中国开放大学章程建设的价值及关系分析

魏 萍（甘肃广播电视大学 办公室,甘肃 兰州 730030）

中国开放大学章程建设的价值及关系分析

魏 萍
（甘肃广播电视大学 办公室,甘肃 兰州 730030）

大学章程是时代发展和教育变革的产物，是现代化治理要求在教育领域的集中反映，它对外表征社会、政府与大学的关系，对内反映着学校的内部治理结构，是大学依法办学、依法治教的重要组成部分。中国开放大学章程建设在彰显特色、推进自治、完善内部治理结构等方面是其价值所在。广播电视大学应紧紧抓住转型升级和建设开放大学的契机，以深入开展综合改革为着力点，以大学章程为方向引领，推动现代大学制度体系的建立和完善。

开放大学；大学章程；价值；关系

大学章程建设与我国现代大学制度建设紧密结合在一起。2010年国家颁布教育规划纲要，在“完善中国特色现代大学制度”中指出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。建立现代大学制度，一个重要的任务是推动建立政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学体制的形成，章程的建设是契机，同时也是整个过程和成果的集中体现。

开放大学的成立，是我国着眼于建立现代大学制度、建设世界一流远程开放大学的重要举措。从其前身广播电视大学30多年的发展进程来看，存在着创新意识不足、文化氛围淡薄、制度体系建设不完善、制度结构比例失调等诸多制度缺陷，这些都与制度的顶层设计有密切的关系。目前，在国家开放大学和五所省级开放大学相继挂牌成立后，其他省市广播电视大学也在积极筹建地方开放大学。挂牌和改名只是形式之举，建构与此相适应的完善的制度体系是建设开放大学更加本质和迫切的需求[1]，而章程的建设，正是高校教育体制改革的重要“突破口”。

一、开放大学章程的价值分析

马陆亭认为，大学章程是大学自主办学和外部对大学实施影响而协商的产物，从外部而言是学校和政府间的一个合约，反映大学和社会、政府间的关系，从内部而言是学校的一个组织规程，反映学校的内部治理结构。开放大学作为从事远程开放教育的新型大学，章程的价值集中体现在以下几个方面。

（一）彰显开放大学使命

使命是大学存在价值的体现，指引着大学的发展方向。大学和大学之间之所以有所区别，关键就在于使命的不同。《中华人民共和国高等教育法》中关于章程的内容要素共有九项，其中第二项“办学宗旨”就是对大学使命和办学目标的界定。从目前我国普通高校校训、校旨的表述来看，其阐述都比较泛化，大学使命的区分度不大。而一直致力于从事远程开放教育的开放大学，则具有鲜明的特色。郝克明先生曾在给中央领导的一份报告中明确提出，“在中央和地方广播电视大学的基础上，整合相关教育资源，组建覆盖城乡的开放大学，是中国推进终身学习的重大战略措施”。刘延东在国家开放大学揭牌仪式上指出：“要办好中国特色的开放大学，为社会成员提供更加灵活便捷公平开放的学习方式和多层次多样化的教育服务，为建设学习型社会和教育强国、人力资源强国做出积极贡献。”可见，开放大学被赋予了全新的历史使命。随着社会经济的发展和现代信息技术的广泛应用，开放大学将成为积极适应发展变化需求的新型教育载体，在促进全民终身学习的学习型社会建设，促进高等教育大众化和普及化，促进国民素质提高和教育公平中发挥重要作用。这样的历史使命既不同于广播电视大学，也不同于普通高等学校，所以应在开放大学的章程中予以明确，促进在顶层设计、资源配置上进一步凸显开放大学的内涵和办学特色。

