社区法律诊所与城市治理主体多元化法律研究

赵艳秋,李俊刚,尚淑敏,韩　冰

(哈尔滨理工大学 法学院，哈尔滨 150040)

社区法律诊所与城市治理主体多元化法律研究

赵艳秋,李俊刚,尚淑敏,韩冰

(哈尔滨理工大学 法学院，哈尔滨 150040)

摘要：社区治理的主体多元化需求契合了国家简政放权和促进社区自治的发展要求，政府应通过积极培育和推动社会力量的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。哈尔滨市各社区通过社区法律诊所形式，探索社区主体多元化之路，这是一种社会矛盾就地化解，社会事务社会参与的自治型城市社区治理模式。该模式吸收了高校、律师事务所及其他一些社会资源，便利了群众，促进了教学实践，取得了良好的社会效果。但在社区法律诊所深入社区法律事务时，由于法律身份的缺失，社区制度的滞后，限制了高校等社会人力和智力资源参与到城市治理主体多元化和法治化进程中来。

关键词：社区法律诊所；社区治理；城市治理主体多元化

中图分类号：DF3

文献标志码：志码：A

文章编号：编号：1008-7966(2015)04-0004-05

收稿日期:2015-06-01

基金项目：中国法学会2014年度部级法学研究重点委托课题“‘哈尔滨模式’下法律诊所参与社区治理的法律体系完善与实效研究”(CLS(2014)WT15)

作者简介：赵艳秋(1964-)，女，黑龙江哈尔滨人，教授，主要从事诉讼法学研究；李俊刚(1976-)，男，辽宁丹东人，讲师，主要从事法理学研究；尚淑敏(1981-)，女，河北唐山人，讲师，主要从事诉讼法学研究；韩冰(1979-)，女，黑龙江兰西人，副教授，博士，主要从事行政法学研究。

一、社区治理的主体多元化需求

(一)社区治理的主体多元化的社会发展趋势

我国正处于社会转型期间，在这期间，政府职能正处于简政放权的改革过程之中，与此同时，社会治理方式也发生了巨大的变化。整体来说，政府正从一个超级管理者身份转变为有限权力的主动者、引导者和指导者，社会大众自治性的组织则越来越发挥着更为重要的作用。这种趋势滋生了社会治理主体多元化的现实需求，最终将促成国家、社会和个人合作治理的主体结构。在这种观念与理论指导下的社区管理体制改革往往强调社区发展方向的强自治定位，对政府介入社区建设保持高度的警惕和不信任，推崇自下而上改革与发展的模式[1]4。然而与洛克强调的优先于国家的市民社会不同，我国社区的发展是在政府的大力扶持下得以生存和发展的。从根本上说，我国社区不是通过自然发展而来，是国家治理的一部分，因此与西方自由主义倾向色彩浓厚的社区自然生长过程完全不同。社区治理实现了服务性政府的延伸，特别是现行的半行政化的社区治理模式下，社区很大程度具有了准行政性的功能。这与现在政府权力过多和社会组织自治性不强有很大关系，但更多的是因为法律上社区的地位不明确和社区与政府之间的暧昧关系造成的。西方近代以来兴起的社团自治思想实际上是介于国家主义和自由主义的中间形态，“社团自治则指在国家：城市、乡镇、县、省当中，国家放弃一部分行政的职权范围，由监督下的社团在该范围内自行处理本身事务”[2]135。我国没有自由主义价值传统，但国家主义已不能适应社区自治力量的自发要求。当然，社区自治不应当是完全自治，而是产生的自治、运行的自治和服务的自治。政府应当引导和指导社区组织和社区事务，并提供财政上的资助。

当代社会治理在德国、美国等西方国家实行“小政府、大社会”的扁平型社会发展的趋势下，政府不包揽一切社会事务管理；相反，政府应通过积极培育和推动社会力量的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作，即社会管理由政府单独直接管理变为市场、社会中介组织、其他社团共同参与社会事务管理，直至社会组织进行自我约束、自我激励和自我管理。社区法律诊所正是在这样的趋势下应运而生,这些组织的出现也是社会管理发展的趋势所在。基层政府通过项目招标、委托等多种方式与各类公益机构、事业单位和社会组织建立合作关系，鼓励社会组织进入公共事务服务领域[3]。这种趋势符合党在社会治理过程中所预定的发展目标。十八届四中全会决定，推进多层次多领域依法治理,深入开展多层次多形式法治创建活动，特别是要深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。决定尤其重视社会组织在法治社会建设中的积极作用，想通过建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。它契合了社会治理主体多元化的发展目标，呈现出一种国家、社会、公民分层次的社会参与治理的主体结构体系。

