“减假保”程序中司法监督的反思与完善

李晓丽

（中国社会科学院研究生院，北京 102488）



“减假保”程序中司法监督的反思与完善

李晓丽

（中国社会科学院研究生院，北京 102488）

司法监督制度的建立与完善是实现司法公正、提高司法公信力的重要保障，也是我国深化司法体制改革的重要组成部分。在我国的司法实践中，司法腐败问题在减刑、假释和保外就医程序中尤为突出。审视当前减刑、假释和保外就医程序中司法监督制度存在的问题，提出相应的完善建议，从而保证减刑、假释和保外就医程序的公正运行成为近年来改革和完善我国司法监督制度的工作重点。

司法监督；司法公正；司法腐败；减刑；假释；保外就医

司法是守护社会公正的底线，倘若司法权的运作出现腐败，无疑将对社会公正的实现造成巨大而沉痛的打击。因此，对司法权的监督，司法监督制度的建立与完善是杜绝司法腐败、实现司法公正、提高司法公信力的重要保障，在法治国家的建设中尤为重要。在我国的权力结构中，检察机关处于“法律监督”的地位，其在各个诉讼环节中对法院和公安机关等司法活动的法律监督职能的实现，是建立和完善司法监督制度的关键。然而在刑罚的执行程序中，尤其是司法机关依法适用减刑、假释、保外就医（以下简称为“减假保”）程序中，以权或以钱“赎身”、逃避惩罚或者减轻惩罚的问题尤为严重，而且在职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪及黑社会性质等三类犯罪中十分突出。这些现象严重践踏了法律尊严，损害了执法司法公信力，成为近年来我国打击司法腐败、改革司法监督机制的重点。

一、“减假保”制度存在的问题及改革措施评析

（一）纵向分析

纵向地分析，“减假保”程序可以分为考察阶段、提请阶段、审理阶段以及执行阶段。

1、考察阶段

审理减刑、假释（以下简称为“减假”）案件的根本目的是对罪犯在服刑过程中的表现进行一种预测性判断，判断其今后的人身危险性、有无再犯的可能，从而确定其是否适合减刑或者假释①葛琳：《减刑假释案件开庭审理形式化现象省思——兼论检察机关在减刑假释案件审理中的角色定位》，《中国司法》,2014年第6期。。而罪犯的服刑过程中即“减假”制度适用与否的考察阶段，可以说，考察阶段的“减假”程序是后续提起阶段、审理阶段以及执行阶段的基础。以往的司法实践中，我国“减假”制度在考察阶段存在的问题主要有：其一，虽然规定了对刑罚执行机关针对罪犯计分情况的考评，但对于记分的规范性文件以及罪犯劳动岗位任免等对罪犯计分情况有重大影响的环节没有纳入监督范围；其二，对罪犯在看守所、新收犯监狱和其他监狱之间考察阶段的不连续性，造成了对罪犯悔罪表现的考察和检察机关同步监督滞后，影响了罪犯在看守所和新收犯监狱的悔罪和劳动的积极性；其三，考察阶段忽视了对原审判决中记载的犯罪事实、罪犯家庭情况、是否求得被害人谅解等情况的综合动态考察②徐金贵，徐建，张庆立：《检察机关减刑假释同步监督创新机制评析》，《人民检察》2012年第3期。。上述问题的存在一方面导致了司法机关对是否适用“减假”制度的判断基础的不合理与不全面，直接影响了“减假”案件的审理质量；另一方面影响了检察机关在该阶段的监督质量，易引发考察阶段的司法不公与司法腐败问题。

