合肥市城市管理制度创新研究

钟光衡

（安徽大学，安徽 合肥230601）

一、合肥市城市管理基本情况

（一）城市管理的传统理念

长期以来，在我国的行政实践中，最常见的理解是将城市管理与城管执法相提并论，即政府有关部门行使行政末端管理权（主要是行政处罚权和强制权）的活动，但不包括前端的管理权（如行政规划、行政许可等），如政府有关部门针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题，对占道经营、无证经营者进行处罚和强制。①莫于川,雷振.从城市管理走向城市治理——《南京市城市治理条例》的理念与制度创新[J].行政法学研究,2013(3):56.

在计划经济时代，人们误以为城市管理是非常简单的事，所以一直没有把城市管理提到重要议事日程，未给予足够的重视，未投入必要的人力、物力和财力，也未设定且未统一必要的机构和职能，无论是在地方还是中央，都一直没有确定一个部门来承担城市管理的统筹规划、指导协调职能。改革开放以来，我国城市的数量越来越多、规模越来越大，城市管理的问题日益突显，大城市作为复杂大系统的脆弱性逐渐为人所知，这时城市管理才开始受到重视。于是，在地方层面，各地纷纷开始设置城市管理部门。

（二）合肥市城市管理机构变迁

合肥市城市管理机构的设置始于1994年成立的合肥市市容环境卫生管理委员会，该委员会负责全市市容环境卫生管理工作。2002年3月，合肥市市容环境卫生管理委员会更名为合肥市市容环境卫生管理局，增挂合肥市市容综合执法局牌子，主管全市市容、环境卫生工作，并根据《行政处罚法》等法律法规的规定行使城市管理相对集中行政处罚权。2005年，合肥市委、市政府先后出台了《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》和《市委、市政府关于在城市管理领域开展相对集中行政处罚权的决定》。同年10月31日，合肥市城市管理行政执法局正式挂牌成立，集中行使市容、规划、市政、园林部门的全部行政处罚权以及环保、工商、公安交通管理的部分行政处罚权。市、区城市管理行政执法局与市、区市容环境卫生管理局实行一个机构两块牌子，实行两级执法主体，作为依法独立履行相对集中行政处罚权的行政执法部门，并各自承担相应的法律责任。

值得注意的是，合肥市在成立城市管理行政执法局的同时，仍有一部分城市管理执法的职能由城乡建设部门行使，多头管理使得城市管理工作状况百出。为此，2009年，合肥市组建市城市管理局（市城市管理行政执法局），为市政府组成部门。按照管理要素，整合城市管理资源，将城建系统涉及城市管理的相关机构及其职责划入城市管理局，同时不再保留市市容环境卫生管理局。至此，合肥市城市管理行政主管部门的设置与完善工作告一段落。

（三）合肥市城市管理存在的问题

合肥市在城市管理方面虽然取得了许多成果，但是目前还存在一些问题。比如，城市管理中的管事不管人、管后不管前、管轻不管重以及城市管理执法手段不足、执法冲突频发、调查取证难、城市管理执法部门与其他相关部门的职责权限划分不清等问题。

与全国其他城市一样，合肥市在以往实践中的做法也主要是将城市管理归为城市管理局（或市容局）一个部门的职能，并且将其内涵定位为对市容卫生的管理，突出强调城市管理中综合执法的内容。①详见《合肥市城市管理局网站——情况介绍》，http://www.hefei.gov.cn/n1105/n32773/n87836/n88385/n89300/24067129.html，2015-0 1-03.

