行政执法检察监督的现状及其立法完善

钱　国

(绍兴市检察院,浙江 绍兴 312000)

行政执法检察监督的现状及其立法完善

钱国

(绍兴市检察院,浙江 绍兴 312000)

摘要：我国的行政执法职能机关担负着捍卫与执行国家相关法律、规章和制度的重任，是联系国家和民众的一个重要的桥梁和纽带。当前各地在行政执法的过程中违法问题增多，导致一些地方社会矛盾凸显，群众利益受损，影响了改革发展稳定的大局。通过分析历史演进情况，进而反思问题，辨析检察监督面相，完善立法的路径，这无疑对行政执法的检察监督的研究和实践工作是大有裨益的。

关键词：行政执法；检察监督；立法

中图分类号：DF31

文献标志码：志码：A

文章编号：编号：1008-7966(2015)04-0021-03

收稿日期:2015-05-12

作者简介：钱国(1984-)，男，浙江绍兴人，法学硕士，检察员。

所谓行政执法就是行政管理主体以维护社会经济秩序为目标，根据法律规定的权限及流程实施的法定行政管理行为。而行政执法职能机关不仅担负着捍卫与执行国家相关法律、规章和制度的重任，而且是联系国家和民众的一个重要的桥梁和纽带，对保证国家社会经济的正常运转具有重要的作用，因此行政执法的施行情况直接关系到群众的实际利益，关系到社会的和谐稳定大局。当前国内处在深化改革的转型时期，社会上各种矛盾不断涌现和交织，在行政执法的过程中违法问题增多，导致一些地方社会矛盾凸显，群众利益受损，影响了改革发展稳定的大局。这些行政执法问题的存在，根本原因是对行政执法权力运行的监督不够。虽然各级党组织和政府机关、新闻媒体及社会舆论等多种监督力量在监督行政执法上起到一定的作用，然而由于受体制机制和监督手段的限制，无法形成监督的合力。各级检察机关是国家规定的专司法律监督的机关，在监督行政执法方面肩负着重要的职责和使命。笔者立足于多年来从事行政执法检察监督的实践经验，在简要介绍行政检察监督的历史演进过程的基础上，深刻反思行政执法监督存在的缺陷和问题，深入辨析行政检察监督的理论基础、域外经验及实践价值，研究提出完善行政检察监督立法的方法和路径。

一、历史考察：行政执法检察监督的演进

(一)变迁

1954 年我国首部宪法中提出，国家最高检察院行使对国务院相关部委、各级地方政府机关、政府机关人员及公民遵行法律情况的检察权。而各级地方检察院及专门检察院，根据法律规定要求的范围行使相应的检察权。在我国1978 年的宪法当中，继续使用这种表述内容，有关检察监督对象同1954 年版宪法相关规定大体一致[1]。1979 年我国出台了检察院的组织法，对于过去有关检察机关实施法律监督的对象方面的规定做了修改。在1982年版的宪法当中，未对检察机关有关组织与权限方面的内容做出规定，只是说：检察院组织依照法律的规定，没有明确法律监督实施的具体对象[2]。在检察院的组织法当中，重点规定和明确了检察监督的客体——违法犯罪的行为，对于法律监督具体对象只进行了部分列举，比如公安、法院、劳改队、看守所及监狱等部门和机构，至于监督的其他对象未给出明确性的规定，只能根据违法犯罪事实进行判断和推定。而其他相关的法律法规中对检察监督职能，也有一些相关的表述。国务院在1979 年针对劳动教养方面的相关问题专门下发文件，明确规定检察院具有监督公安部门开展劳动教养工作情况的职责。全国人大在 1995 年经常委会研究颁布的警察法中规定，国家公民及社会组织在警察发生违法违纪问题时，拥有向警察、检察院及行政监察等机关做出检举与控告的权利，明确规定了检察机关可以查处警察队伍中的违纪违法问题[3]。而现行的治安处罚法当中也规定，我国的公安部门及所属的警察处理相关治安案件过程中，出现执法不严或违法违纪问题时，公民及单位拥有向警察、检察及行政监察等机关做出检举与控告的权利，明确规定了检察机关可以查处公安机关中维护治安过程中违纪违法方面的问题。

