我国辅警制度建设的法治路径

杨丹丹

（吉林警察学院，吉林 长春130117）

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》），将我国社会主义法治事业提升到新的高度。在当前社会管理与公安实践工作中，辅警相关问题成为讨论热点，对辅警制度进行不断优化与完善成为各方共识，持续推进辅警制度建设的法治化亦应成为必然，而其具体法治路径则需遵循依法治国方略及《依法治国决定》进行全面考量。本文首先探讨我国辅警制度建设法治路径选择的基本导向，进而分析相关制度建设在法治层面存在的问题，最后对具体法治路径选择进行了解析。

一、我国辅警制度建设法治路径选择的基本导向

（一）遵从党领导下依法治国方略的稳步实施

依法治国是我国的基本治国方略，相关社会管理制度与社会运行机制均必须在党的全面领导下、在依法治国方略的精神指引与原则规划中逐步得以确立与完善。因此，我国辅警制度建设首先要遵从于党的领导。在制度建设的具体过程中，一方面，因为辅警制度运行事关社会稳定、社会管理与人民群众根本利益的实现，故各级党委应高度重视辅警制度建设的相关规划与具体实施，深入协调，牵头各方扎实推进各项工作。另一方面，各级权力机关与职能部门在建立与实施辅警制度时，要进行综合考量，要具有全局意识，着眼长远效果，及时向党委汇报制度建设相关情况。同时，辅警制度建设相关立法者、决策者与实施者，必须始终依据依法治国方略的基本精神、基本原则与基本指向落实各项工作，将辅警制度建设纳入到社会主义法治轨道当中。[1]

（二）立足于法治国家、法治政府、法治社会一体化的背景

根据《依法治国决定》的精神，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系；建设社会主义法治国家，要在中国共产党领导下，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化。着手我国辅警制度建设，要将其完全立足于这三者一体建设的法治大背景中，要从这三个方面规划辅警制度的基础性建设。首先，在法治国家的层面，要将辅警制度建设提升至维护政权稳定、完善国家法治模式的高度，充分发挥其法定职能，将其与其他国家法治具体机制充分结合起来，成为我党治国理政的基础性制度。其次，在法治政府的层面，要让辅警制度建设与实际运行成为政府行使基本职能的重要辅助力量，成为积极配合行政部门及公安部门履行法定职责的重要补充，为法治政府建构与运行提供支撑。最后，在法治社会的层面，辅警制度建设是创新社会管理的重要途径，应将辅警制度建设置于社会经济运行、社会活动管理的背景中，谋划其生成机制、发展动力、运作协调等基本问题。

（三）置身于国家治理体系和治理能力现代化的进程

《依法治国决定》指出，依法治国相关事业的推进，必须有利于促进国家治理体系和治理能力的现代化。换言之，在践行依法治国方略各项要求的过程中，要始终将法治建设置身于国家治理体系和治理能力现代化的进程中，并将考量问题的重点放在“现代化”方面。我国辅警制度建设也不例外。我国辅警制度脱胎于治安联防、治保队等旧有机制与管理方式，[2]必然要面临“现代化”的转型与发展问题。一方面，辅警制度建设的基本方向必须与国家治理体系和治理能力现代化的大方向保持一致，彰显现代国家治理的基本原则与主要精神；另一方面，辅警制度建设在具体机制建构中要注重现代化的应有意蕴。要根据现代辅警机制所具有的社会性、规范性、多元性及动态性特征，充分整合信息辅警资源、人力辅警资源与行政辅警资源，在法律法规设定的范围内，以法治力量为支撑，将一切可为政府与公安机关运用的社会资源和治安力量融合起来，进行法治化、制度化、科学化、集约化的高效运作，将辅警制度建设作为一项具有长远性与系统性的社会工程审时度势、按部就班地予以持续推进。[3]

