理论·工具·模式：我国水资源管理发展的新趋势

张海培，尚明瑞

摘 要：为了解决我国水资源管理所面临的巨大压力与困境，作为公共管理分支领域的水资源管理必须在理论层面实现由管理向治理理论的变革，在工具层面实现由单一向多元政策工具的转型。同时，建立适合我国水资源管理形势需要的政府性组织、市场性组织及社会性组织间的网络治理模式是适应水资源管理理论变革与工具转型的必然要求，也是实现我国水资源管理可持续发展的必然选择。

关键词：水资源管理;治理理论;政策工具;网络治理模式

中图分类号：F124.5    文献标识码：A     文章编号：1004-1494（2015）01-0104-05

一、研究问题的提出

所谓水资源管理就是指：“对水资源开发、利用和保护的组织、协调、监督和调度等方面的实施，包括运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，组织开发利用水资源和防治水害;协调水资源的开发利用与经济社会发展之间的关系，处理各地区、各部门间的用水矛盾;监督并限制各种不合理开发利用水资源和危害水源的行为;制定水资源的合理分配方案，处理好防洪和兴利的调度原则，提出并执行对供水系统及水源工程的优化调度方案;对来水量变化及水质情况进行监测与采取相应措施的管理等。”[1]水资源是一种具有全局性、长期性、战略性特征的自然资源，是经济社会可持续发展的基础性保证。所以，加强水资源管理是我们实现“人水和谐”目标的必然选择。

我国水资源存在着不容乐观的自然态势：首先，水资源人均占有量偏低。我国水资源总量处于世界第六位，而人均占有量不足世界平均水平的1/4;其次，水资源空间分布不均衡。以黑河流域为例，其干流途径的青海省境内水资源丰沛，供需矛盾不明显。甘肃省境内水资源有限，供需矛盾凸显。而内蒙古自治区水资源极为短缺，供需矛盾极为突出;再次，水资源环境污染严重。据2006年的相关调查数据显示，优于Ⅲ类水质标准的国控水质断面仅占40%，在27个国控重点湖泊中，劣于Ⅲ类水质标准的湖泊占71%，全国地表水总体水质属中度污染。当前，“3亿农民处在饮水不安全状态，其中1.9亿人因水质问题所致。”[2]我国水资源短缺固然与上述各种自然性因素密切相关，但“当前出现的水资源短缺问题，多数是不合理利用造成的。”[3]

目前我国水资源管理除面临上述论及的不容乐观自然态势外，仍面临着以下三方面的问题：其一，水资源管理“体制”问题。我国水资源管理涉及多个部门，这些行为主体基于自身利益的理性选择，造成了主体之间博弈失衡的状态。同时，各自为政，缺乏统一的水资源管理体系，最终形成了“多龙治水”的局面。其二，水资源使用权的流动即“水价”问题。目前，我国水价严重偏低，仍处于无偿供水或低偿供水状态。如“城市工业用水费用仅占其成本的0.1%～1%，居民生活用水费仅占其生活费用的0.5%～1%，农业用水的水费更低。”[4]这种违背经济规律而确立的水价造成了严重的后果，阻碍了节约型社会的构建。其三，水资源的使用权即“水权”问题。水权即水产权，它是指“保护水资源合理开发、经营、转让与消费的制度安排，也是配置水资源的制度选择。”[5]一般包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等。目前，我国水权存在的主要问题有水权不明晰、水权市场制度不完善等。这些问题严重影响了我国水资源的优化配置和管理。因此，如何加强水资源管理以实现水资源持续利用和有效保护，进而解决以上四方面的压力和困境，已成为学术界和社会各界亟待解决的焦点问题。在此，笔者试图从水资源管理的理论变革和工具转型两个角度进行分析，寻找水资源管理的有效治理模式。

