试论我国违宪审查制度及完善

高海波

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

试论我国违宪审查制度及完善

高海波

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

摘要：依法治国首先要树立宪法的权威。无法实施的宪法是没有生命力的，建立和完善有效保障宪法实施的违宪审查制度至关重要。我国虽已建立违宪审查制度，但由于多种原因，我国的违宪审查制度徒有形式，违宪现象时有发生。正视我国违宪审查制度的不足并逐步完善，必将推动我国宪法从“静止”走向“活动”，树立宪法的权威，推进依法治国。

关键词：违宪；违宪审查；宪法司法性

中图分类号：DF2

文献标志码：志码：A

文章编号：编号：1008-7966(2015)04-0018-03

收稿日期:2015-06-01

作者简介：高海波(1977-)，女，黑龙江哈尔滨人，招生办公室工作人员。

党的十八届四中全会强调，全面推进依法治国，必须“坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定”。习近平同志也强调，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。在宪法实施的过程中，有效的实施保障制度是关键一环，如欠缺完善的宪法保障制度，宪法就只是一纸空文。在宪法保障法律制度体系中，违宪审查制度至关重要。我国目前法律中已建立有违宪审查制度，但由于当时的立法技术、社会环境等多方面因素，我国的违宪审查制度常常停留于表面形式，不能充分发挥其作用，违宪现象多发而无法获得及时处理。

一、违宪与违宪审查模式

(一)何为“违宪”与“违宪审查制度”

我国法学界对“违宪”从不同角度提出了自己的看法，有学者指出：“违宪”指国家机关制定的法律、法规与宪法相抵触，国家机关工作人员行使职权的行为侵犯了宪法规定的公民基本权利。而有的学者认为可以将违宪分为直接违宪和间接违宪，直接违宪是国家机关工作人员行使职权的行为以及法律等规范性文件与宪法直接抵触，间接违宪指违法行为直接违反的是普通法律，间接与宪法基本原则、精神相抵触。该学说采用的是广义的违宪概念。笔者赞同采用广义的违宪提法，认为违宪就是违反宪法的行为，既包括直接违宪，也包括间接违宪。

违宪审查制度是审查违宪的法律制度，通过违宪审查保障宪法的全面和真正实施。与上述违宪概念结合在一起，笔者认为违宪审查制度即指由依照法律规定的条件和程序，由相关机关审查宪法外的法律、法规及其他规范性文件是否与宪法相抵触，判定国家机关工作人员的行为是否符合宪法规定及精神，并进而对上述违宪行为予以制裁的制度。我国目前在《中华人民共和国宪法》及《立法法》等法律中确立了违宪审查这一重要制度，但鉴于立法时的历史社会条件、立法技术等原因，我国的违宪审查制度还存在很大不足，在我国十八届四中全会确立依法治国方略的重大历史转折的当下，急需确立宪法权威，并及时完善我国的违宪审查制度。

(二)违宪审查模式

按照违宪审查主体的不同，世界各国的违宪审查主要有以下三种模式:

1.立法机关违宪审查。主要代表是实行议会制的英国。在英国，议会制定法律并监督其实施。通常认为，我国当前采用的违宪审查模式就是此种模式。这一模式的优点是具有监督的直接性。缺点是自己审查自己，可能会使审查流于形式。此外，由于立法机关自身工作的形式，忙于各种立法工作，工作繁忙，很难拿出精力对所有的法律法规进行合宪性审查。因此，采用这一模式的国家也将越来越多的审查工作下放给司法机关，审查模式出现政治功能淡化、司法功能趋强的复合型发展趋势。

2.司法机关违宪审查。世界上多数国家都采用这一模式。与立法机关审查模式相比，司法机关进行违宪审查可以保证当公民个人宪法权利遭受侵害时，通过诉讼使权利得到及时有效的救济，宪法能得到经常性的贯彻与监督。此种模式还可分为普通法院违宪审查和宪法法院违宪审查两种。两者各有特色和不足，由宪法法院审查体现了对立法机关的尊重，对应的等级较高，但由于不实行审级制度，一旦审理结束，很难纠正。而普通法院审查的优点在于方便保护公民权利，但一般只能进行事后审查，比较被动，审查范围较窄。

