破解行政诉讼“执行难”——以行政法院的设立为突破口

翟 小 娜

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州　215000)

破解行政诉讼“执行难”——以行政法院的设立为突破口

翟 小 娜

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州215000)

摘要：2014年11月1日，全国人大常委会通过了关于修改《行政诉讼法》的决定，对“执行难”等问题积极地做了回应。但该法在解决“执行难”问题上所作的改进，相较于理论界近十年的探索来说，明显有些保守和踟蹰。受困于现行的政治体制、合法性依据的匮乏和相应配套制度未及时跟进等因素，新《行政诉讼法》在解决“三难问题”上略显踟蹰，制度设置上也乏善可陈。欲真正实现行政审判独立，真正解决“执行难”，行政法院的设立势在必行。基于我国的基本国情，分步骤、有计划地建立起从属于最高人民法院的专门行政审判组织是可行之举。

关键词：《行政诉讼法》；行政诉讼；司法体制改革；行政法院

文章编号：1671-1653(2015)03-0055-06

中图分类号：D922.1

文献标识码：：A

DOI10.3969/j.issn.1671-1653.2015.03.009

Abstract:On November First, 2014, the Standing Committee of the National People's Congress passed a resolution to modify the Administrative Procedural Law. "Difficult execution" as this modification's key breakthrough difficulties, the new law actively responded. But compared with theory for nearly 10 years of exploration, the improvement of the law is still conservative. Trapped in the current political system, the lack of legitimacy basis, corresponding measures not timely update and so on, the new Administrative Procedural Law in resolving the "fundamental issues" slightly holds off and the system settings have nothing good or unusual to report.To realize the administrative trial independence and really solve the "difficult execution", the establishment of administrative court is imperative. Based on our country's basic national conditions, establishing specialized administrative judicial organization in a planned way belonging to the supreme people's court is feasible.

收稿日期：2015-08-28

作者简介：翟小娜(1990-)，女，江苏宿迁人，苏州大学王健法学院2013级宪法与行政法专业硕士研究生。

ResolutingAdministrativeLitigation"DifficultExecution"

——WiththeEstablishmentofAdministrativeCourtforBreach

ZHAIXiao-na

(KennethWangSchoolofLaw,SoochowUniversity,Suzhou215000,China)

Keywords:Administrative Procedural Law;administrativelitigation;reformofthejudicialsystem;administrativecourt

“立案难、审理难、执行难”是公认的行政审判领域的三大难题。“执行难”自上个世纪末引起关注以来，各级人民法院几乎都在试图通过“提级管辖”、“异地管辖”、“相对集中管辖”等创新举措来化解这一难题，但收效甚微。2014年11月1日，全国人大常委会通过了关于修改《行政诉讼法》的决定。这是《行政诉讼法》颁布24年来的首次大修。“三难”问题作为本次修法的靶标，成为修改的亮点。本文在对学术界关于“执行难”问题近十年探索进行简单梳理的基础上，指出新《行政诉讼法》为解决“执行难”所做的努力乏善可陈，原因是多方面、深层次的，只有分阶段、有计划地建立起独立而公正的行政法院才能真正解决这一被病垢多年的顽疾。当然，独立而公正的行政法院的建立不仅是行政审判制度改革的终极追求，也是我国在司法体制改革道路上迈出的决定性一步。

一、学界对破解行政诉讼“执行难”所作的探索

行政诉讼“执行难”问题是伴随着《行政诉讼法》的实施慢慢显现出来的。最先引起学者关注的是环保领域“执行难”问题，在1993年就有学者专门发文讨论了“环保行政诉讼执行难”问题。[1](P24)自上个世纪90年代末开始，行政诉讼“执行难”问题逐渐走进学者的视野，成为研究的热点问题。①学者们对“执行难”的成因及其解决之道，提出了自己的建设性意见。

(一)设立行政法院或独立的执行机构

为根本破除行政诉讼领域的“执行难”，杜绝行政裁判文书成为“司法白条”，多数学者主张，既然司法体制的问题是造成我国目前“执行难”的根本原因，那么将行政审判体制改革作为我国司法体制改革的突破口，借设立独立的行政法院或执行机构之机，不仅可以解决“执行难”这一顽疾，还可以改善司法权在三权中的“短板”现象。当今，在世界范围内形成了“司法系统内独立行政法院的德国模式”、“名义上隶属于行政系统的行政法院的法国模式”和“最高司法机关下设行政法院的俄罗斯模式”等三种基本模式。[2](P8~9)从我国宪政体制来说，设立受最高人民法院指导和监督的专门的行政法院是最具有可行性的，也是为当下绝大多数学者所支持的。

学者们意在毕其功于一役，通过独立而公正的行政法院的设立解决的不仅是“执行难”问题，也是行政审判体制实现独立的根本途径，更是我国现行司法体制改革的突破口。并且从域外经验来看，行政法院几乎是所有具有独立行政诉讼制度的国家和地区所普遍选择的审判体制。我国法治现代化发展至今，似乎到了变革审判体制的时刻，建立较为独立的行政法院系统，是一个较为理想的路径。

(二)设立最高人民法院和省高级人民法院的巡回法庭

有一部分学者较为现实，考虑到我国法治传统、当下政治经济文化以及现实中的执行现状，主张行政诉讼执行模式的科学构建应当是在现有执行法律规范制度基础上进行改良和创新。在现有行政审判体制基础上，设立最高人民法院和省高级人民法院的巡回法庭，旨在发挥巡回法庭的“特效性”和“及时性”优势，解决当事人诉讼不便、基层法院拒绝受理而应当受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件。[3](P3)