二、我国辅警制度建设存在的法治问题

（一）辅警制度建设法治化程度不高

事实上，我国当前辅警制度的逐步形成，在现实需求上主要源于社会治安形势的急剧变化与警力资源的相对稀缺。改革开放以后，经济的高速发展带来了社会的巨大变化，也给社会秩序维护与治安环境建构提出了新的课题。[4]人口流动、职业结构变化等因素导致社会治安状态日益复杂，仅仅依靠政府力量和公安机关不能完全满足相关社会管理工作的新要求。由此，辅警制度建设伊始就带有临时应对治安形势变化的色彩，相关法治化建设始终没有及时跟进，许多措施与机制都显现出了随意性、临时性甚至是人治属性，缺乏法律制度的规制。然而，随着改革的深入与依法治国的推进，充分实现辅警制度建设的法治化已经成为大势所趋。这既是长远建设辅警制度、确保其法治化规范化方向与可持续机制性发展的现实需要，也是优化社会管理方式、保障人民群众根本利益的必然要求。

（二）辅警制度建设相关立法严重滞后

毋庸置疑，在当前社会形势下，我国辅警制度建设相关立法已经严重滞后于客观现实需要。从立法体系与立法层面来看，基于辅警制度根植于各区域、各地区具体治安环境的特点，全国范围内的辅警制度建设统一立法还处于空白状态，更未形成相关立法体系。必须承认，我国幅员辽阔、地区情况差异巨大，着手统一立法及形成立法体系确实面临诸多困难。但没有立法原则、立法精神的统一指引，也必然会导致各地辅警制度建设随意性大、规范化缺失等问题。从立法质量来看，因为缺乏相关制度性规定或相关规定的立法层级较低，许多地方政府及职能部门出台的辅警制度规定在合理性、科学性、民主性、完整性、系统性等方面存在着严重问题，不利于辅警制度建设的法治化。从立法贯彻来看，很多规定没有得到有效执行，不少机制与制度都停留在纸面上，导致辅警人员管理与权益保障无法落到实处。

（三）辅警制度功能的设定不够清晰

我国辅警制度运行在承担治安防范及安全保卫任务、社会治安综合治理、支撑公安机关基础性工作、节约政府财政资源、密切警民关系、一定范围内缓解部分人群就业压力等方面发挥着重要作用，但究竟辅警制度的应然功能是什么，或者说相关立法应该如何设定辅警制度的功能，在理论界还存在着较大争议，而具有实行效力的各种规则也没有给予明确的说法。这对我国辅警制度建设的法治化是极为不利的。一方面，辅警制度确立与运行在我国社会治理过程与公安机关履行法定职能中发挥着愈发重要的作用，如果对辅警制度的基本功能不能给予立法明确，那么就会使其面临发展方向上的迷茫，还可能导致制度建设内容上的混乱。另一方面，如果不能在整体上界定我国辅警制度的基本功能，相关制度设计也无法实现新的突破，辅警制度建设就可能距离法治化的进路越发遥远。因此，在权威理论层面与实际立法层面设定辅警制度的功能，是推进辅警制度建设法治化的基本问题与前提性步骤。

三、我国辅警制度建设的法治路径

（一）法治理论建构层面的路径

制度建设的发展需要理论基础的支撑与指引，而相关理论的完善与进步也需要制度实际运行的反馈与规制。我国当前理论界对于辅警的理论研究还有很大的提升空间，相关著述不论在数量上还是质量上都还不尽人意。究其根本原因，还是源于辅警具体制度在不同地区的千差万别及实践性较强。但是，越是在这种情况下，越需要我们在理论建构的层面对其加以深入研究，否则我国辅警制度建设法治化规范化的开展就无法获得理论的正当性指引与发展指向。例如，关于是否应赋予辅警工作人员以执法权的问题，[5]就是一个非常具有理论研究价值与现实指导意义的问题，虽然也有一些观点对其进行了探讨，但理论深度还明显不足。

