宪法实施中的违宪责任追究问题探讨

陈 党

(浙江工商大学法学院，杭州310018)

宪法实施中的违宪责任追究问题探讨

陈 党

(浙江工商大学法学院，杭州310018)

违宪责任追究是保障宪法实施的重要制度。我国宪法规定由全国人大及其常委会共同行使宪法监督的权力，确立了由最高国家权力机关监督宪法实施的体制。由于违宪责任追究体制不合理、违宪责任认定标准不明确、违宪责任追究对象不完整、违宪责任承担形式不健全、违宪责任追究程序不完善，现行宪法规定的违宪责任追究制度长期处于虚置状态，导致违宪责任在我国不被追究。要保障宪法实施，维护宪法权威，就必须构建有效的违宪责任追究制度，包括建立复合型的违宪责任追究体制、明确违宪责任认定标准、拓宽违宪责任追究范围、健全违宪责任承担形式和完善违宪责任追究程序。

宪法权威;违宪责任;宪法监督;宪法实施

违宪责任追究是特定的违宪审查机关通过法定程序，认定相关主体违宪并使之承担不利后果，以保障宪法实施的活动和制度。宪法的生命在于实施，而宪法实施必须有一套行之有效的护宪机制，使违宪者承担相应的违宪责任。只有这样，才能维护宪法权威，保障宪法实施，从而制约公共权力，保障公民权利，维护宪法秩序。

一、我国违宪责任追究制度的现状及问题

中华人民共和国成立60多年来，中国的违宪责任追究制度经历了一个曲折发展、逐渐完善的过程。1954年宪法规定全国人大“监督宪法的实施”，确立了我国由最高代表机关监督宪法实施的体制。1975年宪法基于当时的历史情况，尚未规定宪法监督方面的内容。1978年宪法恢复了1954年宪法关于宪法监督的规定，即由全国人大“监督宪法和法律的实施”。现行的1982年宪法则规定由全国人大及其常委会共同行使宪法监督的权力，从而改变了单纯由全国人大监督宪法实施的状况，在一定程度上解决了宪法监督的经常性和连续性问题。在此基础上，《中华人民共和国立法法》第88条明确规定：“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例;全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例”。宪法和有关法律还规定，全国人民代表大会各专门委员会协助最高国家权力机关做好监督宪法实施的工作，审查各种法律文件的合宪性;地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会，在本行政区域内保证宪法和法律的遵守和执行。

在我国现行的宪法监督体制下，尽管全国人大及其常委会作为最高国家权力机关，对违反宪法的法律、法规有权予以撤销或改变，对违反宪法的行为有权确认无效，对实施违反宪法行为的领导人有权予以罢免，然而，“迄今为止，全国人大或全国人大常委会还没有作出一件有关法律、行政法规或其他政治、行政和司法行为违宪的决定。”［1］现行宪法规定的违宪责任追究制度之所以长期处于虚置状态，导致违宪责任在我国不被追究，究其原因，主要有以下五个方面：

(一)违宪责任追究体制不合理

根据我国现行宪法规定，全国人大和全国人大常委会是负责监督宪法实施的特定机关，属于最高国家权力机关审查制。从理论上讲，人民代表机关是最高国家权力机关，其他一切国家机关均由其产生，受其监督。作为民意代表机关，全国人大及其常委会对宪法规定、基本原则和精神的把握是任何其他国家机关都不可比拟的，其违宪责任追究的力度似乎应当大于实行其他监督体制的国家。然而，在实践中，由于缺乏日常的专门审查机构和具体的操作程序，最高权力机关任务繁重且又多为自我监督，违宪责任追究的效果并不理想。概括起来，现行的违宪责任追究体制在以下两个方面存在着明显的缺陷：