针对上述问题，中共中央政法委员会印发了《关于严格规范减刑、假释，暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》（以下简称《意见》）在第6条要求在罪犯服刑场所及时公开“三类罪犯”的计分考核、行政奖励、立功表现等信息，对于拟提请减刑、假释和暂予监外执行（除病情严重必须立即保外就医外）的，一律提前予以公示；第9条要求推进刑罚执行机关、审判机关、检察机关减刑、假释网上协同办案平台建设，对执法办案和考核奖惩中的重要事项、重点环节，实行网上录入、信息共享、“全程留痕”，从制度和技术上确保监督到位。虽然对计分情况的公示要求仅限于“三类罪犯”，但鉴于违规操作问题在“三类罪犯”的实施中尤为突出，但这一公示要求无疑是对“三类罪犯”的“减假保”程序考察阶段的监督提供了信息基础。而司法机关网上协同办案平台的建设更是为检察机关介入考察阶段的监督提供了前提条件。

1 如江苏、湖北、贵州等地创新狱务公开的方式方法，充分利用现代科技手段，设置手机短信平台、开设咨询专线、设立触摸式电脑查询系统；陕西通过开展执法情况通报会、举行执法工作大接访等活动，进一步拓宽狱务公开渠道，增强了狱务公开实效性；贵州省监狱局开通全国首个监狱政务微信等。

2 根据司法部《监狱提请减刑假释工作程序规定》第二章的规定，“减假”程序分为：分监区全体警察会议、监区长办公室审核、监狱刑罚执行部门审查、减刑假释评审委员会评审并公示、监狱长办公室审议决定、刑罚执行部门制作减刑假释建议并报送。

3 详见《最高检减假规定》第七条至第十条。

然而，改革要求的公示所涉及的具体制度，如公示时间、公示方法等并未提及，只能依赖各地司法机关出台具体规定措施1；公示范围也仅限于“三类罪犯”而对其他罪犯未做强制性要求；对于检察机关在考察阶段的具体监督手段和方法也没有更细化的规定。

2、提请阶段

在以往“减假保”案件的提请阶段，就检察机关的同步监督而言，一方面，对于检察机关介入审查“减假保”案件的时间，司法部《监狱提请减刑假释工作程序规定》要求为鉴于提出减刑/假释建议时，此时监狱长办公会已经决定提请减刑/假释2，而且由于缺乏明确统一的规定，在实践中各刑罚执行机关向检察机关报送案卷材料的时间选择并不规范，往往仅在减刑假释评审委员会评审和公示后、监狱长办公会决定之前才将案卷材料报送至驻所检察室；而根据新刑诉法第255条的规定，监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院，人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。在这样的介入时间下，检察机关在提出意见已经很难起到纠正不当提请的效果了①徐金贵，徐建，张庆立：《检察机关减刑假释同步监督创新机制评析》，《人民检察》2012年第3期。；另一方面，检察机关对提请阶段的监督缺乏刚性效力，对于不同意执行机关的“减假保”建议或者认为应当“减假保”而执行机关未提请的情况的处理措施难以达到应有的监督效果。而就罪犯的权利保障而言，罪犯并无提请权，法律仅将提请权授予刑罚执行机关，整个提请程序法院所获取的信息仅为执行机关报送的材料，这不仅导致法院对案件的认识和了解十分有限，更忽略了体现正当程序核心价值的罪犯的参与权②马贵翔，蔡震宇：《减刑假释混合程序模式之构建》，《法治研究》，2013年第8期。。

针对“减假保”案件提请阶段的监督问题，《意见》在第8条中提出，刑罚执行机关在决定提请减刑、假释以及暂予监外执行前应当征求检察机关意见的要求；对于刑罚执行机关对检察机关提出的不同意见未予采纳的，应当予以回复，以强化检察机关在提请阶段的监督权力。《最高检减假规定》进一步细化了检察机关在“减假”案件提请阶段调查、审查的措施，赋予了检察机关一定的调查取证权3。再加上前文提到的司法机关网上协同办案平台的建设，检察机关被赋予了提请阶段的监督手段，其监督效果得到了进一步的完善。