(二)社区治理的主体多元化的现实需求

就社区存在的目的而言，与其说是为了延伸居民委员会的民主管理体制，不如说是为了促进市民社会的培养和实现社区“内卷化”的同时，提升社区自我管理、自我服务、促进协商民主的重要形式。“在社区工作的目的问题上，英国学者高信斯、巴多克认为其目的在于提高社区居民的参与性和社区工作人员的职业性。”“社区工作说到底是发动社区基层居民的能动性，推动社区资源的自我整合能力的提高”[1]5。因此，必然要求社区将社区的资源进行整合，从而提升社区的管理和服务功能。社区拥有并掌握丰富的社会资源，可以发挥资源优势，吸收更多的社会力量参与到社区的治理与服务中。现阶段，社区公共管理者虽然是民主选举产生，但与上级行政系统有千丝万缕的联系，社区存在传统的“三驾马车”，即社区委员会、社区议事会和物业公司，另外社区还存在居民委员会、商业公司、中立的社会组织、登记的志愿工作者等。

然而，社区主体多元化的重要原因之一，是社区工作人员数量相对缺乏。尽管我国的公务员数量在不断增加，但与社会事务的管理需求相比还存在很大的缺口。走访到每一个社区的结果都是社区工作者超负荷工作状态。“社区是个筐，什么事都往里装”，社区与街道办以及其他机关之间经常存在着联系，使得向社区摊派任务成为了一种不争的事实。中国现有的城市基层组织出现了从“自治性组织”向“行政化组织”的身份异化，这是由身份治理的制度属性所决定的，城市基层社区组织身份治理体现为“身份的治理”与“契约的治理”双重制度属性[4]。社会力量参与社区治理的前提条件之中最重要的就是首先社区需要有自治的法律地位，因为社会力量参与社区治理依据的是法律授权，而社区执行的任务如果只是委托的话，不能使社会力量合法具有治理的身份。如果社会力量的参与实践可以反过来促进社区自治化程度的话，倒不失为一个值得实验的过程。

社区主体多元化的另一个重要原因社区居民民主参与意识和社会力量的社会意识的觉醒。梅因曾说过最著名的论断“进步社会的运动，到此处为止，是一个从身份到契约的运动”，其结论是足以表现一条为当今历史法学家没有任何争执的原则——即个人自决的原则，把个人从家庭和集团束缚的罗网中分离开来；或者，用最简单的话来说，即从集体走向个人的运动。现在，个人在社会中的地位，远较著作“古代法”的时候更广泛地受到特别团体、尤其是职业团体的支配，而他的进入这些团体并非都出于他自己的自由选择[5]。这也说明社区自治地位的提升符合历史的发展进程。社区委员会具有民主选举的合法管理身份，但社区居民在现阶段还远远谈不上民主力量的中坚力量。大家更加关心的是社区的居住环境和经济发展，对于社区的民主则很难发挥重要的作用。但随着社会的发展，这种民主意识将不断觉醒，已然是一个必然的未来命题。费孝通先生曾在《乡土中国》中把西洋的社会结构比喻成一捆一捆捆扎清楚的柴，而把我们的社会比喻成一圈圈推出去的网，每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心[6]。可以说随着时代的发展和社会的进步，我们会发现自己的城市社区也越发接近于西洋一捆一捆的社会结构了，在权利本位和自由主义的兴起中，差序格局几乎荡然无存，伴随而来的是形式多样的社会组织的出现和社会组织自我管理能力的提高，以及从社会中能提供的法律服务已经形成一定的规模，社会组织的社会参与意识不断增强和居民需求的地域化和多元化，也大大增加了社区治理主体多元化的现实需求。

