上下游水权交易及初始水权改革思考

刘世庆　巨栋　林睿

摘 要上下游左右岸利益关系是流域管理和水权制度建设的难点，是国家水利部新一轮水权试点的重要内容，是初始水权制度建设的重要基础。协调上下游关系的核心基础是：水资源权属依据及兼顾各方利益原则；核心目标是：利益公平分配、责任公平分担。在政策和实务层面，协调上下游全流域水量关系坚持两条原则：一是水量分配实行动态调整，二是任何河段用水都不能影响其他利益相关者；协调上下游全流域水质关系坚持两条原则：一是谁污染谁治理，二是谁受益谁付费。鼓励创新上下游水权交易模式，促进流域经济与政区经济协同发展。

关键词上下游水权交易；初始水权分配；水资源管理；水权制度改革

[中图分类号]F741.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2016）11-0071-05

上下游关系的核心利益是水资源分配及其开发利用。水资源具有不同于其他自然资源的显著特点：水具有流动性和流域一体性，河流任一地方的开发都将带给其他地方正面或负面的影响，上下游的行为，既要考虑自身利益，也不能损害其他相关者利益。国际河流在协调上下游国家的利益关系时，一般遵循三条基本原则：一是水资源所有权为优先依据；二是兼顾各方利益，平等协商；三是利益公平分配，责任公平分担[1]。这些原则可借鉴用于指导国内不同行政区之间上下游利益关系的协调：水量关系的协调坚持两条原则：一是水量分配实行动态调整，二是任何河段用水都不能影响其他利益相关者；水质关系的协调坚持两条原则：一是谁污染谁治理，二是谁受益谁付费。逐步建立完善体现产权、效率、公平、可持续的初始水权制度和水权交易制度，鼓励上下游水权交易模式创新，促进流域经济与政区经济协同发展。

一、问题聚焦：上下游间用水矛盾突出，流域水资源管理面临挑战

上下游左右岸利益关系的协调是流域经济社会发展的焦点所在。20世纪50年代开始，西北三大内陆河塔里木河、黑河、石羊河水量迅速减少甚至长期断流，黄河自1975～2000年25年间19年出现断流，各流域内水资源利用矛盾日益突出，上下游间利益冲突不断升级，社会各界对流域治理问题的探讨集中爆发，特别是生态环境和经济发展两个方面。

一是流域生态破坏。以西北内陆河之一石羊河流域为例，石羊河是河西走廊千百年来赖以生存的依托，伴随工业化城镇化现代化进程快速推进，流域过度开发已不堪重负，源头冰川萎缩雪线上移，上中游用水量不断增加，生态环境严重恶化，导致进入下游民勤县的地表水量由20世纪50年代的5.9亿m3减少到2005年的不足1.0亿m3，地区水量缺口达6亿m3以上，甚至出现数十年断流（部分数据参见表1）。腾格里和毛乌素两大沙漠迅速侵袭民勤县，情况最严重时，全县超过13万亩人工林枯萎死亡，超过50万亩林地沙化殆尽，近400万亩天然草场退化消失，各类荒漠化土地面积占比达到了94.5%[2]。强风、沙尘暴等极端恶劣天气摧残大批农作物，房屋遭到沙压，严重威胁人们的生存，几十万亩农田被迫弃耕，数万人搬迁，废弃的村庄随处可见。民勤县缺水问题震惊中外，该地区一度被媒体评为“地球上最危险的8处居住地”之一[3]。

二是流域经济发展失衡。以广东东江流域为例，东江是珠江水系的干流之一，是广州、深圳、东莞、惠州、河源和香港等地区重要的“生命水、政治水、经济水”。河源市地处东江上游，是东江的重要水源地，境内拥有华南地区库容量最大的新丰江水库，其水质水量关乎广东省三分之一人口和香港地区700万人口的饮水安全[5]，政府对该地区生态环境有着极高的要求，严控河源产业发展，强制建设污水处理设施，大力开展水质净化工程。2005年以来，河源共拒绝超过400个、总投资近700亿元的污染项目，关闭库区所有存在污染的宾馆酒店和旅游景点；投资近20亿元建成9座污水处理厂、7座垃圾填埋场，全市森林覆盖率由2006年的69.7%提高到2014年的73.3%。[6]正是如此强力的水源保护和环境治理手段，才保障了东江下游珠三角地区的稳定发展，但也导致河源发展相对滞后。2014年，河源市人均GDP仅为24 881元，与内地落后地区水平相当，远不及东江下游广州和深圳，地方财政收入更是不到广州的5%，深圳的3.3%，差距令人汗颜（见表2）。