城市管理部门所承担的综合执法任务，表面上看一句话带过，实则包罗万象。根据合肥市城市管理局公布的机构职能，在负责城市管理相对集中行政处罚权工作方面，城管局所涉领域就有市容卫生、拆除违法建设、城市规划管理、绿化管理、市政管理、噪声处罚、流动摊贩管理、违章停车等十几个。笔者认为，城管部门的职能从最初的市容管理逐渐扩展到囊括绝大多数城市管理疑难杂症的处理，这个渐变的过程体现出一种倾向性，即政府对于城管部门可能存在一种过度依赖，任何难以解决的棘手问题都扔给城管部门，这种治标不治本的做法使得城市管理工作积重难返，城管部门往往也是进退两难。

此外，合肥市城市管理在制度上还存在着管理依据缺位的问题。众所周知，城管部门行使的相对集中行政处罚权，仅有《行政处罚法》中一个条文提到，除此之外，国家立法机关并未跟进，没有及时为城管执法制定相应的法律法规。从地方层面来看，合肥市的地方立法机关也没有及时制定相应的地方性法规来对城管执法进行授权与规范。长期以来，合肥市城市管理执法依据欠缺，也造成了城市管理部门在工作中管理职能与实际需求脱节、执法手段欠缺以及与其他部门之间执法协作机制匮乏的局面。

二、合肥市城市管理制度创新的实践

为了使城市管理工作驶入正确的轨道，合肥市首先决定进行城市管理立法工作，做好全市城市管理工作的顶层设计。2014年4月，《合肥市城市管理条例》（以下简称《条例》）起草工作正式展开，当年11月，《条例》由安徽省人大常委会批准通过。《条例》对合肥市的城市管理做出了全新的制度设计与安排，以下将主要以《条例》为纲领，阐释合肥市在城市管理方面的创新。

与此前不同，在《条例》中，合肥市将城市管理定义为对城市规划、建设、环境保护、园林绿化、道路交通、市容环境卫生等公共事务和秩序进行管理的活动。②参见《合肥市城市管理条例》第2条。可以看出，合肥市在“城市管理”的定义上对传统行政实务做了扩展，将“城市管理”与“城市规划”、“城市建设”等对应使用，其内涵不仅仅是整顿市容，更重要的是指政府及其职能部门保障城市基础设施健康运行和公共空间良好的秩序。自此，“大城管”的格局在合肥得以建立。

（一）城市管理委员会制度

城市管理委员会在国内早已出现，武汉、杭州等城市设置的城市管理委员会已运作数年。但是这些城市的城市管理委员会与城市管理（执法）局要么是一个机构两块牌子，要么是由城市管理委员会在城市管理局设办公室。在日常工作中，城市管理委员会与城市管理局职责划分不清，城管委的设立初衷难以体现，许多人甚至不禁产生疑问：为何要多挂一块“城市管理委员会”的牌子？

合肥市在《条例》第7条中规定：“市、县（市）区人民政府设立城市管理委员会，组织、指导、协调、监督和考核城市管理工作。城市管理委员会应当根据城市综合管理目标，制定具体考核方式、方法，定期对城市管理工作进行监督检查和考核并公布结果；建立有关行政主管部门联席会议制度，协调解决城市管理中职责不明确或者涉及多个部门管理等问题。”

合肥市城市管理委员会的实质是政府设立的由城市管理、规划、环境保护、公安、卫生、园林绿化等职能部门参加的协调机构，其职能主要是考核与协调，其管理手段主要是监督检查和召开联席会议。与其他城市城管委不同的是，合肥市城管委并非与城管局一个机构两块牌子，而是政府主导，将与城市管理相关的行政主管部门都纳入进来的一个评议平台，解决的是城市管理中的重大问题。

目前，由于《条例》刚生效不久（2015年1月1日生效），故而具体实效尚不明显。但是笔者就亲身参与《条例》立法起草所领会的立法精神来看，合肥市城管委的运作机制应当可以与目前广泛存在的城乡规划委员会制度进行类比。合肥市城管委应当是一个非常设性机构，仅定期或在需要时召开会议，讨论决定城市管理中的重大事项。这种定位下的城管委职责明确，与城市管理部门存在着明确的职能分工，作为一个相对高阶的评议平台，能够在城市管理中整合各部门力量，协调各部门利益，从而使得城市管理工作得以顺利运行。