一是全国人大及其常委会并非专门的违宪责任追究机关。按照宪法规定，全国人大和全国人大常委会是负责宪法监督的特定机关。但是，作为最高国家权力机关，全国人大的职权有15项，全国人大常委会的职权则有21项之多。就其法律地位和职权来说，全国人大和全国人大常委会虽然是宪法监督的特定机关，但它们不是宪法监督的专任机关。特定机关要求其主持宪法监督和全权处理违宪问题，而非专任机关则使它们不能集中时间和精力来进行违宪审查，及时追究相关主体的违宪责任，这显然是一个难以解决的矛盾。在辅助性机构中，特定问题的调查委员会并非只在处理违宪问题的情况下才成立，法律委员会也不是专任宪法监督的机构。在这种情况下，宪法监督基本上流于形式，难以发挥其应有的功效。

二是违背了“任何人不能成为自身的裁判官”的原则。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关，集中体现了人民的意志，最了解宪法的意图与精神实质，可以利用其地位保障宪法的贯彻实施。但是，这种违宪责任追究模式存在着逻辑上的悖论，即国家权力机关既是主要的立法者，又是审查法律、法规是否违宪的主体。自1954年新中国第一部宪法颁布以来，全国人大不仅没有宣布与纠正过自己的违宪基本法律，而且也没有撤销过全国人大常委会颁布的基本法律以外的法律。实践证明，要靠国家权力机关判断自身是否违宪不仅是困难的，甚至是不现实的。正因为这样，《立法法》规定只能对行政法规、地方性法规、自治条例或单行条例是否违宪或违法向全国人大常委会提出违宪或违法的要求，而不能针对法律提出违宪审查的要求。

(二)违宪责任认定标准不明确

违宪责任是某一主体违反宪法而应承担的不利后果。违宪作为“违反宪法”的简称，主要是指国家机关制定的法律、行政法规、决定、命令、措施以及国家领导人行使职权的行为同宪法的原则和内容相抵触。就二者的关系来看，违宪行为是违宪责任发生的前提，违宪责任则是违宪行为的必然结果。由于宪法关系纷繁复杂，“违宪”与“合宪”之间存在许多中间状态，这就要求违宪责任的认定必须有客观的判断标准。然而，从我国现行的宪法规定来看，无论是法律、法规的违宪，还是行为的违宪，都存在着认定标准模糊的问题。

首先，法律、法规违宪的认定标准比较模糊。按照宪法规定，全国人大常委会只能制定基本法律之外的法律。何谓基本法律，相关法律并未作出明确规定，但从《村民委员会组织法》由全国人大制定的立法事实类推，《居民委员会组织法》似乎应当属于全国人大的基本法。可是，全国人大常委会不仅制定了《居民委员会组织法》，还先后制定了涉及公民人身、财产重大权益问题的《国家赔偿法》和《治安处罚法》。全国人大常委会的上述立法是否超越权限，没有相关解释，也没有客观的判断标准。此外，我国《宪法》第62条规定，全国人大“监督宪法的实施”，可以“改变或撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。但是，何谓“不适当”，宪法并未做进一步的规定和解释。尽管我国《立法法》第87条规定了超越权限、违反上位法规定、违背法定程序等改变或撤销的情形，可以被认为是对“不适当”的进一步具体化的规定，但是，这些规定仍然不能满足违宪责任有效认定的要求。

其次，行为违宪的认定标准也不明确。根据《宪法》第63条规定，全国人大有权罢免下列人员：国家主席、副主席;国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;中央军委主席和中央军委其他组成人员;最高人民法院院长;最高人民检察院检察长。那么，被罢免的理由是什么呢?如果罢免上述人员的理由是行为违宪，又根据什么标准来认定呢?正是由于缺乏明确的标准，在实践中造成很多困难，使该条规定因难以实施而只能长期处于“闲置状态”，以致有人得出了违宪无需承担责任、宪法缺乏制裁性的结论。