3.复合审查模式。此种模式是指一国的违宪审查权由两个或两个以上的国家机关共同行使，并根据法律规定或国家认可的权限、程序和方式对违宪案件进行合宪性审查和裁决的一种模式。此种模式的采用能够综合历史与现实，从而克服单一审查模式存在的缺陷，较好地解决违宪审查的难点。瑞士和英国现今就采用了此种模式进行违宪审查。

二、我国违宪审查制度的历史和现状

我国宪法历经多次修改，但始终未能在法律中明确规定违宪审查制度，也就是说没有形式意义上的违宪审查制度的存在。但我国宪法现存的“宪法的监督制度”，实质上就是违宪审查制度。新中国成立至今，六十六年来，几乎没有处理过真正的违宪事件。没有违宪审查事件，并不意味着未发生违宪事件和违宪行为，现实情况是新中国成立以来违宪事件时有发生，可我国违宪审查制度也好，宪法监督制度也好，均未能发生实质保障宪法实施的作用和功效。我国的违宪审查制度，仅保留在条文里，停留在口号中，未能进入现实生活及发挥社会关系的调整作用。

1954年宪法是我国第一部宪法，宪法明文规定：全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权。由此可知，我国的宪法监督或称违宪审查，是立法机关的监督，而非由司法机关监督。我国的宪法监督模式是国家立法机关即最高国家权力机关监督的模式。自宪法监督制度在宪法中确立以来，它仅仅停留在法律条文的规定上。在现实生活中,全国人民代表大会并未履行违宪审查的具体工作职责，违宪审查工作也未曾展开。1982年宪法首先明确了宪法的地位，规定《中华人民共和国宪法》是国家的根本大法，在法律效力等级上，具有最高的效力。同时规定全国人民代表大会及其常委会负责宪法实施的监督。宪法的规定一方面明确宪法的主体至高地位，另一方面又明确了监督宪法的主体是我国最高国家权力机关——全国人大及其常务委员会。违宪审查制度的规定在我国宪法中得以初步完善。2000年3月第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，在第94、95、99条中，对违宪审查做出了进一步的规定，我国的违宪审查制度逐步确立并完善。

需要肯定我国违宪审查制度的确立是具有积极意义的，也是具有中国特色、符合实际发展情况需要的。我国的违宪审查制度确立全国人大会及其常委会为审查监督机关，突出了人民在违宪审查中的主体地位。同时由于全国人民代表大会及其常委会是我国最高国家权力机关，我国的违宪审查就具有最高权威性，在权力行使的过程中，就具有统一性、公正性等优点。然而，随着我国市场经济体制的确立，客观实际情况也发生了极大的变化，现有的违宪审查制度的不足和弊端逐渐暴露和显现出来。如：全国人民代表大会作为非常设性机构，需要通过召开会议的形式行使职权，但人大会是以年会的方式召开的，每年召开一次，会期仅半个月左右，无法就具体的违宪事件逐一审查。人大及其常委会不是违宪审查的专门机构，在我国，人大及其常委会更是国家权力机构，是我国最高立法机关，所担负的职责众多，违宪审查工作相比较而言，很难被顾及,仅仅停留在法条上，成为了静止的制度。迄今为止，人大及其常委会未能审查一宗违宪审查案件就是明证。在依法治国、依宪治国的今天，我国现有的违宪审查制度已经远远不能满足社会主义法制建设的实际需要，违宪审查制度的修改完善迫在眉睫。

三、我国现行违宪审查制度存在的不足

我国《宪法》和相关法律中对违宪审查制度有所规定，但仍存在很大不足。主要表现为以下几方面：

(一)我国违宪审查制度的审查主体不明确

从违宪审查的启动主体来看，按照我国法律规定启动违宪审查程序的主体为国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会。这种制度的设置未能赋予大量普遍性主体——企事业单位、公民——违宪审查启动权。违宪行为主要侵害的是企事业单位、公民的基本权利，但按照这一制度的设计，被侵害人没有违宪审查启动权，除非该行为违反了其他具体法律法规的规定，否则公民无法通过违宪审查制度维护自身权益。