但是，改革仍未提及罪犯的提请权；检察机关对刑罚执行机关做出提请建议这一过程的监督参与权仍不够细化，监督介入的时间、方式以及介入的深度仍有待进一步完善。

3、审理阶段

在《意见》公布前，检察机关在“减假保”案件审理阶段的同步监督权十分有限，具体体现在：其一，虽然《最高人民法院关于适用<刑事诉讼法>的司法解释》第453条规定了“减假”案件应当开庭审理的情形，但是在实践中，除了“三类罪犯”外，法院审理“减假”案件一般都不开庭，而是书面审查③李庆生：《论减刑假释制度的完善》，《法制与社会》，2013年第10期。，检察机关很难实际参与到法院的审理活动中，监督更是难以实现；其二，对于“减假”案件开庭审理的情形，虽然《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第651条规定检察人员应当出庭，但对于庭前准备、法院开庭前的通知以及检察机关在庭审过程中所享有的权力等关键的配套制度并无规定，检察机关监督权的实现缺乏明确具体的制度保障，监督效果受到很大的限制；对于保外就医案件的审理，实行的是封闭式的行政式审批模式，难以实现检察机关的监督，不符合程序正当和公正审判的要求④刘根菊：《“减假保”全程同步监督之正当性》，《检察日报》，2009年8月10日第003版。。

在检察机关的监督权之外，罪犯在审理过程中并未被赋予表达自身意见的机会，其在审理阶段的参与权没有得到保障，既不利于法院客观全面地掌握实际情况，也不利于检察机关在审理过程中的监督工作。而且，法律也未赋予罪犯相应的获得救济权，罪犯对裁决不服的，无法通过上诉、申诉等方式取得救济。

针对上述问题，《最高院减假规定》第三条提出了人民法院立案后五日内公示的要求，《意见》也在第6条要求减刑、假释以及暂予监外执行裁定书一律上网公开，使得“减假保”案件情况得以披露在“阳光”下，加强社会监督，将大大降低执法机关在背后搞“猫腻”的可能性；《意见》第七条强调了对“三类罪犯”中因“重大立功”而提请“减假”的案件开庭审理的要求，以期扼制实践中该类案件的违规操作及司法腐败问题；《最高检减假规定》以及《最高院减假规定》1则规定了法院审前通知检察机关的具体要求，并赋予了检察机关在审理过程中发表检察意见、提问罪犯及证人、调查核实证据等权力，同时，对检察机关向法院的（生效）裁定提出纠正意见的情况，对法院另行组成合议庭的处理方式提出了更为具体的要求，从而强化了检察机关对法院审理活动的监督手段及监督效力；在“减假”裁定批准后，《意见》第10条提出了对职务犯罪适用“减假保”制度的备案审查要求，《最高检三类罪犯减假保备案审查规定》则对备案审查的适用提出了更严格具体的要求，力求对实践中问题最为突出的“三类罪犯”的“减假保”制度做到严格监督。此外，《最高院减假规定》第十条和第十一条赋予了罪犯在庭审过程中申请出示证据、向证人提问以及向法庭做最后陈述的权利，以促进庭审的客观公正，也有利于检察机关客观公正地对庭审活动进行监督。

1 详见《最高检减假规定》第十一条至第二十二条，《最高院减假规定》第六条至第二十条。

然而，在审理阶段的改革，尤其是公示和开庭审理要求的加强，更多的是针对当前问题较为突出的“三类罪犯”的“减假”程序，公示的适用范围相对较窄；对于保外就医审理程序的诉讼化改革以及罪犯的救济权，也未涉及。

4、执行阶段

我国“减假保”程序执行阶段最为突出的问题即检察机关对“减假保”执行监督的缺失，即没有相关的细化规定，具体体现在以下三个方面：其一，未将“减假”裁定予以及时宣告和办理相关手续以及保外就医人员的病情发展情况和收监情况纳入同步监督的范围；其二，未将减刑后的罪犯出狱的落实纳入同步监督的范围；其三，未将假释执行中，假释犯释放和社区矫正环节之间的衔接作为同步监督的工作内容①徐金贵，徐建，张庆立：《检察机关减刑假释同步监督创新机制评析》，《人民检察》，2012年第3期。。近期相关的改革措施也未涉及到上述问题的解决。