二、“哈尔滨模式”下社区法律诊所参与城市治理的实践探索

简政放权、放管结合作为政府改革的重头戏，这在社区层面的体现就在于社会综合治理的统一目标下，政府与社区关系的梳理。然而，正确处理好二者的关系并非易事，我国未来是要发展“自治型”美国式的社区治理模式，还是强政府型的新加坡模式，还未成定论。还有一种强政府、强社区的形式也在不断的实践探索中。但无论如何选择，深化社会组织管理制度改革，加快行业协会商会与行政机关脱钩，特别是要支持群团组织依法参与社会治理，发挥社会力量在法治宣传、法律援助、化解社会矛盾、发展社区和居家养老、农村留守儿童、健全立体化社会治安防控体系等法治方面的作用，已成为人们的共识。哈尔滨市各个社区通过大力发展社区法律诊所模式，用实践探索社区主体多元化之路。

(一)社会力量参与社区治理的实践形式

哈尔滨市探索社区治理多元化之路始于2009年，政府在加强地校合作的基础上，尝试性地开创了社区法律诊所，这是一种社会矛盾就地化解，社会事务社会参与的自治型城市社区治理模式。该模式吸收了高校、律师事务所及其他一些社会资源，在社区成立了若干社区法律诊所。“现在，很多社区开办‘法律诊所’的理念，主要是源自社会化‘大调解’体系的建设，集居民矛盾化解、法律诉讼代理、困难群体无偿法律援助、开展法制宣传教育实践新模式等多功能于一体，为社区居民提供法律咨询、调解民间纠纷，对于符合法律援助的案件给予法律援助的工作。由学生、律师等为社区居民提供无偿法律服务。”[7]69-70在社会服务与社会管理的过程中，高校作为中立的第三方，拥有得天独厚的人力和智力资源，社区的弱势群体则存在着广泛的法律需求，加上高校的学生也存在社会实践需要，社区法律诊所应运而生。目前，哈尔滨市南岗区、香坊区和道里区已在大多数的社区开办了社区法律诊所，在中心城区还建立了功能完善的中心社区法律诊所，它们有固定的办公场所、值班人员和规范的管理制度，配备了相应的经费，对接的社会组织以及社区法律志愿者。社区法律诊所的数量已达270余所，为3万多人提供了法律服务。到2013年，哈尔滨市各社区法律诊所调处各类矛盾纠纷4 000多件，其中参与调解群体性上访事件124起，代理法律援助案件990起，还挽救3名欲以死抗争者的生命[8]。

除了参与社区调解、提供法律援助、进行法律咨询等活动之外，社区法律诊所还参与协调业主纠纷，物业与业主之间的矛盾，参与制定社区公约,等等。2013年在哈尔滨市南岗区邮政街12号和辽阳街83号共同的这个家属院，召开了一场由社区组织的业主大会，居民们正在为是否同意小区对外停车收费的问题激烈争吵。原来该小区没有大门，车辆可以随意出入，院子里天天车满为患，居民苦不堪言。就是否需要对外来停放的车辆收费的问题，社区负责了居民协调工作。社区法律诊所的负责人从物权法的角度进行分析，并设计了调查居民民意的调查问卷，最后根据调查结果，结合物权法的规定对小区进行了改造，小区从此又恢复了往常的安宁。社区法律诊所在为社区服务的同时实现了社区主体多元化。

(二)社会力量参与社区治理的“哈尔滨模式”的主要特点

哈尔滨市社区法律诊所是以完善城市社区的社会治理结构、促进社区民主、提升社区居民法律意识、满足社区居民法律需求为出发点的一种基层社会组织参与社会治理的形式。社区法律诊所通过法律宣传、法律服务、立法司法建议等方式介入到最基层的社区工作中，并凭借自身的资源优势，为基层法治工作提供相应的帮助。具体的工作包括参与行政执法、解决纠纷、法制教育、法律宣传以及广义的社区立法等方式。这种模式之下，由政府搭台，社区主持，社区法律诊所演法治大戏的基本格局初显雏形。