我国违宪审查的主体存在多头主体的混乱局面。按照宪法的规范，我国全国人民代表大会及其常务委员会负责监督宪法的实施，即宪法审查。但同时也在宪法第89条规定了国务院、地方各级人民代表大会和地方人民政府在一定的领域、地域享有相应的违宪审查权。多头管理，谁都有权谁都不管，互相推诿，反而造成违宪审查制度成为空中楼阁。人大及其常务委员会作为审查主体也具有先天缺陷，在我国人大及其常务委员会是法律的制定机关，同时又是违宪的审查机关，既是执行者又是监督者，既是运动员又是裁判员，这样的审查结构很难保证结果的公正性。

我国没有从事违宪审查的专门机构。我国负责违宪审查的机构是全国人大及其常务委员会，该机构的性质是最高国家权力机关，立法机关。人大每年召开一次会议，常委会每两个月召开一次会议，以会议的短暂形式审查常态性的、不定期的违宪规则、违宪行为，是根本不能胜任的。同时人大代表来自全国各地、各行各业，法律素养参差不齐，违宪审查是相对较为专业的法律问题，以这样一个非专业机构对专业性很强的法律问题做出判断，是很难实现审查目的的，其审查结果也必将无法令人信服。

(二)我国违宪审查制度的范围

我国宪法虽在第5条规定一切违反宪法的行为，必须予以追究。但实际上，我国违宪审查范围很窄，仅局限在两个方面。一是宪法第62条和第67条中所述的规范性法律文件；二是监督法所规定的最高法、最高检做出的具体应用法律的解释。违宪审查由前文所述，审查范围应涵盖所有的法律、法规以及具体的行政行为，甚至应包括违反宪法精神和原则的国家领导人的行为、个人甚至政党、公司的违宪性行为等，过窄的范围限定形成了制度真空，无法适用法律规范进行调整。

(三)我国的违宪审查程序

我国宪法赋予违宪审查机构以审查权，在立法法中也确定了启动违宪审查的申请程序。但没有具体、详尽的可操作性规定。如立法法中虽确立违宪审查的主体是人大及常委会，但对于具体的事件到底到人大常委会的哪个部门审批，通过什么程序，有没有期限限制,导致什么结果均未做出具体规定。法条中所采用的语言十分模糊，“工作机构”“有关的专门委员会”是具体的什么机构,什么委员会？条款的可操作性很差，违宪审查制度的实际运行效果不佳。另外，我国为进行违宪审查，规定法规应进行交付备案，但并没有规定对交付备案的法规进行主动审查的程序。我国立法法规定了法规备案审查制度作为违宪审查制度的一部分，由分析得知，法规备案的目的绝非为了简单的存储和检索，而是通过备案开展对法规合宪性的审查。在全国人大会常委会法律委员会成立的法规备案审查室，也是我国违宪审查的主体机构之一，但从目前来看，该机构的工作职能仅有备案，没有审查，法规备案审查室徒有其名，不具其实。如法律委员会认为备案的法规违宪，通过什么样的程序进行审查,我国立法法未有规定。

(四)违宪审查制度难以通过司法形式解决争议或纠纷

违宪审查制度建立的前提条件是将宪法作为标准，宪法的规定是判断是否违宪的基础。宪法能否适用于具体的案件，现在是一个极具争议的问题，即使在违宪审查制度相对较为完善的国家和地区，能够援引宪法审理案件，也有不同观点。笔者认为，宪法是“顶天立地”的根本大法，既规范国家根本制度，也规范公民基本权利和义务。对公民基本权利的有效保障就体现在能够真正解决争议和纠纷上，这也就要求，宪法要作为一种法律规则要能够适用于具体的法律争议案件，并应用于具体纠纷的解决。从其他国家违宪审查制度确立的成功经验来看，要建立违宪审查制度必须具备宪法具有最高权威性和宪法的可适用性两大基本条件，缺一不可。但我国宪法并没有赋予法院进行违宪审查的法律依据，这也就造成了宪法中明确规定公民基本权利在现实生活中，在司法实践中无法得到司法保护。只有在该行为具体触犯其他法律、行政法规的情况下才有可能通过司法途径解决，宪法成了“没牙的老虎”和“圣诞树上的小花灯”,实际上被忽视甚或弃之不用，失去其作为基本法的震慑力。