（二）横向分析

纵向地分析了我国“减假保”制度在程序上存在的问题及近期相关改革举措的意义后，笔者将进行横向地分析，对我国“减假保”制度的实体适用条件以及执法人员的责任追究这两个重要方面进行阐述。

1、适用条件

以往的司法实践中，在罪犯是否符合“减假保”条件的判断上，存在着诸多问题。

其一，法院在判断是否适用“减假”时，主要依据执行机关报送的计分考核等材料，却往往忽略了罪犯的犯罪情节、财产刑执行情况、退赃退赔情况以及罪犯的个人情况等重要因素，对于何为法律法规要求的“确有悔改表现”“不致再危害社会”的判断极富弹性与争议；对于保外就医所要求的患有严重疾病的条件的理解也各不相同。一方面，前文已经提到，审理“减假”案件的根本目的是对罪犯在服刑过程中的表现进行一种预测性判断，判断其今后的人身危险性、有无再犯的可能，从而确定其是否适合减刑或者假释。在对罪犯是否适用“减假”制度进行实体判断时，如果忽略前述因素，则无疑会影响对罪犯人身危险性以及有无再犯可能的判断，影响法院判断的合理性。另一方面，由于刑罚执行机关在计分考核以及判断是否患有严重疾病等行政措施中享有较大的自主权，实践中极易促使部分犯罪分子（尤其是“三类罪犯”）走“捷径”，以“权、钱”换取积分，或者不配合治疗导致病情加重，实现“假立功”“花钱买刑”“花钱买病”的效果，从而取得“减假保”的适用，滋生腐败②李庆生：《论减刑假释制度的完善》，《法制与社会》，2013年第10期。。

其二，实践中，对罪犯是否符合减刑适用的时间要求的判断上，缺乏严格且统一的标准。一方面，由于我国的减刑制度没有严格规范减刑适用的起始时间、间隔时间以及幅度，导致实践中催生了罪犯（尤其是“三类罪犯”）通过“花钱买刑”等手段在不符合时间要求的情况下获取减刑或者多次减刑等司法腐败现象；另一方面，有的监狱在呈报罪犯减刑时，按照上次法院裁定的时间与此次呈报时间没有达到法律规定的间隔时间，监狱就利用时间差，先呈报，等到法院裁定时就达到了间隔时间③，这也为实际刑罚执行时间不符合法律要求的罪犯通过贿赂等手段换取减刑提供了便利。

应当说，在实践中，获刑的贪官、富商通过关系网和金钱买通执法人员，从而取得“减假保”的适用，逃避刑罚是我国“减假保”制度中的突出问题，也是近期改革工作所针对的重中之重。《意见》在第一部分就提出了“从严把握减刑、假释、暂予监外执行的实体条件”的要求，尤其针对“三类罪犯”的适用标准提出了更为严格的要求（《意见》要求“从严把握法律规定的‘确有悔改表现’‘立功表现’‘重大立功表现’的标准”，“从严把握严重疾病范围和条件。虽然患有高血压、糖尿病、心脏病等疾病，但经诊断在短期内不致危及生命的，或者不积极配合刑罚执行机关安排的治疗的，或者适用保外就医可能有社会危险性的，或者自伤自残的，一律不得保外就医”）和更为全面的考察因素（《意见》要求“考察其是否通过主动退赃、积极协助追缴境外赃款赃物、主动赔偿损失等方式，积极消除犯罪行为所产生的社会影响”），并且要求从严把握“三类罪犯”适用减刑的起始时间、时间间隔及幅度，对“三类罪犯”的适用时间提出了较其他犯罪更严格的要求。《最高院减假规定》也在第五条规定，人民法院审理“减假”案件时应全面综合审查各项因素。这些改革举措对于增强“减假保”适用的合理性、杜绝“以钱卖刑”逃避刑罚等司法腐败行为具有十分重要的现实意义。