二、我国水资源管理的理论新趋势：从管理到治理的理论变革

水资源管理的理论变革是实现水资源有效管理的理论基础和逻辑起点，因此，探寻水资源管理的理论新趋势自然成为本文的首要目标。随着全球治理理论的兴起，水资源管理作为公共管理的分支领域，也经历着从管理到治理的理论变革。

治理理论作为20世纪90年代公共管理理论发展的新范式，主张“各种公共的或私人的机构管理其共同事务。”[6]较之传统的管理理论，治理理论具有其自身的优越性（见表1），在一定程度上可改变传统水资源管理的弊端。

表1 管理理论与治理理论的比较

（一）治理理论可改变传统水资源管理的单一管理主体

由于长期受到计划经济体制弊端的影响，传统水资源管理单纯强调政府的主导作用。《中华人民共和国水法》规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，……国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，……县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。这种管理主体单一化的垄断管理模式造成了严重的后果：如水资源利用效率低下、浪费严重，水资源污染加剧，政府负担加重，公共利益受损等。而治理理论则倡导除了政府部门还有私营部门、非营利组织、企业、社会团体和公民个人等主体通过相互的合作、协调、互换来实现资源的共享和社会公共事物的共同管理。这就意味着政府在水资源管理过程中必须由传统管理理论中的“划桨者”转变为现代治理理论中的“掌舵者”。这种多元主体共同参与的公共行动体系不仅能够有效解决水资源利用与保护的问题，更有利于共同利益价值链的形成，实现公共利益的最大化。

（二）治理理论可改变传统水资源管理的垂直管理结构

在我国，传统水资源管理主要靠中央和政府的文件下发，地方和非政府组织（个人）照办的管理方式。这种管理方式是通过制定和实施政策，对水资源相关公共事务实行自上而下单一向度的垂直管理。这种垂直管理结构既不利于水资源管理效率的提高，也不利于实现政府部门的行为目标与公共利益的统一。而治理理论要求主体通过协商、合作、伙伴关系来确立认同或共同的目标等方式实施对公共事务的管理。这种管理的运行基础是网络主体间的彼此依赖和相互合作，其最本质的特征就是相互依赖的公平关系。而这种相互依赖的公平关系将对水资源管理产生三方面的积极作用：endprint

第一，有助于实现水资源管理政策制定的民主性、科学性和有效性。治理中的水资源管理的政策制定是各主体间的互动过程，而不是政府自上而下的垂直命令过程。在这种政策制定中，各种治理主体通过对话和协商、交流信息、共享资源、谈判目标，最终达成各方可以接受的政策方案。第二，有助于确立政府在水资源管理过程中的公共利益取向。传统的水资源管理没有为除政府外的其他主体提供利益表达的机会与平台，政府或其公务人员往往在水资源管理过程中为获取部门或个人利益破坏了公共利益的实现。而治理中的水资源管理是各主体通过利益妥协实现合意的过程。因此，其他主体为实现自身利益诉求会牵制政府在水资源管理过程中的行为，防止政府对公利的破坏。第三，有助于监督制约政府在水资源管理过程中的行为。治理中的水资源管理鼓励非政府组织及公众通过直接与政府组织互动的方式参与水资源管理的过程，这种上下互动的平等管理模式实现了政府水资源管理过程的开放性与透明性。因此，政府的行为更易被监督和制约。

（三）治理理论可改变传统水资源管理的单一管理手段

传统的水资源管理主要通过政府单一的强制性手段进行管理，其运行方式也比较单一，主要是指从上至下单一刚性的互动方式。而治理中的水资源管理手段变化的一个基本趋势是越来越多地利用市场机制，加强激励与引导，积极引进私营部门中较为成功的管理理论、方法、技术和经验，其运行的方式也向柔性、互动的方向发展。一方面，它克服了传统的命令—控制方式的强制性、单一性特点，综合运用多种灵活手段;另一方面，它不再采取自上而下的运行方式，而是采取上下互动的管理，通过合作、协商、伙伴关系等实现对水资源的管理。