（二）推进开放大学自治

大学的自治指的是大学依法自主办学。办学自主权反映的是大学与政府的关系。在我国，绝大部分高校到目前为止还处于“无章办学”的现状，或者即使有章程，但没有实现真正意义上的“依章办学”，阻碍了国家法律的有效实施和学校自主权的真正落实。开放大学的前身广播电视大学也不例外。广播电视大学由各级政府主办，地方教育行政机构主管，其校长的任命、机构的设置、教师编制的数量、专业课程的设置、学位的设立、招生的名额以及学费标准等都由政府规定。与普通高校相比，广播电视大学甚至没有本科教育的办学自主权和相应的学位授予权。张维迎指出，政府高度管制、政府主导的大学，不是真正意义上的大学。政府管制必然导致大学无法适应社会变革对大学提出的需求，导致高等教育的落后，这在世界范围内都有先例[2]52。从30多年的发展来看，办学自主权的缺失，的确已成为制约广播电视大学有效发挥办学功能的主要因素之一。《高等教育法》中关于章程内容的第七、八、九条涉及经费来源，举办者与学校之间的权利义务及章程的修改程序，与大学的外部关系有关。关于这些内容的表述，将进一步向外界宣示开放大学的独立主体，阐释独立主体使命，明确主体职责，界定校内外各利益方的关系，必将对政府宏观管理、学校自主办学有所推动。

（三）完善开放大学内部治理结构

大学内部治理结构主要涉及大学各种决策权力的分配和行使，反映的是大学各主体参与学校重大事务决策的结构和过程。完善的内部治理结构可以有效提高学校决策和运行的效率，有助于自我管理和自我约束。一个好的大学章程应该是将好的办学理念转化为学校的内部治理结构，并予以明确界定。从广播电视大学30多年的历史演进来看，电大从来不缺发展的理念，缺少的恰恰是如何将理念转化为制度。特别是作为一个具有超级规模的远程开放教育系统，体制制度的缺失束缚了开放大学的发展与建设。而这一次国家推进形成高校一校一章程的格局，正是通过章程建设完善开放大学治理结构的重大契机，应把这些年广播电视大学改革汇聚的优良成果，把开放大学建设中思考清楚了的治理问题明确界定下来，并以章程的形式加以固定和规范，使学校的运行在有法可依的基础上有章可循。

二、开放大学章程建设中应处理的几个关系

（一）在争取办学自主权中界定清楚开放大学与政府的关系

开放大学与政府之间存在着政府过度管束、学校过度依赖的现状。处理好开放大学与政府的关系是建设中国特色开放大学制度的重要方面，也是开放大学章程建设的重要内容。从高等教育办学和管理体制改革的发展来看，政府和学校间的关系还存在很大的探索空间，目前，有效的方式应是建立政府与学校之间的契约型关系，将政府宏观管理和学校自主办学相结合，例如由教育部向国家开放大学提出发展目标和任务，为学校发展提供必要的政策和经费支持，对学校进行绩效评估，开放大学则在宏观框架下开展有效的自我治理。同时引入第三方评价，以客观评估学校实现政府目标的程度。如果这种契约型管理模式形成，则意味着开放大学与政府的关系不再是上下级隶属关系，而是合作关系，甚至是法律上平等的民事主体之间的关系。如此，改变了以往政府和学校之间依靠行政命令的上下关系，形成了新型的互动式的协商和沟通关系，两者通过共同遵守契约的规定与约束来推进学校高效规范运作。

（二）在确保社会价值实现中处理好开放大学与社会的关系

开放大学建设需要协调好大学与社会的价值冲突，完善大学与社会的和谐关系。国务委员刘延东在国家开放大学成立之际就指出：“在广播电视大学基础上建设现代开放大学，是满足人民群众多样化学习需求、促进教育公平、克服应试教育弊端和落实素质教育的重要途径，是构建终身教育体系、形成学习型社会的重要支撑，是教育服务国家发展、提高全民族素质的重要措施。”作为非营利组织的开放大学，要实现这样的社会价值，必须平衡所有利益相关者的利益，可以通过建立学校董事会或校务委员会，引入利益相关者参与开放大学的治理，提升整合社会资源的能力。王晓楠等在对七所亚洲开放大学内部治理结构进行比较研究后指出，开放大学的校外权利在其内部治理中发挥着决定性作用，并建议学校董事会、理事会和校务委员会的人员构成应包含一定比例的校外人士[3]。例如，可以吸纳社会人士、教授和学生代表为校务委员，使社会各阶层、各类人员都积极参与到开放大学的建设中来。目前，国家开放大学在教育部、省市各级政府的协调和支持下，与其他大学、行业、企业和城市积极建立合作联盟，共建部委、行业和企业学院，整合优质资源，服务全民学习、终身学习目标。因此，明确社会各界通过何种方式参与开放大学管理，确定各利益方在何种范围和权限内参与学校事务，是章程制定的重要内容。