(三)违宪责任追究对象不完整

从各国宪法监督制度运行的实践来看，国家立法机关制定的法律是损害宪法秩序的最大威胁，因而都把法律作为宪法监督的主要对象。“对法律的合宪性控制作为一项现代宪法的基本原则是如此之重要，以至于可以说，没有对法律的合宪性审查就没有宪法，就没有法治，就没有宪政。”［2］

我国现行《宪法》第5条明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”这里所说的“一切法律”，指的是任何形式的法律，当然应当包括全国人大及其常委会制定的法律。但《立法法》只规定了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的违宪审查，全国人大及其常委会的法律、行政规章以及“两高”的司法解释，均未纳入违宪审查的范围。根据《司法解释备案审查工作程序》的规定，最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释，应当自公布之日起30日内报送全国人民代表大会常务委员会备案;国务院等国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为司法解释同宪法或者法律相抵触，均可向全国人大常委会提出审查要求或审查建议。对行政规章的宪法监督，主要由行政机关自己负责，可以向国务院书面提出审查建议，而不能直接向全国人大常委会提出。至于全国人大及其常委会制定的法律，“合宪性问题似乎已经解决在立法过程中，立法过程之外已经很难或者是根本不用去寻找违宪问题了，否则就会与全国人大及其常委会制定法律时‘依据宪法’的政治判断发生矛盾。”［3］此外，执政党是否应当成为宪法监督的对象，对其违宪行为承担违宪责任，理论界一直存在分歧，在现实政治生活中则不可避免地成为违宪责任追究的“禁区”。

(四)违宪责任承担形式不健全

违宪责任是一种由违宪行为引起的特殊的法律责任，即特定主体对其违宪行为所承担的法律上的不利后果。由于违宪主体、违宪行为和内容的多样性，违宪责任的承担形式也有多种表现形式。违宪责任的承担形式是指违宪责任的具体表现形态。一般来讲，现代国家对违宪行为所采取的制裁措施主要有：撤销违宪的法律、法规等规范性文件;宣布违宪的法律、法规等规范性文件无效;确认法律、法规等规范性文件违宪;在具体案件中拒绝适用违宪的法律、法规等规范性文件;宣布政党或其他组织违宪;罢免或弹劾国家领导人等。

在我国现实政治生活中，由于违宪责任追究基本上还停留在理论层面，尚未真正落到实处，违宪责任承担的形式也不可能是健全的。李湘刚在其《中国宪法实施研究》一书中，曾将违宪责任划分为抽象违宪责任和具体违宪责任。“抽象违宪责任，是指国家立法机关或有权制定行政法规的行政机关，制定或颁布具有普遍约束力的法律法规的行为违宪而应承担的违宪责任”“具体违宪责任，是指责任主体的具体行为或言论违反宪法的原则、精神或具体内容而承担的违宪责任”。［4］就抽象违宪责任来看，现行宪法规定的责任形式主要是撤销或者予以改变，没有拒绝使用、确认违法或宣告无效等形式。至于具体违宪责任的承担形式，目前只有罢免一种形式，不存在弹劾、宣布违宪等其他形式。

(五)违宪责任追究程序不完善

违宪责任追究程序是特定的国家机关行使宪法监督权力，认定违宪行为并给以宪法制裁时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。在宪法实施过程中，要判断一项法律、法规或某一行为是否构成违宪，必须遵循一定的程序，包括启动程序、审查程序、制裁程序、救济程序，等等。然而，长期以来，由于忽视宪法程序或者故意忽略宪法程序的建设，使得本来可以发挥巨大作用的违宪责任追究制度难以发挥其应有的作用。例如，我国现行《宪法》第63条通过赋予全国人大罢免权，建立起对“宪法权力”行使者的监督机制。但是，这样明确的宪法价值设计却不可能实现，因为现行宪法中并没有规定相应的宪法程序，包括哪个主体有权向全国人大提出罢免案，全国人大如何审理罢免案，以及通过何种形式对罢免案作出有法律效力的决定等。在这种情况下，全国人大的罢免权只能流于形式，根本无法付诸实施。需要指出的是，类似的情形在宪法中还有不少。在我国，宪法只规定公民享有申诉、控告和检举的权利，却没有规定受害人有宪法诉讼的权利。对于国家机关及其工作人员违反宪法、侵犯公民基本权利的行为，缺少有效的的救济程序。