首先，哈尔滨市社区法律诊所具有内嵌式的形式。与成立于学校中的法律诊所不同，社区法律诊所成立在社区，是社区的组成部分。在组成人员方面，社区法律诊所除了社区负责人外，还有高校法学专家和法学院学生，这些人员一般在社区展板上公示姓名、联系方式；在社区有单独的办公间和办公设备；其参与活动的经费由社区支持。它属于嵌入到社区之中，由多方参与发挥解决纠纷、化解矛盾、法律援助等功能的组织形式，它既不是独立的第三方，也不是社区的原有机构，而是建立在社会合作的基础上嵌入到社区中的组织形式。

其次，社会力量的专业性和高度信任感。社区法律诊所的重要成员之一是法学专业的专家和法律志愿工作者，派到社区的高校法学专家一般是具备中高级职称并负责实践教学任务的法学教师，他们大多数是具备多年执业经验的兼职律师,全面的法律知识、多年积累的诉讼经验，以及高校学者的身份正是建立起社区居民对其信任的重要原因。从某种意义上讲，社会矛盾的多发和难以调剂，其重要原因就是埋藏于群众心中对法律和政府执法者的强烈的不信任感。在一个缺失宗教信仰习惯的国家里，如何唤起群众对遵守法律的热情和信仰，这是一个近乎几个世纪里也十分难以解决的问题。这一难题即使在西方社会也遭遇了信仰的冷遇，而这一过程同时伴随着脱魔祛魅的去神化过程。然而，信仰的缺失不是短时间内可以建立起来的，但人们之间的尊重和信任完全可以通过法治理念的传播和社会职业伦理实现。民众对法律及纠纷处理者的信任可以通过积极参与实现，同时信任也是积极参与解决纠纷的前提，如拉德布鲁赫所言，这曾是一个美好的梦想。“民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任，对法律的信任同时又是他们主动参与这类活动的前提：陪审法院、自治以及议会制。”[2]125

具体而言，具有相对超然的社会地位的高校法学专家，具有发表言论的相对自由空间，能够和愿意倾听群众的呼声。他们具有相对中立的地位，加上法律专业性和丰富的实践经验，以及在教育学生过程中积累的社会交往经验，可以在社区法律诊所中发挥其解决纠纷的独特优势。最为重要的是，建立在对教师的整体评价的基础上，居民对其具有高度的信任感。

再次，社区矛盾与纠纷的高效化解平台。社会矛盾纠纷多发和难解的原因，往往是由于群众对法律法规缺乏了解和认同，或对行政处理意见和司法机关裁决心理预期过高，而高校法律专家学者正可以利用法律知识与诉讼专业技能的优势，发挥为社区群众解疑释惑、调解纠纷、普及法律等方面的独特作用。

当纠纷发生时，第一时间由社区法律诊所工作人员先行处理，通过沟通并交换双方意见，然后从情、法、理的角度加以解释，或者在相关部门之间进行协调，从而取得良好的社会效果，化解纠纷，维护社会稳定。社区法律诊所具有丰富的解纷功能、具有中立的解纷地位、拥有丰富的人力资源，这些都有利于社区法律诊所吸收社会力量参与到社区治理中来。社会矛盾纠纷多发和难解的原因，往往是由于群众对法律法规缺乏了解和认同，或对行政处理意见和司法机关裁决心理预期过高，也可能出于与国家权力机构之间的沟通不够。社区法律诊所具有联系国家机关和社区居民的纽带的作用，能够将这些争议和矛盾在法律允许的范围内向法定机关提出诉求，从而避免不必要的冲突，获得较快的解决。社区法律诊所的调解具有较低社会成本，科斯主张，在权利冲突时，法律应当按照一种能避免较为严重的损害的方式来配置权利，或者反过来说，这种权利配置能使产出最大化[9]194-195。

社区法律诊所在实践的基础上创造了解决纠纷的“五诊式”工作方式,即“广场义诊”、“专家问诊”、“综合会诊”、“入户巡诊”、“远程问诊”等五种方式，在五种方式中，有预先化解纠纷的方式，有普法性质的方式，有日常值班式的方式，也有事后集中处理的方式，还有网络远程方式。