二、探索历程：推进多流域水量分配，优化水资源管理体制

上下游左右岸利益关系历来是流域管理和水权制度建设的重点内容。20世纪黄河和西北三条内陆河断流，引起全社会高度关注，国家先后采取一系列措施应对：实施黄河“八七分水”方案，石羊河、黑河、塔里木河治理工程，张掖节水社会建设试点，黄河宁蒙河段等水权试点等（见表3），这些工程建设和改革试点取得显著成效，河流断流得到遏止，河流生态大幅改善，节水理念和水权理念逐步深入人心，初步积累了协调上下游关系的经验。

1987年，国务院办公厅转发国家计委、水电部《关于黄河可供水量分配方案报告》，史称黄河“八七分水”[7]。报告中水量分配指标是各省“耗水量”，实际可看做是国家赋予各省的初始水权。该方案的分配原则是“现状为主，兼顾未来”，即以1980年流域内各省区实际用水量为基础，综合考虑省（区、市）的灌溉发展规模、工业和城市用水增长以及大中型水利工程兴建的可能性，黄河流域总引用水量比1980年增加40%以上的原则基础上分配各省区市用水指标。

2000年前后，我国启动西北三条内陆河塔里木河、黑河和石羊河综合治理。时任国务院总理温家宝为治理石羊河断流问题，先后11次明确指示“决不能让民勤成为第二个罗布泊”[8]。2001年成立石羊河流域管理局，实行流域水资源的统一调度。2007年，国务院批复《甘肃省石羊河流域重点治理规划》，拉开石羊河流域全面治理大幕，遏止断流是最重要的目标之一，上游如何实现节水确保足够水量下泄是关键因素。经过8年努力，流域内强力推行农业节水、水权试点、水价改革等一系列措施，下游干涸51年之久的青土湖得以重现，民勤县水量供需情况大幅改善，石羊河流域正逐步恢复往昔风貌。[9]

2002年初，国家确定甘肃省张掖市为全国首个农村节水型社会试点地区。张掖市是黑河流域的重要城市，也是黑河用水大户。黑河是我国仅次于塔里木河的第二大内陆河，水资源过度开发导致黑河断流长达12年，下游居延海被戈壁荒漠彻底吞噬。[10]试点中该市把用水管理制度入手，将用水总量约束指标逐级分解，建立水权和水价双调节制度。积极探索农户间水权交易，首创“水票转让”模式，即首先把农业用水分配到户并颁发水权证，用水时可凭证购买水票，水票在一定范围内可自由交易[11]。现在黑河流域生态环境正逐渐改善，下游额济纳旗胡杨林已恢复生机。

2004 年6月，黄委会出台《黄河水权转换管理实施办法（试行）》，并于2009 年修订[12]。该办法提出在黄河流域实行水权转换试点，从操作层面明确了水权转换的原则、对象、范围、期限和费用，从保障方面确定了项目审批、操作、文件编制和权限职责等相关要求，指导水权试点工作有序推进。

2014年7月，水利部出台《关于开展水权试点工作的通知》，提出在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃和广东等7个省区开展为期2～3年的水权试点工作，从水资源使用权确权登记、水权交易流转和开展水权制度建设等三个方面推进国家水权制度建设[13]。

总结以上进程可以发现，我国协调上下游利益的关键做法是两个环节。

一是严格实施全流域初始水权分配，确保上下游均衡用水，遏制断流和生态恶化。初始水权分配是水权制度建设基础，是处理流域上下游关系的第一步。水权分配是产权确定的一种手段，实际是组织管理类要素在经济发展中起到制动性功能的体现，即通过国家强制力干预水资源这种原生性要素在区域经济系统中的配置方式，以实现区域经济可持续发展。初始水权这种制度性要素应当与水资源、土地资源等原生性要素和人口、资金等再生性要素形成对应的组合，而且必须是动态的组合。具体表现为：在流域水资源开发利用中，应当以区域水资源、人口、土地等的数量规模和分布情况为基础，以避免上中下游任一地区行为产生负外部性为目的，通过水权分配规定区域可用水量来限制水资源过度开发。当水资源、人口、经济等情况发生改变时，水权分配应当随之调整优化。