(二)评析

纵观国内检察机关法律监督权力的演进过程，可以看出我国现行的检察机关组织法的相关规定，对检察机关实施法律监督空间与范围进行了压缩，说明检察机关实施法律监督的过程中监督权边界具有有限性的特点。一方面，从检察监督实际情况看，检察机关的法律监督工作外延受到限制，宪法和检察院的组织法的相关规定过于笼统，而劳教规定、警察法及治安法等其他相关规定中对检察监督的要求过于零碎，导致检察机关履行法律监督缺乏明确规范的法律根据，检察监督刚性不够。同时，在实践过程中，由于现有体制下国内检察监督工作方法无论是批捕，还是公诉与抗诉等，都无法跳出检察诉讼监督的定势，检察监督手段存在诉讼化的倾向，导致检察监督实践工作存在困惑和矛盾。另一方面，从行政执法的现实情况来看，当前国内处在深化改革的转型时期，社会上各种矛盾不断涌现和交织，有关行政执法方面违纪违法问题增多，一些行政机关的工作人员在执行行政性许可审批、行政性强制措施及行政性处罚行为的过程中，损害群众合法权益，以及不作为、乱作为、不依法作为的恶性事件没有得到根本性的遏制，导致一些地方社会矛盾凸显，群众利益受损，影响了改革发展稳定的大局，与我国当前完善人权保障工作机制、全面建成小康社会的目标要求不相适应。这些行政执法问题的存在，根本原因是对行政执法权力运行的监督不够。我国行政执法面临的新情况和新问题，对于重新把握和审视新形势下检察机关进一步加强行政权的法律监督工作提出了新的要求。

二、现状反思：行政执法检察监督的客观缺陷

(一)检察监督的局限性

当前我国的检察监督还存在一些局限性的问题：相关立法对于检察监督的范围缺乏具体明确的规定。比如行政诉讼法在总则当中规定，检察院有权监督行政性诉讼活动，应当理解为对于行政诉具有全面监督的权利，而在分则中又规定，检察院有权对法院判决与裁定中的违法问题进行抗诉。这样必然导致检察院监督行政执法工作出现外延与内涵不明确的问题。同时,法律对检察监督行政执法诉讼中的抗诉权规定十分狭窄，检察院现有的抗诉权只能对审判监督的相关程序进行抗诉，不能对上诉的程序进行抗诉，同时抗诉权限于上级及最高检察院，而基层的检察院则不能行使。由于法律法规的操作性不强，导致检察机关无法对行政执法行为实施有效的监督，影响了对行政执法实施检察监督职能的有效发挥。然而从我国政权框架体系情况看，人代会处于权力的最高层，负责宏观层面的监督，但人大立法权之下是行政、检察、审判等权力。而宪法将检察机关定位为对行政权力进行法律监督的专门机关。因此，目前实施检察监督工作的种种局限，显然与法律监督的“原点价值”相背离。

(二)行政执法内部监督流于形式

目前,我国的行政执法机关内部监督方式主要有两种，一种是上级行政机关对下级按照层级进行的监督，重点指的是行政性复议；第二种是监察机关对于行政部门的执纪监督。然而目前对于行政性复议与行政性监察等一些内部的监督方法，在监督行政执法权力有效运行方面的整体力度偏弱，存在内部监督虚化的现象。由于行政体系内部相关监督具有明显性的弊端和薄弱环节，行政性监督权力属于行政权力的一项重要内容，也是行政性行为构成的一个部分。内部监督工作本身具有一定的专业性特点，然而由于其本质上属于一种内部的监督形式，具有运动员与裁判员的双重身份，同时实施监督的主体在机构编制、人员使用及经费保障等方面都由所在行政机关负责，面临着行政职能机关各类因素的约束和影响，导致监督的主体会受到被监督对象的制约，失去了应有的独立性与权威性，监督主体与监督对象之间存在隶属关系，缺乏应有的权威性,因此这种监督的形式通常无法落到实处，能够发挥的监督作用极为有限。

(三)行政执法外部监督薄弱无力

就现有的行政管理体制而言，监督行政性执法行为的主体，除了检察监督以外，还有人大的监督、媒体舆论的监督及群众性监督等多种，这些监督的实施主体类型多样，然而实际工作中起到的作用却远远不够。一是人大的监督相对薄弱，主要是由于人大监督方面的相关制度不完善，人大监督的具体程序没有法律法规的支撑、制度上的保障，监督实施的过程操作性不强，同时由于行政性执法内容涉及的范围广、专业强且复杂多样，因此无法对行政性执法行为实施有效的监督。二是媒体舆论的监督缺乏外在条件，由于行政性执法的相关信息对外公开不够，同时新闻的监督方面缺乏法律依据，监督过程会受到来自各方的干扰，监督工作缺乏实效性。三是群众性监督与监督对象地位悬殊，在社会现实中群众和行政职能机关相比在各个方面都存在不对称性，同时群众性监督缺乏必要的渠道和途径，监督过程随机性和随意性大，无法建立起常态化和制度化运行机制，导致群众对于行政监督缺乏参与的主动性，影响了监督作用的发挥。