（三）在完善开放大学内部治理结构中处理好学术权力和行政权力的关系

完善大学内部治理结构，其目的就是要确保大学的目标和理念得以实现。曾任北京大学光华管理学院院长的张维迎认为，现代大学的理念是创造知识，传授知识，培养人才，服务社会[2]3。大学的理念要通过教授的创造性劳动来实现。因此保证教授组织对学术问题的决策作用是推进开放大学制度建设、完善内部治理结构的重要举措之一。这也与教育部在《高等学校学术委员会规程》（简称《规程》）中明确提出的“高校应依法设立学术委员会，并以此作为校内最高学术机构，统筹行使学术事物的决策、审议、评定和咨询等职权”的要求一致。《规程》实质是对学术权力和行政权力关系的一种界定，体现了作为教师一方与代表学校管理一方的行政权力的关系。与传统高校相比，开放大学的学术力量更显薄弱，建立以学术委员会为核心的学术管理体系，有利于进一步理顺学术权力与行政权力之间的关系，使两者在协调配合中形成合力，为保障学术自由提供制度基础。

（四）在进一步强化体系建设的过程中处理好总部、分部与学习中心之间的关系

国家开放大学由总部、分部、学院和学习中心等共同组成。总部依托中央广播电视大学建立，分部依托各省级广播电视大学建立。学院和学习中心按照国家开放大学统一设置的标准，由分部依托地市级电大和县级电大建立[4]。国家开放大学这样的框架结构是基于广播电视大学原有的系统和运行机制设计而成，是一种新型的大学管理体制和运行机制，决定了开放大学各种功能的实现，在章程中应予以充分体现，特别是对开放大学总部、分部、学院、学习中心以及企业行业学院之间的关系、权利义务、职责等进行清晰地界定和说明。例如，就国家开放大学总部和分部而言，主要从基本架构、办学层面、教学层面等对其职责分工进行划分，从这些方面来看，总部主要是争取国家政策、资金、项目等方面的支持，进行顶层制度设计、审批设计分部、制定学科专业建设规划、建立教学管理制度体系并组织实施等。分部则根据总部制定的总体发展规划和制度制定分部的发展规划、组织参与实施总部的相关业务工作等。学习中心则依照职责分工，依法依规开展招生、教学、支持服务等工作。章程还应对学习中心设立标准及管理予以阐述。

对开放大学而言，章程的制定还是新生事物，需要不断地进行甄别、充实和完善，制定时可以先粗后细，先简后繁。重要的是通过章程的制定，体现出开放大学建设具有中国特色的现代大学制度、向世界一流开放大学迈进的步伐和成果。

[1]王一兵.中国电大的定位和走向“世界一流开放大学”的道路[J].中国远程教育，2006（4）:3-6.

[2]张维迎.大学的逻辑[M].北京：北京大学出版社，2004.

[3]王晓楠，魏志慧，张冉.亚洲开放大学内部治理结构比较研究[J].中国远程教育，2012（12）：21-22.

[4]杨志坚. 国家开放大学的历史使命[EB/OL].（2011-08-22）[2015-7-10].http://ouchn.edu.cn/News/ArticleDetail.aspx?ArticleId=cedb17af-4c18-49cd-8398-6a5992057a57&ArticleType=1.

[责任编辑 张亚君]

2015-09-30

2013年甘肃省高等学校科研项目“基于终身教育理念下的开放大学制度体系构架研究”（2013A-155）；2012年度国家开放大学科研重点课题“国家开放大学制度体系研究”（Q4001A）。

魏萍（1975-），女，甘肃临洮人，副教授，硕士，主要从事心理学与教育学教学与研究。

G724.82

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1008-4630（2015）06-0069-03