三、社区法律诊所参与社区治理中的法律制度的完善

从社区发展模式上讲，自上而下的制度设计具有成本低、速度快的优点，但囿于对社区调研资料的缺乏，特别是各地方社区的情况千差万别，有关社区的立法一直十分稀少，与社会力量参与社区管理的法律更是凤毛麟角，所以社区实践必然成为引导法律前进的试金石。法律的很大层面上来自于民众的生活实践，拉德布鲁赫说，“一项法律只有在其实际运用于大多数情况下时都能指望切实可行时，才会‘产生效力’。因为对法权而言，法律实质上不全是欲然和应然，而且还是人民生活中的一种实际有效的力量”[2]125。因此，从社区实践启迪立法很有可能对处理好我国国家与社会的关系方面起到十分重要的作用。

(一)社区法律诊所在社区治理中的法律身份

社区法律诊所设立在社区，但它并不等同于社区委员会，甚至也不能说是社区委员会的一部分。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条第三项的规定，社区法律诊所想要充分发挥社区调解的功能，需要解决好调解的法律身份问题。现阶段，承担调解工作的机构和组织很多，政府调解、法院调解、人民调解委员会调解和社区调解等。社区居委会具有调解民间纠纷的任务，按照《哈尔滨市人民政府关于加强和改进街道办事处工作的指导意见》规定，街道办事处也具有调解业主、业主委员会与物业服务企业之间的物业管理纠纷的职责，按照《中华人民共和国人民调解法》的规定，人民调解委员会具有调解民间纠纷的权力。最近，还有一种大调解机制，是指在党委的领导下，人民法院、人民调解委员会和行政主体分工合作、相互支持，共同构建司法调解、人民调解、行政调解相互衔接、相互促进、相互结合的新时期矛盾纠纷的预防和解决机制。这种机制是随着经济社会发展，社会各类矛盾纠纷多发期，为改变过去各种调解单兵作战、各自为政的调处格局而出现的调解形式。但大调解格局也带来了成本高、组织不力和法院提前介入的非公正性等问题，所以并不值得推荐。相比来看，社区法律诊所具有调解民间纠纷的天然优势，如具有成本低、效率高、专业性强的特点，同时，它设立在社区，社区居民足不出户便可以解决纠纷，大大降低了社会矛盾和纠纷化解的成本。社区作为一种特殊的社会组织，在调解社会纠纷上具有很多优势，如社区居民的便利性、忠于职守的信任感、形式上的中立性和入情入理的说理性。但社区工作人员在担当社区调解工作时，往往会忽视法律的规定，以情感出发，很有可能导致调解协议的效力缺失，而社区法律诊所具有的优势恰好可以弥补社区的不足。由社区法律诊所承担人民调解的工作可以实现社区居民足不出户享受化解纠纷，达成一致的良好结局。问题的关键在于社区法律诊所能否担任人民调解员的工作，社区法律诊所在资格的选任、调解的经验和能力、中立性上完全符合《人民调解委员会法》的规定。

在身份上，《人民调解委员会法》第九条规定：“村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。”作为社区纠纷的自治性处理组织，社区法律诊所只存在于实践中，法律并没有赋予其名正言顺的身份。事实上，囿于高校专家等社会力量的机动性原因，大多数纠纷是由社区工作人员承担的。现在的社区再也不是拥有无上权威的居委会热心大妈时代的粗放式解决方法，社区工作人员需要投入更多的时间，了解更多的事实和法律，从情法理相结合的角度去化解纠纷。然而，由于解决的结果并没有任何法律约束力，依靠自觉遵守和道德约束又使得纠纷的化解成果丧失殆尽。从逻辑上看来，社区有解决纠纷的义务，社区最了解社区事务和邻里纠纷，社区有能力解决好社区纠纷，其自然的结果就是应当赋予社区解决纠纷的权力和效力保障。调解的方式历来是我国民间化解社会纠纷的有力方式，这与我国的传统儒家文化有关，儒家伦理对法律的僵化性持有一种更为极端的反感，而这种反感则主要反映在它对调解正义的强烈赞同[10]。

实际上，哈尔滨市各社区的法律诊所在发挥着处理社区纠纷的作用，经其调解，有的社区纠纷从而终止，有的则因为效力的原因无法约束调解双方。将社区法律诊所融入人民调解组织内，可以通过法律之内的授权，也可以通过人民调解员选任方式，实现社区法律诊所调解功能的身份赋予。经人民调解达成的生效的协议必须要经过法院的确认程序，因此，通过社区法律诊所与人民调解员主体资格上的认可，从而实现社区法律诊所更好的发挥其解纷功能，只有这样才可能使高校等社会力量更好地发挥参与社区治理的功能。

