不同，国家法属于硬法，其制定和修改程序要严于主要具有软法性质的党内法规。四是调整内容与范围不同，党内法规规定的是党的路线方针政策等有关党组织及党员的一系列重大事项，即主要调整党内关系。且调整范围可以覆盖到社会生活的各个方面，包括对部分道德领域的调整。而国家法律规定的是《立法法》规定的只能制定法律的事项，调整的是整个社会关系，其调整范围往往小于党内法规所调整的范围，即法律是最低层次的道德。五是约束力不同，党内法规仅在党组织内部发生效力，不对国家法律、行政法规、地方法规产生影响，即不具有国家强制力，仅有党纪来约束，自成体系。换而言之，其约束的对象也仅仅为政党组织的内部成员。而国家法律则对各类主体，即包括党员在内的全体公民均有普遍约束力，一旦违反法律，则要受到法律制裁，由国家强制力来保障。

此外，新出台的《党内法规制定条例》第2条、第3条以及第13条分别具体规定了党内法规的立法主体及起草方式，这就表明党在立法过程中不得与宪法、法律的基本原则相违背，要尊重国家立法权，只能在党内立法权允许的范围内行使权力，这个范围当然包含于国家法律当中。换句话讲，凡是属于现行法律调整事项，党内法规不得予以干涉，不可以试图以党内法规代替现行法律。这样做既有利于保护党内成员作为普通公众的基本权利，也可以防止党组织利用党内法规侵犯其他主体的权利，有利于保护国家立法权的独立性和完整性。

(二)党内法规与国家法律发展的衔接

虽然党内法规与国家法律发展存在一定的差异，但二者本身也应当是相辅相成的关系，共同统一于中国特色社会主义法律体系建设之中。即从这一层面上讲，党规与国法在制度根源上具有一致性，均以宪法至上为核心，依党执政的前提也是依宪执政，宪法为全体公民活动必须遵守的根本原则。虽然党内法规仅仅约束党的内部行为，但考虑到中国共产党的特殊执政地位及影响力，其对中国特色社会主义法治建设具有辐射性作用，党既要依照党内法规管党治党，也要依据宪法法律治国理政，最终实现党规与国法的统一发展。

首先，在充分尊重国家立法权的前提下，应当着手建立和完善党内法规与国家法律的相互协调沟通机制。由于历史遗留问题及现实混乱的实际情况，导致党内法规与部分国家立法在日常领域中存在诸多冲突。有关政党的实际权限尚未明确;很多党的实际领导方式，程序并不完善;而对于中央或上级党组织的决定或命令也无法在地方得到很好的贯彻和落实，甚至出现阳奉阴违的情况。此外，党内法规监督基础也不够健全，对于地方党组织是否贯彻落实党内法规，是否滥用权力侵害其他主体利益，无法进行有效监管。因此，在新形式下，加强党内法治建设，完善党内法规体系及其实施保障监督机制就显得尤为重要。为此，要不断加强党组织和各政府部门的工作配合，协调解决实际存在的问题与矛盾，着重解决党内法规内部存在的一些显著缺陷，如党内法规制定的规章具有滞后性，不可操作性等问题，这与共产党领导国家主要发展方向，建设法治社会、法治政府严重脱节，所以，一方面既要在不违背国家法律的前提下，增强党内法规的质量，保障切实有法可依，依法执政。另一方面也要及时整合党内法规，将一些经过实践和历史检验的的制度通过法定程序，上升为国家意志，即通过国家立法机关制定成为行之有效的法律。如从国家工作人员的廉洁作风来讲，对党员干部的要求普遍要比一般公众要高，要严格按照《党员干部选拔任用条例》来规定，通过其62条、63条规定可以得知，一旦选拔和任用不当造成重大危害，应当按照党纪直接予以处分。之所以这样规定是为了保持党员干部队伍的廉洁性与纯净性，防止跑官、卖官的现象发生。可以说，这是一项非常有效的防止官员贪污腐败的党内法规，但它约束的对象仅仅是党员干部，而对于要想建设廉洁、法治型政府和社会的中国来说，这样的打击力度还是不够的，因为全国仍然有很多官员并非党员，即使是党员受到了党纪处罚，这对于其他领导干部买官卖官的警示作用还远远不够，因此，通过法定程序将此项党内法规加以完善，使其上升为国家法律，从根本上防止贪污腐败是非常有必要的。这样既可以使党规与国法相互配合，形成双层处罚，打击腐败犯罪，也可以在实现党内法规有效性的同时维护国法的权威性，共同实现社会主义法治。