“现行宪法不仅在关于行为的合宪性监督方面缺乏程序性的规定，就是在认为规定得比较全面的对法律、法规的合宪性监督方面，同样也缺乏明确具体的程序性内容的规定。”［5］407具体而言：一是《立法法》虽然对违宪审查的启动程序作了规定，但对审查处理程序缺乏具体有效的约束;二是违宪责任追究的程序规定过于原则，缺乏实用性与可操作性。

二、构建有效的违宪责任追究制度

宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力。可是，“宪法也有被违反的时候，不要说法制不完善、缺乏宪政传统的国家会出现违宪行为，即便是那些民主法治制度比较健全的国家也时有违宪行为发生。……倘若国家机关、社会组织采取违宪的行为，尤其是立法机关的立法在程序或内容上不符合宪法的要求，有违背宪法规范、原则、精神的情况存在而不受到制裁和处理，宪法的最高法律效力的宣告就成了一纸空文，宪法最高法律效力的实现就成了纸上谈兵。”［5］20－21为了维护宪法权威、防止违宪行为、保障公民权利，必须从中国国情出发，构建有效的违宪责任追究制度。

(一)建立复合型的违宪责任追究体制

违宪责任追究体制以行使违宪责任追究权力的国家机关的设置为核心，具体表现为能够使违宪责任追究活动正常开展、有效运转所采取的组织形式、权限划分、工作方式等具体的规范和措施。就目前世界各国的情况来看，负责违宪责任追究的机关主要有立法机关、司法机关和专门机关。这三种违宪责任追究体制均各有利弊，在设计中国的违宪责任追究体制时应当兼采众家之长，建立复合型的违宪责任追究体制。其具体构想是：在全国人大和全国人大常委会之下设立宪法监督委员会，专门负责宪法解释和宪法监督工作;在最高人民法院和高级人民法院内设立违宪审查庭，专门审理宪法诉讼案件。

在复合型的违宪责任追究体制中，宪法监督委员会和违宪审查庭应当明确分工。宪法监督委员会主要负责审查法律、法规是否违宪，具体包括：(1)对全国人大制定的基本法律的合宪性审查;(2)对全国人大常委会制定的一般法律的合宪性审查;(3)对国务院制定的行政法规的合宪性审查;(4)对地方性法规的合宪性审查;(5)对部委规章和政府规章的合宪性审查;(6)对自治条例和单行条例的合宪性审查;(7)对最高人民法院、最高人民检察院的司法解释的合宪性审查。最高人民法院、高级人民法院内部设立的违宪审查庭，主要负责审理侵犯公民基本权利的宪法诉讼案件和权限争议案件，实行二审终审制。需要指出的是，宪法诉讼必须满足一定的条件。例如，其“前提是宪法保护的基本权利受到侵害”，而且“必须在经过其他法律程序的救济”之后才能提起。［6］

(二)明确违宪责任认定标准

违宪责任的归结，是对违宪责任的有无以及由谁来承担的认定。由于宪法关系纷繁复杂，“违宪”与“合宪”之间存在许多中间状态，这就要求认定违宪责任时必须有一定的标准。根据“违法责任认定一般性和违宪责任认定特殊性相统一”的原则，在违宪责任认定和追究时应当注意以下四点：(1)违宪责任的主体限定为公共权力的行使者;(2)采用无过错责任原则;(3)违宪包括形式违宪和实质违宪;(4)社会危害性既可以是现实的，也可以是预期的。［7］328