(二)社会力量参与社区自治的制度完善

首先，注重社区公约、村规民约的制定。由于我国并没有畅通的自下而上的立法渠道，社区中的村规民约、社区公约等规定还无法纳入到立法的层面，在社区法律诊所的参与下与居民民主活动的互动过程中，不排除将这种立法活动作为社区法治建设的重要形式之一。从研究现状看来，国内以社区高度自治为多数学者首肯的改革趋势，同时应完善社区志愿者、居民民主监督、社区治理权利和义务相关法律体系。有国外的相关做法可加以参考，如新加坡的社区采取发放《居住守则》等手段规范社区行为；日本东京高效有序的社区管理是高度的居民自主性的结果；瑞典社区则通过高度自律的民约约束居民的行为；德国通过详细的社区法律规定约束社区居民的行为。

其次，加强社区中社会协同、公众参与的制度保障。十八大报告强调和肯定了群众等社会力量参与社会管理的基础作用和重要意义，提出要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。社区法律诊所正是在党委的领导之下，由当地政府负责，社会力量协同参与，通过地校协议或法律规定的一种社会管理体制，特别是充分尊重了社区百姓的法律需求和协同参与社区治理的愿望。社区法律志愿工作组织与社区法律诊所的紧密合作也进一步充实了社区自治职能。社区纠纷在社区解决的同时，不仅需要考虑法律的层面，还可以促进社区民主的建设，例如，在调解过程中，可以发挥社区业主委员会、业主、志愿者、公司等人员参与，发挥其民主监督的作用。社区法律诊所的成员本身也是对社区工作形成制度上和实际上的监督。我国正经历着从政府主导向社区自治模式的转型期，社区治理也面临着社区功能混乱、主体身份不清、法律治理权利义务盲区等诸多问题。哈尔滨市通过社区法律诊所参与社区治理的形式，提高了社区治理的效率，提高了社区居民的满意度，社区自治程度有所提高，体现了服务与治理双管齐下的治理特点。

从哈尔滨市社区治理的现状来看，一方面，法律诊所成为社区连接社会力量和居民的连心桥；另一方面，法律诊所也成为完善社区基层自治性法律体系的突破口。它广泛参与社区舆情了解，参与社区民约的制定，通过日常法律宣传和调解工作，畅通和规范群众诉求表达，畅通利益协调、权益保障渠道。还可以通过社区调研工作，协助社区治安和完成社会稳定风险评估工作。社区法律诊所具有为社区提供法律服务、普法宣传、参与社会管理、进行社区矫正、社区实践调研、社区法律研究的功能。以社区作为法律诊所的社会实践平台是将教学活动与实践相结合的典型。以城市社区为例，它集中了我国城市的绝大多数居民，肩负起宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行法律规定的义务，爱护公共财产，合理利用自然资源，保护和改善生态环境的责任。同时，社区也能协助人民政府及其派出机关做好与居民利益有关的民事调解、社会治安、劳动就业、卫生医疗、计划生育、优抚救济、青少年教育、外来人口管理等工作，确保政府各项工作在社区的顺利开展。社区可以发展社区文化教育，普及科技知识，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，积极开展便民利民、下岗人员和无业人员就业服务等社区服务工作；维护妇女、儿童、青少年、老人、残疾人合法权益，积极开展尊老爱幼、助残帮困活动；兴办有关的社会福利事业，指导、管理社区服务站、就业服务中心、老年活动室等社区服务机构对辖区内居民的精神生活水平的提高具有积极的意义。社区也是连接百姓与政府部门的中间环节，能够将社区居民的意愿、要求和建议及时向政府有关部门进行反映，组织社区居民对政府部门的各项政务进行民主评议和民主监督，依法积极培育和发展社区民间组织，协助政府部门加强对社区民间组织的指导和帮助，可以说社区是依法治国的重要堡垒[7]71-72。建设服务型政府已经成为社会管理过程中的共识，管理模式从控制转变为创新服务模式也已经成为地方治理过程中的共识。哈尔滨市社区法律诊所的形式可以在一定程度上实现这种创新服务模式的转变。