（二）扩大城市管理主体范围

城市是一个复杂的系统，城市管理也是一项系统性工程，具有高度的复杂性。为了适应这种系统性和复杂性，现代城市管理必然要求管理主体多元化，从政府的角度来说，就是要求政府的各个部门都参与到城市管理中来；从社会的角度来说，就是要求每个社会成员都承担起城市管理的职责。但是在以往的实践中，城市管理工作往往只是城管部门一家的职责，其他政府部门都作壁上观，社会成员也仅仅是被动地接受管理，这使得城市管理中推诿扯皮、激烈冲突的现象十分常见。

《条例》对于上述状况做了较大的改进，不仅将所有与城市管理相关的政府部门都纳入到城市管理主体的范围中来，而且明确了其他社会成员在城市管理活动中的地位。《条例》第2章规定了城市管理中各主体的职责，用列举的方式规定了政府、城管委、城市管理部门、其他行政职能部门、开发区、受委托机构、乡镇政府、街道办事处、居（村）民委员会、物业单位、公用事业企业等城市管理主体以及其他个人、社会组织等各自的权利和义务。在法律上将城市管理主体予以明确，将其他政府部门、街道、村委会和居委会等纳入管理主体范围，使得城市管理主体范围更加符合实践需要，能够有效防止推诿扯皮现象的发生。另外，《条例》还确认了其他个人、社会组织在城市管理活动中的地位，旨在宣示城市管理的公众参与性，增强普通民众参与城市管理活动的积极性，同时也提高普通民众的责任感，使其自觉遵守城市管理规定。

（三）市场调节与政府监管并重

我国的市场经济发展到现在，在很大程度上已经营造了公平竞争的市场环境，国家运用“有形的手”来宏观调控经济的发展，同时“无形的手”——市场规律也在发挥积极的作用，可以说，“无形的手”和“有形的手”已经密不可分了，在城市管理领域也是如此。合肥市在城市管理中早已有借助市场力量的实例，并且运作机制较为成熟，比如环卫外包、垃圾清运等等。但政府将城市管理工作交给企业之后，常常无法做到有效监管，如合肥市渣土车事故频发。

当市场机制失灵、问题凸显时，政府要及时对市场进行宏观调控，从而实现市场调节和政府干预二元机制的最优组合。因此，《条例》明确了政府对企业的监管权。以建筑垃圾清运为例，《条例》规定了建筑垃圾清运企业准入条件、许可方式、信用档案制度、暂停运输情形以及单车规范，可以说对建筑垃圾清运企业做到了全方位的监管。

（四）注重执法规范与程序

程序法治是保证公平公正的法律利器，所谓运用法治思维和法治方式推动改革、开展工作、解决难题，在很大程度上就是要求行政机关和公务人员按程序法律规范办事。①莫于川,雷振.从城市管理走向城市治理——《南京市城市治理条例》的理念与制度创新[J].行政法学研究,2013(3):56.《条例》对执法程序作了比较系统的制度安排。此外，为了避免与上位法相重复，《条例》对于执法程序的规定主要集中在管理部门的内部程序上。

在管辖方面，以属地管理为原则，但对流动性违法行为作了特殊规定。《条例》第44条规定：“城市管理行政执法实行属地管理。相邻区域的流动性违法行为，可以实施共同管理，由首先发现的有关部门查处。”众所周知，城市管理中流动性违法行为十分突出，违法者在管辖区域界线附近来回流动，在数个辖区内频繁往复，单独执法的城管部门遇到违法者流动到其他管辖区域时便鞭长莫及了。因此，对于流动性违法行为，可以实施共同管理，或者由首先发现的部门进行查处，如此规定，可以有效遏制流动性违法行为的发生。