（二）法律规范制定层面的路径

辅警相关法律制度的建构，首先源于对行政权力进行必要限制的考虑。众所周知，权力具有一种先天的扩张性，具有侵害公民权利的潜在倾向性，故须进行制度设计来加以有效限制。这种制度设计的首要形式就是法律制度。因此，全面开展针对辅警制度建设的法律规定制定活动，实属必要。虽然在历史渊源中，实质意义上的“辅警”制度由来已久，但我国当前形势下的辅警制度模式还在发展变化与不断演进之中，短期内进行统一立法的难度较大。但这不应成为我们不进行立法探索的理由。在立法层级方面，辅警从根本上说属于公安机关的辅助力量，故相关法律不宜与《人民警察法》等基本法律相并列，故辅警相关法律规则不应设定在全国人大及常委会所制定法律的层面，而应构建一个以公安部部门规章为统领、地方性法规或地方政府规章为延伸的立法体系。公安部相关规章（如《辅警管理条例》）应规定辅警的基本制度，而地方性法规或地方政府规章则应根据当地的具体情况规定当地辅警的制度细则。如此，就可以在我国辅警相关立法中兼顾一般与特殊、原则与具体的关系，增强相关规定的科学性与可行性。在立法过程问题，则可遵循“从试点到统一”“从原则到详细”的原则稳步推进。

（三）法律法规实施层面的路径

如果辅警制度建设相关法律法规仅仅停留在纸面上，无法得到切实执行与有效实施，那么推进我国辅警制度建设法治化进程也只能成为空谈。在科学设计辅警相关制度与机制的前提下，各级职能部门及辅警工作人员必须统一思想认识，不断增强法治意识，坚决执行相关规定。在这方面，尤其要高度关注相关法律责任的归结与追究问题。协警工作职能能否得以适当、合法履行，与相关法律责任能否实际归属紧密相连。因此，辅警相关立法中必须明确针对辅警职务行为的法律责任。更重要的是，必须在辅警工作实践中严格执行这些规定，既时刻提醒辅警工作人员审慎行事，也应使受到不当侵害的合法权益得到充分、及时的救济。同时，应针对协警职务行为侵害公民合法权益的现象，建立政府责任机制。在特定侵权案件中，除非辅警工作人员的侵权行为可以被认定为纯粹的个人行为，否则，只要是辅警履行工作职能的相关行为违法，相关政府部门或公安机关就应对被侵害人承担法律责任，而不能动辄以“非在编人员”为借口逃避责任。

（四）法律监督贯彻层面的路径

虽然关于辅警工作人员是否具备执法权的问题在理论上与实务中颇具争议，但不可否认的事实是，辅警工作人员履行职责过程中确实存在侵害相对方合法权益的可能。近年来，因个别辅警工作不力、行为失范导致恶性事件发生的新闻屡见报端。因此，加强法律监督、贯彻相关工作要求应成为辅警制度建设法治化中的必有环节。需要明确的是，这种法律监督，不能仅仅依靠行政部门的力量，而应该引入系统外部的力量。例如，采取特定的方式，使相对方合法权益遭受辅警工作人员侵害的司法救济变得更为高效，相关诉讼受到司法机关的特别重视。再如，强化辅警组织与新闻媒体的深度合作，增加辅警工作的透明程度，积极主动与社会公众深度沟通，建立健全源于社会力量的法律监督机制。

（五）法治保障落实层面的路径

法治保障“体系”，强调的是从整体上着眼于全面性与系统性来建构相关保障制度，不能局限于某一方面的保障，更不能局限于某项保障措施，而要统筹兼顾、立足长效。对于我国辅警制度建设的法治保障，必须考虑到方方面面的因素。首先，必须考虑的是辅警工作人员的福利待遇问题，这方面缺乏保障，权威公正、廉洁高效都不可能真正实现。其次，是建构辅警人员权利保障体系，将各种法治保障因素均囊括其中。至于招录、培训与考核体制完善、法治队伍建设等问题，也都应予以全面考虑。还有必要指出的是，在法治保障方面，辅警制度建设还要充分结合社会资源整合，在社会管理、市场运行与权力操作中寻求动态平衡。

[1]殷建国.辅警队伍法治化规范化路径探讨[J].公安研究,2012(5).

[2]贾迪.论辅警制度及中国辅警制度的构建[J].江西公安专科学校学报,2005(4).

[3]叶俊,董红缨.关于构建现代辅警机制的思考[J].上海公安高等专科学校学报,2003(2).

[4]朱振甫,杜剑虹,张应立.辅协警问题研究[J].公安研究,2009(9).

[5]杨雪.辅警执法权问题研究[J].湖南警察学院学报,2011(3).