三、我国水资源管理的工具新趋势：从一元到多元的工具转型

治理理论为水资源管理提供了理论指导，而水资源管理具体目标的实现更有赖于其具体政策工具的有效使用。俗话说“工欲善其事，必先利其器”，水资源管理的政策工具是水资源管理的有机组成部分，是实现水资源管理目标和结果的桥梁。因此，研究水资源管理政策工具的构成及选择也是实现水资源有效管理的必要条件。

（一）我国水资源管理政策工具的构成

政策工具观点的核心预设在于，“不同的政策问题建构了不同类型的政策活动，……并产生不同的效果。”[7]15所以，现实中政策工具的种类繁杂且多元，但“迄今尚未有一种分类能够达到穷尽且互斥的。”[7]27笔者借助治理的视角并结合其他学者的研究成果，最终形成了本文有关我国水资源管理政策工具的分类谱系：政府性工具、市场性工具、社会性工具、信息性工具（如图1）。

图1 我国治理中的水资源管理政策工具图谱

这种分类谱系也遵循着类似于我国水资源管理理论的演进过程：从政府行政控制和命令为主导的规制性政策工具发展到以市场化为主导的经济性政策工具，最后到公民与社会互动合作的社会性政策工具，而信息性工具则贯穿于整个演进过程。其中，规制性政策工具主要借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导;经济性工具是管理部门以尊重市场机制为出发点，利用经济刺激措施或者工商管理技术，指导和规范目标群体行为从而达到政策目标;社会性工具则是在所期望实现的政策目标上，很少或几乎没有政府的介入，而在自愿的基础上，由民间力量自主运作;信息性工具可视为用来诱发想要的政策结果之工具，它在以上三大领域中均有广泛应用。该工具通过宣传、教化、信息发布等手段搜集信息并加以应用以产生政府想要的结果。

（二）我国水资源管理政策工具的选择

我国传统水资源管理的政策工具选择相对比较单一，主要依靠规制性政策工具来实现水资源管理的目标，“难寻水资源利用保护中的企业、居民等利益相关者的踪影，而作为绝对管理者的政府部门对此全程全权包办。”[8]这反映了我国水资源管理不利于发挥政策工具的组合优势。政府、市场和社会等工具之间缺乏互动与合作，不仅增加政策实施的难度，更不利于实现水资源利用保护的可持续发展。而治理中的水资源管理需要规制性工具、市场性工具及社会性工具三种力量的协调、沟通和互动，以实现政策工具的有效选择及合理组合。

水资源管理政策工具的选择受多种因素的影响，如水资源管理目标、水资源管理利益相关者、水资源管理环境等。根据我国水资源管理的势情，水资源管理政策工具的发展趋势应该是：依赖政府强制力基础上的规制性政策工具渐趋收缩，依托市民社会和市场力量的“新政策工具”将大行其道。但是，值得强调的一点是，在我国社会转型期内，规制性政策工具的主导地位仍然不可动摇。

四、我国水资源管理的网络治理模式构建

网络治理模式的构建是适应我国水资源管理理论由管理到治理，政策工具由单一到多元转变的必然要求，也是通过有效解决现实中水资源管理主体间矛盾冲突来实现水资源管理可持续发展的必然选择。笔者立足于我国水资源管理发展阶段以及我国社会发展现状，以治理理论为基础，旨在探索适合我国水资源管理现状的网络治理模式。

我国水资源管理主体主要包括三大类：政府性组织、市场性组织和社会性组织。其中，政府性组织主要是指以公共行政权力为基础实现资源合理配置的组织，市场性组织主要是指通过市场价格机制实现社会资源合理配置的组织，社会性组织主要是指以公益性为特点、以服务社会为目标的非营利性组织，它们共同组成了一个纵横交织的网络作用系统（如图2）。政府性组织、市场性组织与社会性组织构成的这一网络系统存在的基础是相互间的依赖与合作。具体而言，在这一互动网络治理模式中，政府性组织、社会性组织和市场性组织三大主体间地位平等，是一种相互合作的关系。而政府性组织内部既有平等合作关系又有上下层级关系。总之，各主体间相互影响、相互依赖、相互合作，各自扮演着不同的角色，每一主体的作用都是不可或缺的。