然而，司法部尚未出台新的监狱计分考评办法以适应《意见》对于“减假”适用实体条件的严格要求；检察机关针对监狱等执行机关对罪犯的考察的日常监督方式仍然有所缺失。

2、责任追究

在以往的司法实践中，对“减假保”程序中出现的执法人员的违法违规行为的惩治力度不够，处罚也偏轻。在缺乏适当的惩罚措施和责任追究机制的情况下，执法人员对自己的违法违规行为无所顾忌，司法腐败现象较为泛滥。

针对这一问题，《意见》重点从两个方面强化了责任追究：一是强化了“减假保”各个环节的承办人、批准人等执法司法人员的责任，实行“谁承办谁负责、谁主管谁负责、谁签字谁负责”的执法办案质量终身负责制。二是从严惩处执法司法人员在“减假保”程序中的违法腐败行为，依法依规严肃追究责任。《最高检减假规定》第二十三条也规定了人民检察院对构成犯罪的执法人员，依法追究刑事责任。对执法人员惩处力度和责任追究的强化，无疑为执法人员的执法行为竖起了一道“高压线”，有利于防止执法人员滥用权力、违法违规的司法腐败行为。

（三）保外就医制度存在的其他问题

就保外就医制度而言，除了存在一些与上述“减假”制度相同的问题外，由于其适用条件、判断标准等方面的特殊性，在实践中存在着区别于“减假”制度的问题。而下述涉及监督方面的问题并未在近期的司法改革中得到解决。

1、判断是否适用保外就医的主体

当前，审理保外就医案件的依据为医疗机构出具的病情诊断证明，由于该证明仅客观描述了罪犯患病情况，并未涉及是否符合保外就医条件的说明，对于是否适用保外就医的判断，只能交由不具备专业医学知识的法官或者公安机关人员进行决定。在司法实践中，虽然有司法部1990年出台的《罪犯保外就医执行办法》做参照，如果是明确规定可以办理保外就医的疾病，则对其认定相对比较容易；但是如果除了疾病名称外还需要结合病情的严重程度进行判断，或者需要进一步判断先前的治疗是否有效等问题，则对其认定就会比较困难，在这种情况下，由缺乏专业医学知识的司法人员进行判断，很难避免发生判断失误的情况，这显然不利于保外就医的正确适用*于天一：《保外就医制度存在的问题及对策》，东北师范大学2013年硕士学位论文。。在是否正确适用保外就医这一环节上的判断标准出了问题，检察机关的监督也就丧失了合理的标准基础。

2、跨省市审核问题

在司法实践中，经常发生需审核的罪犯的执行地在外地的情况。在这种情况下，由于审核部门不了解执行地当地省级政府指定医院的范围，难以审查医院资质；如若让罪犯来审核部门所在地诊断，操作难度较大，对诊断证明的合法性、客观性难以监督。对于罪犯在执行期间的表现的监督审查也存在较大难度，往往缺乏当地检察机关的配合。

3、案件审理管辖权问题

新刑诉法第254条规定，在交付执行前，保外就医由交付执行的人民法院决定。如果罪犯的矫正地并非交付执行的法院所在地，由于保外就医的罪犯大多是患有重病，需让其转移至该法院存在困难。这就产生了是法院到罪犯矫正地审理还是罪犯和当地的司法行政机关人员、检察员到法院应诉的问题。而在这种情况下检察机关如何监督外地司法行政机关也是个问题。