根据宪政实践经验，违宪通常有两种情况：一种是形式违宪，包括超越权限范围、违反宪法条文以及违反宪法所规定的程序等;另一种是实质违宪，即违反宪法的基本原则和精神。正如著名宪法学者王世杰、钱端升在其《比较宪法》一书中所指出的：“要决定一种法律或命令是否违反宪法，所应注意者不外两点。一为法律或命令的成立，曾否具备宪法上所规定的条件;例如法律通过议会时，曾否依照宪法所规定的程序与票数;命令的颁布，曾否依照宪法所规定的手续。这是法律或命令的形式问题。一为法律或命令的条文，有无违反宪法条文的规定。这是法律或命令的实质问题。形式的违宪与实质的违宪同为违宪”。［8］

(三)拓宽违宪责任追究范围

在法治国家里，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，任何违宪行为都必须承担相应的违宪责任。我国宪法的最高效力主要表现在两个方面：其一，宪法是制定普通法律的依据，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”;其二，宪法是一切国家机关、社会团体和全体公民的最高行为准则，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”从逻辑上，所有行使公共权力的组织和个人(包括立法机关、行政机关、司法机关、国家领导人以及政党)一旦违宪，就必须成为违宪责任的承担主体，承担相应的违宪责任。

根据违宪责任主体的不同，可以将违宪责任划分为五种类型：(1)立法机关违宪责任，即立法机关制定了与宪法相抵触的法律、法规，或者没有制定宪法规范要求的法律、法规而应承担的违宪责任;(2)行政机关违宪责任，即行政机关(含军事机关)及其工作人员行使行政职权的行为违反宪法规定而应承担的违宪责任;(3)司法机关违宪责任，即司法机关及其工作人员行使司法职权的行为违反宪法规定而应承担的违宪责任;(4)国家领导人的违宪责任，即国家领导人的职务行为违反宪法规定而应承担的违宪责任;(5)政党或其他组织的违宪责任，即政党或其他组织的活动违反宪法规定而应承担的违宪责任。需要指出的是，中国共产党作为我国的执政党和国家政权的领导核心，必须受到宪法监督机关的监督，没有任何理由将其排除在违宪责任追究的范围之外。否则，宪法的最高权威就不能实现，“党必须在宪法和法律的范围内活动”也就成了一句空话。

(四)健全违宪责任承担形式

西方国家在长期的宪政实践中，形成了一些颇具实效的违宪责任形式。对于这些世界宪政文明的重要成果，我们既不能简单地排斥，也不能机械地照搬，应当根据我国的国情，积极借鉴其中一些与我国根本制度不相抵触的违宪责任形式，从而完善我国的违宪责任追究制度。

“从我国现行宪法规定来看，主要涉及两种责任形式：对违宪的法律、法规的撤销责任以及对违宪、失职的国家机关人员的罢免责任。”［7］339现有的违宪责任形式显然难以适应追究各种责任主体违宪责任的需要，亟需增加新的违宪责任形式。一般来讲，违宪责任承担形式应当包括以下七种：(1)撤销，即由违宪审查机关废除违宪的法律、法规及其规范性文件;(2)宣告无效，即违宪审查机关否定某一违宪的法律、法规、规范性文件和行为的效力;(3)罢免，即选民或原选举单位在官员或代表任期届满之前，通过投票依法撤免其职务;(4)弹劾，即由特定国家机关依照法定程序和权限，剥夺违宪或失职的重要公职人员的职务;(5)拒绝适用，即法院在审理具体案件时对违宪的法律、法规不予采用;(6)责令作为，即由特定机关责令违宪主体履行其宪法义务;(7)取缔政治组织，即由违宪审查机关禁止某一违宪政党的存在与活动。其中，对于“确属违宪的法律和法规，应区别违宪的程度与部分，需要全部撤销的，当以撤销为宜;假如需要仅仅废止或终止与宪法相抵触的条文或内容之情形的，以废止或终止违宪条款为宜。部分条款违宪无效的，不影响其他条款的法律效力，从而有利于节约成本与资源。”［9］