三、完善中国特色违宪审查制度

针对不足，笔者认为，完善具有中国特色的违宪审查制度，并就该制度的各项内容具体化、规范化，是当前首要问题。

(一)明确违宪审查范围

对国家立法机关和其他机关制定的规范性法律文件进行审查，对最高人民法院、最高人民检察院依法作出的司法解释进行合宪性判断。就国家机关、社会团体等的行为进行合宪性审查。宪法是一切社会组织最基本的行为准则,而国家机关、政党、社会团体等的违宪行为对我国的宪政制度和公民基本权利都可能造成极大损害和严重影响。将国家机关、政党、社会团体的违宪行为纳入违宪审查的范畴，具有现实意义。具体的侵犯公民宪法权利的案件也可纳入违宪审查之中,公民因宪法基本权利受到侵害，亦可有权向宪法审查机关提起诉讼。

(二)明确违宪审查主体。

针对我国违宪审查主体混乱的局面，应明确违宪审查主体的唯一性。鉴于全国人民代表大会作为国家最高权力机关的事实，将之列为唯一的违宪审查主体，既有历史考虑，也有现实考量。对于其他国家机构，如国务院、中央军事委员会等，不应认定为违宪审查主体，但可赋予它一定的宪法实施监督权，没有违宪审查权，从而改变现今的违宪审查主体混乱的局面。

应设立专门违宪审查机构。2004年5月我国虽建立了人大常委会下的一个审查机构，但由于其级别和职能的局限性，没有发挥违宪审查的功能和作用。结合我国国情，我国最高国家权力机构是全国人大及其常务委员会，可组建一个宪法委员会作为违宪审查专门机构，并设立各省、自治区、直辖市的宪法委员会，宪法委员会下设立案受理部门和若干违宪审查部门。宪法委员会是全国人大会下设的专门违宪审查机构,它将在人大领导下负违宪审查职责，是常设机关。人大开会期间，对于违宪与否的判定，由全国人大作出,在人大闭会期间，则由宪法委员会作出决定。

借鉴其他国家法律的经验，通过对比，笔者认为设立专门的宪法法院是不切实际，浪费司法资源的不当做法。但我们可以考虑在现有的司法体系中设立宪法法庭，针对违宪的某些具体或抽象行政行为进行审理，基于宪法案件的特殊性和专业性要求，不能普遍在法院中设立宪法法院，可选择在等级较高的最高人民法院或指定的高级人民法院中设立宪法法庭，负责审理违宪诉讼案件。

(三)建立违宪诉讼法律制度

建立违宪诉讼法律制度，改变宪法赋予公民基本权利无可诉性的尴尬局面。切实维护宪法的权威性地位，保障宪法得到正确实施。违宪诉讼的基本程序可以参考其他诉讼程序确立,也可以实行两审终审的诉讼制度。原有的其他诉讼制度的程序规则也完全适用于违宪诉讼程序，并赋予法院对审理生效案件的执行权，将宪法规定的公民基本权利，落实为真正的公民基本权利，公民权获得基本保障，宪法的规范落于实处，真正树立宪法权威。

我国违宪审查制度的不足还有很多，甚至有学者认为中国根本不需要违宪审查制度，只要在现有体制中完善立法、司法、选举等制度，并赋予法院对抽象性行政行为的审查权就足以实现违宪审查制目的。笔者认为，对于宪法权威性的确立离不开违宪审查制度，违宪审查制度本身也不能因为在西方宪政国家取得成功，就不适合我国的社会主义法制体系。去粗取精，吸收其精华为我所用，正视我们制度本身的不足并加以完善，才是法学研究的方向。笔者认为只有真正就违宪审查的主体、职能机构、司法适用等关键点加以完善，从而维护宪法的权威。我们应充分研究对比分析国内经验教训，结合我国国情，建立具有中国特色的违宪审查制度。我们要在我国现行宪法规定的基础之上，在依法治国的时代大背景下，以坚持人民代表大会制度为基本前提，构建具有中国特色、科学高效的违宪审查模式。

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[责任编辑:陈晨]