(三)法律援助志愿者的公民代理身份的法律授予

社区法律诊所的成员中有数量可观的法律援助志愿者，他们没有律师执业资格，能够作为法律援助的有益补充。目前，我国法律援助总体上形成“政府主导，社会辅助”的格局，法律援助固然是政府的责任，法律援助机构及其人员在政府机构中是有编制的，他们的地位与公务员相同。但同时，政府所能提供的法律援助数量和质量已不能满足日益增长的社区居民需求。民事诉讼法的修改限制了公民代理形式，保护了法律职业自治和良性发展，但一方面，《法律援助条例》规定的受案范围相当有限;另一方面，接受援助案件的律师在责任心上缺失，使得法律援助暴露出很多问题。而高校师生以及作为教学形式的法律诊所可以成为一支法律援助志愿者的生力军，可以承担《法律援助条例》规定的法律援助范围外的法律救济工作也是其发挥重要作用的领域。但实际上，政府对高等法学院校对法律援助的作用仍未足够地重视，高等法学院校一般是以多种形式和名义自发性地开展法律援助活动，没有国家或其主管部门的明确要求，法律援助机构也没有规范和指导它们的援助行为。

自从1992年5月武汉大学社会弱者权利保护中心率先成立，随后1995年北京大学成立了“北京大学法律援助协会”，并成立了“北京大学法律学系妇女法律研究与服务中心”。而1997年，华东政法学院又成立了“华东政法学院法律援助中心”。2002年12月10日，来自中国政法大学、人民大学、北京大学、首都经贸大学的法学院系学生社团联合成立了“首都高校法律援助共同体”，高校法律援助机构发展方兴未艾。从社会对法律援助的需求来看，中国目前的法律援助远难满足现实的需要，据不完全统计，中国目前拥有贫困人口8 000余万，未成年人约4亿，老年人约8 000万，残疾人约有6 000万，即使按照千分之一的需求来看，全国每年所需法律援助的案件就达60多万件。全国每年至少有20万起案件无法得到法律援助。高校法律援助与社区法律诊所的结合为解决法律援助供需矛盾提供了一个切实可行的方案。高校法律援助在资金上主要依靠学校拨款及社会捐助，拥有较强的独立性,事实上，高校法律援助是形成法律援助的重要补充。

从立法上而言，解决高校师生公民代理身份，可以通过现有的法律规定的范围内解决，例如，《民事诉讼法》第58条第三款规定当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民可以被委托为诉讼代理人。但是，作为当事人所在的社区并没有法律上推荐公民代理的义务，现实操作上往往因为惧怕承担责任而不可行。让当事人所在单位推荐一个并不认识的公民代理，事实上也是不可想象的。最后，只能靠有关社会团体推荐，但只有建立了合作关系的社会团体才可能使这种公民代理成为现实。基于法律援助志愿者的特殊身份，特别为了促进高校法律诊所中的师生提供法律援助，可以通过授予学校推荐的资格和权力。另外，其他法律援助志愿者也应该可以通过法律援助中心的授权实现公民代理。

最后，民众的自发实践是一股不可小觑的法治力量，正如苏力所言，中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际[9]6。

参考文献:

[1]刘伟江.社区治理——基层组织运行机制研究[M].上海：上海大学出版社，2010.

[2][德]拉德布鲁赫.法学导论[M].米健,朱林,译.北京:中国大百科全书出版社，1997.

[3]孙柏瑛.基层政府社会管理中的适应性变革[J].中国行政管理,2012，(5).

[4]陈喜强.中国城市基层社区组织身份治理模式研究[M].北京：中国经济出版社，2011：2.

[5][英]梅因.古代法[M].沈景一，译.北京：商务印书馆，1959,导言：17-18.

[6]费孝通.乡土中国生育制度[M].北京：北京大学出版社，1998：26.

[7]李俊刚,尚淑敏.社区法律诊所实践教学研究[M].中国政法大学出版社,北京：2014.

[8]王健，刘瑜.“法律诊所”的哈尔滨模式[J].民主与法制,2013，(28).

[9]苏力.法治及其本土资源[M].北京:中国政法大学出版社,2004.

[10][美]E·博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译. 北京：中国政法大学出版社，2004：420-421.

[责任编辑:陈晨]