(五)完善违宪责任追究程序

违宪责任的追究离不开相应的程序，包括启动、调查、审查、决定、落实以及救济等诸环节。在宪政实践中，由于立法机关和司法机关的性质、职权范围、活动方式不同，对违宪行为进行制裁、追究违宪责任所适用的程序亦有所区别。违宪责任追究主体和承担主体的多元化，决定了违宪责任追究程序的多样性。

根据我国违宪责任追究的现实情况，完善违宪责任追究程序应当做好以下两个方面的工作：一是完善撤销程序，使撤销权力有效运转。就法律、法规的撤销来讲，在程序上应包括：谁有权主张对法律、法规的合宪性进行审查?全国人大及其常委会对公民或组织的违宪审查申请如何加以处理?在什么情况下应当启动对法律、法规的审查程序?审查的结论如何做出，等等。二是完善罢免程序，使之更具有可操作性。依据我国宪法及相关法律规定，按照被罢免对象的不同，可以将罢免分为三类：第一类是选民直接罢免县、乡人大代表;第二类是选举单位罢免自己选出的上级人大代表;第三类是各级人民代表大会罢免同级国家机关的工作人员。为了使罢免权真正落到实处，必须适当降低启动罢免程序的条件，成立专门受理罢免提案的工作机构，明确规定罢免的召开程序和时间要求，并构建有效的救济制度。只有这样，才能充分发挥违宪责任追究制度的作用，有效地制约公共权力，保障公民权利。

［1］陈云生．宪法监督司法化［M］．北京：北京大学出版社，2004：452．

［2］周叶中，江国华．82 宪法与中国宪政［J］．法学评论，2002(6)．

［3］莫纪宏．违宪审查的理论与实践［M］．北京：法律出版社，2006：409．

［4］李湘刚．中国宪法实施研究［M］．长沙：湖南人民出版社，2009：255．

［5］王广辉．通向宪政之路——宪法监督的理论和实践研究［M］．北京：法律出版社，2002．

［6］王玉林．中国宪法角色冲突治理［J］．学术探索，2011(12)．

［7］王三秀．走向良治的宪政建构：以宪法性国家权力运行分析为基点［M］．北京：社会科学文献出版社，2006．

［8］王世杰，钱端升．比较宪法［M］．北京：中国政法大学出版社，1997：301．

［9］范进学．论中国式违宪审查制度及其完善［J］．哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2012(1)．

A Research on Accountability System of the Constitutional Violation in Its Implementation

CHEN Dang
(College of Law，Zhejiang Gongshang University，Hangzhou 310018，China)

Accountability system of unconstitutional acts is important in protecting the implementation of the constitution．According to our constitution，NPC and its Standing Committee exercise the power of supervision over the constitution．Because of the unreasonable accountability system，unclear criteria for violation，incomplete accountability subject，unsound liability forms as well as imperfect procedures．The accountability system constitutional violation has long been placed negligently with the result thatunconstitutional responsibility has seldom been called to account in our country．To safeguard the implementation of the constitution aswell asmaintain the authority of the constitution，wemustbuild an effective unconstitutionalaccountability system，including establishing compositemodels，and setting clear criteria，broadening the scopes，improving the forms of liability-assuming and the procedure system．

authority of a constitution;unconstitutional liability;constitutional supervision;constitutional implementation

DF2

A

1009-1505(2012)06-0025-06

2012－09－28

国家社会科学基金项目“问责法律制度研究”(05BFX002);浙江工商大学诉讼法学研究中心课题“行政诉讼管辖制度的重构问题研究”(SDSS2011ZD003)

陈党，男，河南南阳人，浙江工商大学法学院教授，法学博士，主要从事宪法学与行政法学研究。

(责任编辑 陶舒亚)