三、理论思辨：行政执法检察监督的司法面相

(一)理论基础

一是制约权力的思想。制约权力指的是国家内部权力组成部分当中互相牵制和监督，从而使公民的权利得到保障。这一思想最早起源于古罗马与古希腊时期，到了近现代，一些资产阶级学者继承前人的学说，形成制约权力理论，并在资产阶级政权得到贯彻。而马克思主义思想进一步发展了制约权力理论，这为我国强化行政执法行为监督奠定了初步基础。二是法治的思想。法治指的是国家的统治阶级根据民主原则将国家内部事务进行法律化和制度化，依法严格管理国家事务的治理理论、管理制度体系及运行情况。与法治思想相对应的是人治思想，法治思想的基础是依照法律行使权力,是法治的根本。法治思想产生于近代的西方国家，并经资产阶级学者论述促进了法治理论发展。而社会主义法治观点主要内容包括：坚持将宪法与法律作为依据，坚持法治与民主紧密结合,等等。法治思想使得行政执法行为的监督成为可能。三是人民主权的思想。所谓人民主权思想指的是在国家中最高权力归绝大多数民众所有，对于国家学说的形成和发展具有重要作用。因此人民主权思想为行政执法权力的来源分析及监督行政执法行为提供了理论依据。

(二)域外经验

当前世界，各国因为宪法对于检察机关有不同的定位及定性，因此各国的检察权也具有不同的性质。然而，绝大多数的国家均通过法律明确了对行政权实施检察权监督的必要性，同时此类监督的力度及范围呈现出不断拓展的状态。如英国的检察长作为公民代表监督行政执法行为，同时对行政类机关发生的违法行为做出诉讼，来维护广大社会民众的权益。德国的高级联邦检察官以公益代表的身份参与行政类诉讼的程序，利用参与并诉讼行政案件的方式，来对行政权进行监督，保护公共性社会利益。而俄罗斯的检察机关相关法律要求，检察机关实施一般性监督的主要对象包括国家的各级权力机关与所属公务人员、各类商业与非商业性的组织机构及负责人执行宪法与法律等情况，此外还包括各级机关颁布的法规性文件合法合规的情况，等等；利用一般性监督方式，实现对行政执法行为的监控目的，及时消除各类矛盾与纠纷问题，确保社会的稳定及正常的法治秩序。所以，实施对行政权的检察监督，有利于规范行政执法行为，维护公共性权益，是全球各国加强法治现代化建设的发展趋势。

(三)实践价值

从检察监督的实践情况看，对于行政机关乱用行政执法的权力时，在手段、程度、损害程度及对象、社会性影响等方面的不同情况，检察机关可以有针对性采取提出检察监督建议，实施抗诉、监督性起诉或直接性起诉，对职务性犯罪行为进行查处等方式，能够有效地监督行政执法行为，从而获得法律与社会的双重效果。能够促进规范和完善行政性执法活动，推动依法实施行政管理行为；可以充分利用检察机关在查处职务性与经济性犯罪的相关经验，有利于对行政机关及其工作人员强化监督、形成震慑；此外还能够防范国家及公共性利益受到损害，有利于维护社会弱势群体正当的权益，及时消除社会各种深层次矛盾，维护整个国家改革发展稳定的大局。