二是行政手段和法制手段严格控制的同时，发挥市场配置资源的作用，用水权水价机制奖励节水，激励高效用水。水价改革是水资源优化配置的有效措施，是处理流域上下游关系的强力手段。价格机制会影响水资源配置进而推进区域经济发展，实际是市场要素发挥牵动性功能的体现，即通过改变水资源价格和水权价格调整水资源供需形势，提高用水成本迫使过度用水地区减少耗水量，促进节水地区通过价格杠杆实现收益，实现水资源要素在区域空间内的再平衡。

我国实行上述政策的作用和效果十分显著，但也有许多值得进一步探讨之处，特别是初始水权分配和调整问题，产水多的上游应不应该有发展权保障？先占水的下游应不应该有既得利益保护？在现行机制下，初始水权分配中考虑更多的是现状需求和未来需求，而非区域自然资源禀赋即水资源量。当产水多的上游经济发展后，受初始水权分配限制，挤压了发展空间。这就涉及到制度要素、原生要素、再生要素的动态组合问题，在经济社会快速发展的今天，各区域间对发展再平衡的诉求愈发强烈，某一区域的要素组合可能随时改变，水权能否及时调整形成经济支撑则显得尤为重要。

三、制度创新：探索上下游水权交易模式，促进流域经济与政区经济协同发展

创新上下游水资源开发利用关系是促进流域经济与政区经济协同发展的难点之一。上下游关系和矛盾可分为以下几种情况。

第一种情况：产水多用水多用水早的发达区域正好是上中游，如黑河、石羊河、塔里木河流域，上中游自然条件较好，开发较早，用水较多，武威和张掖分别是石羊河流域和黑河流域的传统农业区域，素有金张掖、银武威之称，农业发达，人口稠密，用水极多，是导致河流断流的重要因素之一，他们当然应为断流负责。这种情况在西北内陆地区比较常见，上中游经济情况较好，农业节水潜力较大，下游往往是生态保护区或贫困区，上下游间容易达成共识，水权改革容易推进。

第二种情况：产水多的上游用水少用水晚初始水权分配少，青海最为典型。青海产水193.95亿m3，占黄河36.83%。根据黄河“八七分水”方案，青海仅分得耗水指标14.1亿m3，仅占黄河总可供水量的3.81%（见表4）。方案中曾提出，水量分配指标应当根据未来不同的水情作出合理调整和安排，但事实上，截至今天黄河也没有形成新的完整的分水方案。该方案分配思想实际上是优先占用权，即当时经济社会发展快的省区分水比例大，发展慢的省区分水比例小。青海经济社会发展落后，在“现状为主、兼顾未来”的分水原则下，分得的初始水权自然较少。现在青海进入加快发展时期受到用水指标限制，在其他省区无偿获得初始水权的情况下，既得利益格局很难撼动，水权分配方案调整成了一句空话。

广东河源的情况与青海类似。河源东江流域多年平均产水量为134亿m3，占广东省东江流域产水量的近一半。广东省政府于2008年和2012年先后印发《广东省东江流域水资源分配方案》、《广东省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》两份文件强化东江流域取水耗水管理，其中明确规定，河源在东江流域的最大取水量是17.63亿m3，仅占整个东江分水总量106.64亿m3的16.5%，与其高达46%的产水量比例有着巨大差距（见表5）。

诸如青海、河源类似情况的地区还有很多，这带来一个困惑：我国的初始水权分配制度是否公平合理？

第三种情况：另一个方向的问题可能随之提出：发达的黄河中下游省区，包括华北和天津，他们在过去快速发展时，全国水资源还没有到目前这样的紧缺状况，这些区域率先取占了流域水资源甚至外流域水资源，现在，当上游发展需要用水时，这些先占水区域的既得利益是否应该保护？我国初始水权分配更偏重现状，诸如天津、深圳等市，其取水区与所在流域并不一致，通过修建调水工程在其他流域进行取水，影响了本流域内水权分配和交易利益，更加剧了流域内上下游间水资源开发的矛盾。这些问题随水权工作加快推进会暴露的更加明显。

国际河流处理上下游关系时一般遵循三条原则：一是水资源所有权依据，水资源所有者具有优先权。二是兼顾各方利益，平等协商。三是利益公平分配、责任公平分担。根据国际通行做法和中国特色，我们主张协调上下游利益关系坚持以下原则。

第一，协调上下游全流域水量关系坚持两条原则：①产水多的上游因发展滞后而暂时不用水的时候，水更多的被中下游使用是合理的，但上游并不意味着放弃水权，当上游发展需要用水时，应无偿获得水权，黄河等类似情况应该调整初始水权分配。即必须坚持水权制度改革，建立水权分配动态调整机制，综合考虑自然禀赋、人口规模、经济发展、技术创新等要素确立水权分配指标体系，周期性地调整流域水权分配方案。②任何河段用水都不能影响其他利益相关者，比如，黑河、石羊河上中游区域为断流买单，是天经地义之理。现实生活中，上下游关系调整的实现，更多依靠反复协商。