在部门协作方面，《条例》基本解决了以往部门协作机制匮乏的问题。首先，为防止有关管理部门以无处罚权为由不履行管理职责，不接受违法举报的情况蔓延，明确已由城市管理行政主管部门行使行政处罚权的，原行政管理部门应当做好日常监督管理工作，对巡查中发现以及群众投诉举报的违法行为及时受理并核查。其次，建立了行之有效的执法信息共享制度、违法案件移送制度以及行政执法协助制度。《条例》第45条第4项规定：“城市管理行政主管部门需要向有关部门和单位查询、复印相关资料的，有关部门和单位应当提供。”第46条第1款规定：“有关行政主管部门在日常管理中，发现属于其他部门职责范围内的违法行为，应当及时移送。”第52条规定：“市、县（市）区人民政府应当建立信息沟通和共享机制。有关行政主管部门应当互相通报行政许可、行政处罚和行政强制等相关信息。对不履行行政决定的，作出行政决定的部门可以通知有关行政主管部门在办理相关行政许可时督促当事人履行义务。”

此外，《条例》还针对车窗抛物、擅自改建房屋、违法设置广告、广场舞扰民、垃圾清运等城市管理细节作了详尽的规定，使得城市管理的细枝末节也有法可依。总而言之，在总结以往经验的基础上，合肥市通过制定《条例》，实现了城市管理领域的体制创新和机制创新，形成了“城市规划、城市建设、城市管理”分工互动的“大城管”体制。

三、合肥市城市管理创新的总结

（一）合肥市城市管理创新的短板——公众参与不足

当前城市管理正致力于向城市治理转变，看似一字之差，背后却是一种理念的转变。从学界对于城市管理、城市治理大趋势的研判来看，城市管理到城市治理的转变主要体现在两个方面：一是关乎市民利益的基本权利逐渐引起重视；二是城市政府开始主动摈弃封闭型、命令型的硬性管理方式，转而走向协商型、参与型的柔性治理模式。当前，合肥市在公众参与上所做的工作仍有待提高。政府与民众在城市管理中的互动仍以管理与被管理为主，民众难以参与到管理决策中，官民共治更无从谈起。笔者认为，城市管理也好，城市治理也罢，城市良好秩序的实现，必须依靠政府和民众的共同努力。本次《条例》的制定，未能对公众参与制度作出详细规定，十分遗憾，期待日后在《条例》修订时，能够真正实现城市治理的官民共治。

（二）合肥市城市管理创新的借鉴意义

总览合肥市的诸多创新，其对于其他地区城市管理工作的借鉴意义主要有以下两点：

1.建立了“大城管”的理念和制度。城市管理非常复杂，很多工作需要多个部门共同完成，更需要政府的统筹协调，因此，城市管理在本质上必然是政府整体的职能。合肥市通过《条例》的创新，树立起“大城管”的理念，并设计了一系列配套制度，从而保障城市管理可以从政府整体的高度得到高阶层的筹划和调整。

2.完善了行政协调机制。城管执法必须有机地存在于城市管理体制中，需要与行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等其他行政权力密切配合，如此才能顺利完成城管执法任务。然而，目前城管执法主要是将原来各行政机关的行政处罚权集中行使，而诸如行政审批、行政强制等权力基本上仍分散在其他行政机关，这就需要城管部门在执法过程中与其他部门进行沟通协调，保持信息资源共享，从而保证城管执法过程顺畅，保证城管功能的有效发挥。

[1]莫于川,雷振.从城市管理走向城市治理——《南京市城市治理条例》的理念与制度创新[J].行政法学研究,2013(3).

[2]莫于川.从单一城管执法走向城市共同治理——我国城管综合执法的现代化路径选择[A].北京大学法学院软法研究中心.国家治理的现代化与软法国际研讨会[C].2014.

[3]莫于川.从城市管理走向城市治理：完善城管综合执法体制的路径选择[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2013(11).

[4]于冰清.城市管理创新模式研究[D].北京:中国社会科学院,2010.

[5]王滨.天津市城市管理立法研究[D].天津:天津大学,2012.