（一）我国水资源网络治理中政府性组织的角色与作用

在网络治理结构中，政府性组织的合理定位是至关重要的环节。治理理论在重视多元社会力量共治的同时，对政府性组织的角色给予了重新定位。一方面，否定社会管理中政府性组织的一元权力核心地位，强调多元化的社会管理中心;另一方面，治理理论重视政府性组织在社会公共事务管理网络中监督管理的重要作用。我国水资源网络治理中政府性组织的角色与作用具体表现在以下三个方面：endprint

首先，政府性组织是我国水资源管理中的“掌舵者”。政府性组织在水资源管理中首先是一名“掌舵者”。它需要制定我国水资源管理的总体发展战略，为其他主体的互动提供方向上的指导。目前，我国水资源管理的目标是实现社会、经济、环境的协调可持续发展，因此，政府需要制定相应的制度来规范水资源管理网络的有序互动。同时，政府还需要通过制定法律、法规、政策等约束手段来规制和监督其他主体的行为。

其次，政府性组织是我国水资源管理中的“调节者”。政府性组织是公共权力的载体，是公共利益的集中代表。所以，在水资源管理网络治理中需要政府性组织协调处理各种矛盾。一是水资源的开发与保护涉及到多个经济主体，而各经济主体往往通过损害其他主体的利益以追逐自身利益，这样就不可避免地导致各经济主体间的矛盾，这就需要政府通过调节各经济主体间的利益来保证利益的合理配置。二是我国水资源管理行政体系涉及到多个部门，造成水资源管理政出多门的弊端。为了形成规范的运作机制，由图2所示，必须建立统一的协调管理体系，进一步明确定位各部门的职责权限，从而使政府性组织在流域水资源管理中发挥其指导协调的作用。

最后，政府性组织是我国水资源管理中的“服务者”。政府性组织是公共物品的供给者。水资源是一种公共物品，水资源保护是一种公益事业，市场在这一领域容易出现“失灵”的现象。因此政府性组织就需要积极发挥作用，组织公共物品的生产，为社会提供良好的水资源产品。值得注意的是，政府性组织提供水资源这一公共产品，并不表示由政府亲自进行生产，而是指在政府的主导下，由政府性组织、市场性组织和社会性组织共同完成水资源产品的供给。

（二）我国水资源网络治理中市场性组织的角色与作用

市场性组织在我国传统水资源管理中一直处于被动地位，而自我国社会主义市场经济体系的建立并不断完善，尤其是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出市场在资源配置中的决定性地位以来，市场性组织的主体地位不断得到体现，参与水资源管理的积极性不断被激发，彻底改变了以往在水资源管理中的被动地位。市场性组织在我国水资源管理网络治理中的重要作用主要体现在：

首先，市场性组织能够有效解决政府性组织在水资源管理中的失灵。尽管市场性组织容易造成水资源的污染和浪费，但是，它依然是政府提高水资源管理效率的有力助手。市场性组织作为水资源管理的主体之一，它可以通过特许经营、合同外包等“公私合作”的方式，直接参与到水资源利用与保护工程项目的生产和服务中，直接成为水资源的保护者。

其次，市场性组织是水资源管理中资金、技术的供给者。市场性组织可以通过举行公益活动，承担一定的社会责任，为水资源利用与保护活动提供资金、技术和人力等方面的支持。同时，市场性组织还是利用环保技术改造传统产业的先锋力量。