第二，协调上下游全流域水质关系坚持两条原则：①谁污染谁治理，上游要对水环境破坏付费。严禁上游地区发展新的污染企业，已有企业要严格实施节水改造，安装污水处理和循环使用设施。严格监测水质水量情况，建立流域污染防控预警机制，发现污染立刻处理，如果污染扩散，上游应当给予下游地区补偿。②谁受益谁付费，下游要向上游保护环境付费。应该鼓励河源等类似情况获得下游补偿。从流域上下游水资源开发产生的外部性性质来看，上游地区过度开发必然造成负外部性影响下游利益，而下游过度开发却不存在这种情况。因此要激励上游地区的生态保护，必须建立经济利益向上游转移的体制机制，建议在国家层面建立生态补偿标准规范，探索流域上下游间大范围（省际范围）的生态补偿机制，小范围内可由省区级政府出面协调，拓展上下游间生态互相补偿的范围和力度，发展市场配置资源作用，让更多优质水环境的受益方参与补偿，特别是强化下游对上游欠发达地区的横向生态补偿机制，打造上下游间协调发展和良性互动局面。在具体操作中，可通过采集流域各断面水质信息，某一断面向下游交水水质等于甚至优于上游来水水质则应给予该断面所在地区经济补偿，相反则应当立刻治污并向下游付费。特别是河源可以借鉴南水北调中线工程经验：如果修建一条从河源到广州或到香港地区的渠道，下游会争相买水给予河源补偿。新丰江水库距广州、深圳均在200公里以内，实施直饮水工程距离不长，成本可控；结合我国南水北调中线工程中渡槽、穿黄等建设经验，该工程也具有一定可操作性[6]。环境经济学有一条重要原理在全书不断反复询问读者：你是愿意为清洁的环境付费还是愿意忍受污染？值得我们思考。

四、几点思考

上述问题带给我们一个更深层面的思考：我国的初始水权分配制度是否公平？我国初始水权分配以初始水量分配为基础，这可能是没有办法的办法，有没有进一步改进的必要和空间？有的地区如河源就明确提出：水量控制红线是工作考核，确立的时候并没有说这是初始水权，现在说是初始水权很不公平，这些抱怨不是没有道理。在水资源所有权归国家所有的前提下，水量是否等于水权？国际上，初始水权分配的常用办法有：①河岸权制度，规定水权使用权属于沿岸的土地所有者。②优先占用权制度，即先占者优先拥有该水权。③行政分配制度，即国家通过行政手段进行分配。④比例分配制度，按照一定认可的比例和体现公平的原则将水权分配相关用水户。⑤其他，如可交易水权等[15]。在我国未来水权改革中，应当综合这几种分配办法，统筹考虑流域的自然地理、现状需求、社会风俗、发展空间等等，建立水权分配可依据的指标体系和可预测的指标体系，以及调整方案的时间周期，推动我国水资源开发利用高效、公平、可持续发展。

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[15] 刘世庆，郭时君，林睿，巨栋.中国水权制度特点及水权改革探索[J].工程研究——跨学科视野中的工程，2016（1）：12-22.

Abstract： The relationships of the interests between the upstream and downstream areas and between left and right banks are considered the difficult point in river basin management and water rights system establishment. It is an important part of the new round of water rights pilot projects initiated by the Ministry of Water Resources and a key foundation for the establishment of initial water rights system. The core foundation for coordinating the upstream and downstream relationship is： the basis of water resource ownership and the principle of balancing the interests of all parties. The core objective is： equitable distribution of interest and equitable sharing of responsibility. In the policy and practice，coordinating upstream-downstream basin-wide water quantity relationship must be in accordance with two principles： First，water quantity distribution shall be dynamically adjusted；second，water use in any reach must not affect other stakeholders. Coordinating upstream-downstream basin-wide water quality relationship must be in accordance with two principles： First，whoever causes pollution shall be responsible for its elimination；second，whoever benefits shall pay. An innovative mode for upstream-downstream water rights trading is encouraged to boost a coordinated economic development of the basin and the administrative divisions.

Key words： upstream-downstream water rights trading；initial water rights allocation；water resource management；water rights system reform

（责任编辑：吴 巍）