二、进一步完善“减假保”司法监督制度的建议

通过前文对我国“减假保”制度存在的问题的阐述以及对近期改革举措的评析，笔者将对改革中尚未涉及的问题以及虽有涉及但仍有欠缺的方面提出完善建议。

（一）细化“减假保”各个阶段的公示制度

虽然改革后的“减假保”制度提出了对监狱考核、拟提请“减假保”、“减假保”裁定的公示要求，但应在总结各地具体的公示制度经验的基础上，统一出台贯穿“减假保”各个阶段的公示细化规定，对公示的时间、方式、范围等作出指导性规定，为“减假保”程序的社会监督的切实可行提供完备的基础。

（二）全面强化检察机关在“减假保”程序中的监督

一方面，在《意见》要求加强检察机关对“减假保”案件全程监督的指导下，为检察机关在考察阶段的监督提供依据，并出台具体的监督措施。可以借鉴上海市的做法*徐金贵，徐建，张庆立：《检察机关减刑假释同步监督创新机制评析》，《人民检察》，2012年第3期。，在对各刑罚执行机关的考核办法进行专门检察的基础上，加强检察机关对执行机关日常考核工作的监督，如执行机关在作出考核决定前征询检察机关的意见等；同时建立看守所、新收犯监狱以及其他监狱之间的连续考察制度，从而实现检察机关的连续性检察监督。

另一方面，明确检察机关介入“减假保”程序的时间规定，拓展细化检察机关进行监督的方式方法，强化检察机关参与的广度和深度，为其实现对“减假保”程序的有效监督提供必要的手段。尤其是应尽快出台具体措施，加强检察机关对保外就医程序的同步监督。

（三）赋予罪犯对“减假保”案件的程序参与权

罪犯对“减假保”程序的结果享有期待利益，如果罪犯的意见不能得到合理表达，“减假保”的程序目的就得不到彻底实现*③马贵翔，蔡震宇：《减刑假释混合程序模式之构建》，《法治研究》，2013年第8期。。

在考察阶段，赋予罪犯对考核依据和考核结果的异议权。罪犯可以通过检察官信箱、约见检察官、检察官巡监面告等方式，向检察机关提出意见，检察机关认为有理由的，应要求刑罚执行机关说明情况，在听取双方意见后仍事实不清的，检察机关可以主动调查核实，并作出决定*赵晓凌，徐建，张庆立：《检察机关减刑假释同步监督程序构建》，《第九届国家高级检察官论坛论文集》。。

在提请阶段，赋予罪犯提请权。对于罪犯认为自身符合“减假保”适用条件，而执行机关未提请的，有权向相关检察机关提出异议。提出方式可参考前文考察阶段异议权的实现方式。

在审理阶段，完善罪犯获取律师帮助的权利③。在作出“减假保”裁定后，赋予罪犯提出异议的申诉权，为其提供相应的救济措施。

（四）补充“减假保”执行阶段的监督措施

出台相关规定，增加检察机关对“减假保”执行阶段的监督措施。将“减假”裁定的及时宣告及办理相关手续纳入同步监督范围；将获得“减假”的罪犯的处遇纳入同步监督范围；完善假释执行中，社区矫正环节的监督*徐金贵，徐建，张庆立：《减刑假释同步监督创新机制评析》，《人民检察》，2012年第3期。；加强对保外就医人员的执行监督考察，对其病情发展情况以及是否依法收监等情况进行有效的追踪监督*韦炳耀：《浅析当前罪犯保外就医制度存在的问题及其对策》，《法制与社会》，2013年第3期。。

（五）完善保外就医的特别程序

一方面，完善保外就医的医学鉴定程序，对鉴定主体资质提出具体的要求，同时对鉴定标准进行改革，提供更具备现实可操作性的鉴定标准。另一方面，完善不同司法部门之间、异地司法部门之间的信息共享及配合机制，以解决实践中存在的跨省市、异地审核裁定的问题。*于天下：《保外就医制度存在的问题及对策》，东北师范大学2013年硕士学位论文。这些改革措施都将为检察机关的监督工作提供实现基础。

[责任编辑：毕可军]

李晓丽（1989-），女，中国社会科学院研究生院博士研究生。

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1003-8353（2015）06-0180-05