四、改革设想：行政执法检察监督法治化的立法路径

(一)《行政程序法》立法

行政执法在国家机关改造行政性管理职能的活动或行为，是社会主义国家加强法治化建设的一项重要内容。而行政执法职能机关不仅担负着捍卫与执行国家相关法律、规章和制度的重任，而且是联系国家和民众的一个重要的桥梁和纽带，对保证国家社会经济的正常运转具有重要的作用[4]。当前我国的经济政治体制改革进入深水期，市场经济管理体制的逐步完善，社会主义法治建设不断进步，然而必须清醒地认识到，当前国内行政执法工作还存在一些不容忽视的薄弱环节。因此必须针对行政机关履职过程中存在的不依法管理、不严格执法、不追究违法行为、以权谋私等问题，稳步推进《行政程序法》的立法工作。在行政程序法中明确行政机关及其所属工作人员依法执法的业务流程及规范化要求，完善行政执法的信息公开和透明运行机制，同时将对行政执法的监督作为该法律的重要内容。健全对行政执法的监督制约机制,监督行政执法工作是一项复杂的系统性工程，需要组织协调包括检察监督在内各方面的监督。一方面加强检察机关和行政职能机关的协作配合，不断健全和完善行政执法部门移送与备案违纪违法涉嫌问题的相关制度；加强检察机关和行政执法其他监督机构的信息共享和配合协作，形成监督合力，取得监督实效。同时，要规范对行政执法施行检察监督具体方法和手段，增强检察监督工作的实效性，明确行政执法案件向检察机关备案的制度，强化行政机关查办案件情况的监督；明确检察机关具有行政机关已处罚案件进行审查的权力，及时修正行政执法过程中存在的过错、失误及问题；明确检察机关具有对于行政执法行为进行调查的权力，及时调查了解群众围绕行政执法方面提出的异议问题；等等。

(二)修改《人民检察院组织法》

第一，要明确各级检察机关负有对行政性执法进行法律监督的权力。由于行政性执法的检察监督缺乏具体的法律依据，导致检察机关在监督行政执法情况时缺乏一定的底气，从而使得检察监督的配套机制与工作手段无法建立和完善。建议在修订检察院的组织法时，规定检察机关具有对行政机关对司法机关进行刑事案件移交的监督权，促进检察机关监督行政性执法活动的权力以法律条文形式进行固化。第二,要完善行政执法检察监督的职能和路径[5]。建议在修订检察院的组织法时，明确检察机关具有对于行政执法类案件的处置结果进行查询、质询及督促的权力,明确检察机关具有对于行政执法合法性问题进行调卷的权力，不断拓展行政执法检察监督的途径和方法,不断增强监督的成效。第三,要明确检察机关对于移交案件的建议权及违法行为的纠正权等[6]。建议在修订检察院的组织法时，规定检察机关在监督发现相关行政机关执法中发生未按照规定移送犯罪类案件时，具有责令行政管理机关对未移送的具体理由进行说明的权力，而行政管理机关必须按照规定时限做出说明。若检察机关判定未移送的情况无正当理由,可以按照规定提出有关移案的建议，如有必要通过发送纠正通知的实施监督，相关行政管理机关应当按照规定时限进行处置。第四,要明确检察机关对行政执法相关信息的知情权。检察监督的知情权指的是检察机关具有获悉有关行政执法涉嫌犯罪类案件相关信息的权力。针对行政机关在执法过程中涉嫌犯罪相关违法违纪案件不公开信息、不通报情况、不备案文件等问题，建议在修订检察院的组织法时，规定检察机关具有对于行政执法活动知情的权力，为检察监督工作有效开展提供前提和基础。

综上所述，当前我国在行政执法的过程中违法问题增多，行政执法工作还存在一些不容忽视的问题和薄弱环节，因此加强对行政执法的检察监督工作，具有十分重要的意义和作用。从行政执法监督的实践情况看，检察监督存在一定的局限性，与法律监督的“原点价值”相背离；行政执法的内部监督流于形式，而外部监督则相对薄弱无力，导致对行政执法的监督制约机制不够健全。因此，要高度重视和加强行政执法的检察监督和立法完善工作，不断地总结经验，加快推进《行政程序法》的立法工作，不断修订完善《人民检察院组织法》，为提升检察监督的实效性，发挥对行政执法行业的检察监督职能作用提供有力保障。

参考文献:

[1]葛晓燕.我国行政检察监督的缺陷及立法完善[J].人民检察,2013,(24).

[2]樊华中.行政诉讼监督视野下的法律监督价值[J].西南政法大学学报,2012,(1).

[3]汤维建.民行检察监督基本原则研究[J].法治研究,2012,(8).

[4]姚来燕.关于行政执法检察监督的立法设想[J].东方法学,2013,(1).

[5]林清兴.完善行政诉讼检察监督立法之研究[J].今日湖北旬刊,2014,(5).

[6]傅国云.行政检察监督的特性、原则与立法完善[J].人民检察,2014,(13).

[责任编辑:郑男]