为此习近平总书记在全国组织部长会议上再次做出了强调，要严厉打击跑官、卖官的市场，纠正不良用人之风。相信随着法治社会发展的需要，这项党内法规很快会被提上议程，逐步上升为国家法律。可见，实现党内法规与国家法律相衔接对于建设社会主义法治国家具有促进作用。

(二)党内法规对国家法律发展的作用

俗话说“无规矩不成方圆”，建设法治社会、法治政府需要国家法律作为保障，而我国是在共产党的领导下实施依法治国、依宪治国方针的，这就更需要一个纪律严格，内部程序规范的党组织来指引，因此，健全党内法规体系，做到依法治党，才能使国家治理顺利展开。尤其是目前一些地方党员法律观念弱化，对党规党纪不但不遵守，并且将其和国家法律混为一谈，导致滥用权力的行为时常发生，而党组织对于种种权力滥用问题也没有做到全面有效处理。长此以往，就容易造成党规与国法的严重脱节，一方面国家立法、司法、执法将受到党的意志的严重影响，不在以法律为主导，即治国理政逐步偏向依靠党内法规而非国家法律。另一方面，随执政党地位的提高，党员自身的荣誉感就会膨胀，逐渐脱离人民大众，滥用权力的现象也会不断增多。

而《党内法规》的确立正好有助于党员干部树立法治思维，学习运用法律规范、法律逻辑来解决问题，主要是指严格通过法律、法规、制定程序等来促进各级党员干部依法治国理政，这样才能使党内法规与国家法律始终保持一致性，使政党执政不偏离法治的轨道。具体来说，主要是在不违背宪法和法律的前提下，各级党组织依照《党内法规》来协调中央与地方以及各地方之间党组织的关系，促进法治社会管理制度的创新，共同推进依法治党与依法治国，实现党内法治与国家治理的有机统一。《中国共产党党内法规制定程序条例》第6条第二款确定了“党必须在宪法和法律的范围内活动，不得与国家法律相抵触”的原则。这也进一步肯定了党内法规的地位及与国家法律的关系，避免二者相互冲突。

实际上，党内法规在某种程度上成为了对中国社会进行制度改造的试验田，承担了为法治建设架桥铺路的任务[6]。具体来讲，是指将党内法规中经受得起实践检验，行之有效的规定、方针、政策通过严格的法定程序上升为国家法律，从而促进中国法治的发展。同时，新中国成立以来的党的优秀指导思想及原则，如“三个代表，以人为本，全面协调可持续发展”等也逐渐融入国家法治精神的核心，这一点，从将国家尊重和保障人权写入宪法中就可以看出。此外，由于我国宪法已经确认了中国共产党的领导地位，所以党内法规的细致及完善可以从领导体制、方式等方面对宪法和法律加以具体化，规定国家法律不宜作出规定的事，查漏补缺，以实现法治的基本精神。另一方面，党内法规是建设社会主义法治国家的有力保障。可以说，离开党的领导，依法治国也无法实现。实践表明，国家法律的实施需要全体成员遵法、守法，而党组织便起到了带头遵纪守法的模范作用，使国家法律得以顺利实施。因此，建立健全党内法规制度对国家法律发展将会起到极大的促进作用，真正实现依法治国。

参考文献:

[1]毛泽东选集(第二卷)[M].北京：人民出版社，1991：528.

[2]曾市南.“党内法规”提法不妥[N].中国青年报，2004-01-02.

[3]罗豪才.软法与公共治理[M].北京:北京大学出版社,2006:89.

[4]姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，2012，(3).

[5]徐学通.提高党建科学化水平的制度保障——两部重要党内法规解读[J].政党论坛，2013,(7).

[6]张立伟.法治视野下党内法规与国家法的协调[J].中共中央党校学报，2011，15 (3).

[责任编辑:李莹]