最后，市场性组织是水价形成的决定者。“水资源的效用性和稀缺性决定了其具有的价值，因此水资源的供给与需求关系的边际效用量就是水资源的价格。”[9]因此，首要问题就是要通过市场化运作，建立起科学合理的水价形成机制。国外学者对这一点大多持肯定态度，同时，国内学者也普遍认为在我国建立水权市场的条件已经基本成熟。而水市场的建立必须发挥市场主体——市场性组织的决定性作用，因为市场主体掌握着水资源内在的价值规律，理应能够适时调整着水资源的供需及价格。

（三）我国水资源网络治理中社会性组织的角色与作用

治理理论的兴起主要是“由于在社会资源的配置过程中既存在着市场的失效，也存在国家的失效，即所谓的‘市场失灵和‘政府失灵现象，人们开始在选择市场和选择政府之时也努力尝试着寻找‘第三种力量——公民社会。”[10]充分发挥社会性组织的参与作用，积极推进管理的民主化，进而实现社会性组织的利益、权利和价值，是治理理论所追求的目标。

在我国水资源网络治理中，社会性组织是一个非常活跃的力量，它在我国水资源管理网络治理中的重要作用主要体现在：

首先，社会性组织是实现水资源管理公共利益取向的重要保障。水资源管理的公共性、服务性及合作共治性的基本属性决定了社会性组织参与的必要性。因为，与政府性组织和市场性组织的行为带有强烈的利益驱动色彩不同，社会性组织的行为相对更加单纯，公益性更强，这与水资源管理的基本属性不谋而合。同时，只有社会性组织才最了解自身需要，只有吸收社会性组织参与水资源管理的过程，广泛听取民意和集中民智，才能调动其积极性，发挥集体智慧，进而提高社会性组织的满意度。

其次，社会性组织是水资源管理过程中的重要参与者。社会性组织参与水资源管理的领域主要集中在：参与水资源管理的政策制定、水资源管理绩效评估、水资源污染防治等事关水资源利用保护的公共事务。具体合作事宜包括：政府性组织与社会性组织就水资源利用保护事务达成共识，社会性组织参与水资源管理的政策制定过程，政府性组织制定政策由社会性组织执行、社会性组织参与对水资源管理的有效监督、社会性组织主动提供各种服务，包括提供技术、资金、信息等方面的支持等。在一定程度上，社会性组织是整个水资源治理网络存在的微观基础，失去了社会性组织的参与，该网络也就没有其存在的现实意义。

最后，社会性组织是水资源管理的有效监督者。社会性组织的有效监督作用主要体现在对水资源政策的实施、水资源的利用及水权交易过程三方面。就水资源政策的实施而言，社会性组织可以通过对水资源政策制定、执行、评估过程的参与，提高政策制定的科学性、执行的有效性和评估的准确性，进而提高水资源管理的效率。就水资源的利用而言，社会性组织可以通过自身强有力的社会关系网阻止各种主体行为对水资源的浪费与污染。就水权交易而言，社会性组织为表达和实现自身利益诉求可以通过制度化、组织化的途径和渠道影响水权交易前（预备阶段）、水权交易中、水权交易后（监督阶段）的整个过程，并通过公开、互动、协商、对话、有效的原则实现水权交易的透明化。

五、结 语

在由政府性组织、市场性组织及社会性组织共同参与的水资源网络治理过程中，有三个方面值得我们时刻保持警惕：首先，在水资源网络治理中要充分发挥三个主体的合力，不能片面强调某一主体的作用。其次，政府性组织、市场性组织及社会性组织的优化组合必须以我国水资源管理的势情为基础。最后，在合理界定各主体角色的基础上，还要有与之相应的法律和制度保障。这就要求我国要加快法制建设，为水资源网络治理模式的实现提供制度保障。总之，水资源网络治理模式的构建是一项复杂的系统工程，需要政府性组织、市场性组织及社会性组织共同合作和不懈努力。

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责任编辑 凌经球endprint