就这一主张来说，支持的学者寥寥无几，更多学者主张，在行政法院系统建立的前提下，为减轻行政相对人诉讼成本问题而提出设立初级行政法院的巡回法庭。巡回法庭的设立得到了中央政策的支持。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出，“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区重大行政和民商事案件”。最高法院设立巡回法庭是对“建立与行政区划适当分离的司法管辖体制”的有益探索，为我国未来行政法院的设立积累了经验。

(三)完善法院现行执行机构设置

更为现实的学者主张，在法院内部做到执行机构与审判机构相分离，提高执行机构的地位，给予其足够人力、物力和财力来保障其权威的实现；立法上赋予执行机构更为完善、更为有效的执行措施；明确行政机关的主管人员和直接责任人员的个人责任，加大处罚力度。通过对执行部分的法律条文做以技术处理，从立法上保障“民”和“官”的法律地位的平等。正如某位学者所言，《行政诉讼法》的第一次修改只要能够最大限度地解决现行制度运行中的技术性问题，适当解决非根本的制度性问题已经十分不易了。[4](P52)

在持该观点的学者看来，“执行难”问题不仅仅是政治体制问题、法律制度问题，更多地表现为现实生活中实践层面的问题，既需要慎重，又需要策略，只有在国内司法环境成熟后，再考虑行政审判领域的改革，通过整个司法体制的改革来带动行政审判领域的司法独立。这种被动式的路径选择，在笔者看来值得商榷，坐以待毙式的制度变革只会错失改革的良机，更何况司法管理体制的整体改革是一个事关全局的庞大系统工程，等其完全到位必然要经历较长的时期。

基于此，上述三种观点在关于改革的必要性和终极目标上并无多少争议。只是在如何进行制度改革以及改革的广度和深度等问题上有着不同的声音。在新《行政诉讼法》出台之后，要求在我国建立独立而公正的行政法院的呼声越来越高。学者们纷纷发文就行政法院设置的级别、管辖的地域范围、行政法官遴选、管辖争议的处理等细节问题给出了详细的解答，相对于学者前期的理论探索来说，近期学者们更多的是从行政法院制度构建的细节层面展开研究，这也充分说明行政法院在我国的建立指日可待，至于何时成为现实，则要看立法者的魄力和胆识。

二、新《行政诉讼法》对理论界研究成果的吸收

行政裁判的执行作为行政诉讼的最后一个环节，关系到行政诉讼判决的有效实现和行政纠纷的彻底解决。裁判文书所确定的权利义务的真正落实，也是司法权威彰显的关键。现在，新《行政诉讼法》已经正式实施，它对化解“执行难”所作的制度安排也成为本次修法的亮点之一。前文说到，学者们对解决“执行难”大体持三种改革方案。最为保守的建议是在法院内部实现审判权与执行权的分离，给予执行机构充分的物质保障以与其执行责任相符合，同时，在立法上赋予执行机构更为有效、更为完善的执行措施，加强拒不履行判决的处罚力度，明确行政机关负责人的个人责任等。新《行政诉讼法》应该说是依着这一改革思路来制定的。

(一)确立了先予执行制度

新《行政诉讼法》规定：人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。先予执行制度虽不是新的制度，但本次修改将其上升到法律层面，这对于解决行政相对人的燃眉之急或者生存照顾更具权威性。

(二)增加更为有效的督促行政机关履行义务的强制执行措施

具体包括：第一，将逾期不履行裁判的罚款对象由“行政机关”改为“行政机关负责人”。这是基于我国行政主体理念体系和“首长负责制”，从有效性角度出发对行政机关负责人处以罚款，可以说是触及为官者的软肋。第二，引入舆论力量督促行政机关履行生效裁判。新法增加“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”这一强制措施，借“公开”之力促执行。第三，增加司法拘留措施，衔接罚款与刑事处罚两类措施。这种执行责任设置上的梯度性，可以很好地起到威慑作用。

这种经验主义的路径和保守的修法理念，使新《行政诉讼法》并没有太多实质性的变革。就像某位学者所说，此次修法更像是为司法解释的“正身”过程，突显了《行政诉讼法》修改的保守和踟蹰。[5](P30)就“执行难”问题来说，此次修改虽然接地气，但缺乏前瞻性，不具有持续的生命力。先予执行制度是为司法解释早已确立的，尊重司法经验没有错，但在尊重的基础上还应该有所突破。但遗憾的是，本次修改在制度设计方面乏善可陈。同时，在对行政机关逾期拒不履行裁判文书所增加的“拘留行政负责人”的可行性也是值得商榷的。在行政体制中，行政决策由行政首长最终定夺，拘留了行政首长，整个行政系统正常的运作可能就成了问题，因而，这一制度可能面临无法实施或难以实施的问题。而就“公告”来说，因为媒体都是由行政机关主管、主办的，能否刊登出那些不执行法院裁判的行政机关尚需观察。

三、理想与现实间差距产生的原因分析

《行政诉讼法》的修改力争稳中求进，应该说与我国一贯的修法路径是相一致的，过分迁就司法经验，对学者的呼声回应乏力。不仅仅是执行部分的制度设计趋于保守、无关痛痒，梳理整部法，“经过修改的部分制度虽有进步，但似乎还是在徘徊中‘憩息’，没有呈现出‘变革’的决心和勇气。”[5](P30)这种路径选择最终也制约了行政诉讼法走向“理想的行政诉讼法”。但“立法是对既有利益格局的破除，必将引起各方利益主体之间的碰撞与摩擦。”[6](P142)司法体制改革涉及的不仅仅是法律问题，更多地它也是一个政治问题、实践问题。想要实现改革的顺利推进，不出现“半截子”工程，除了夯实理论基础和总结经验教训之外，党和国家的全盘规划和相关的制度衔接也是非常必要的。

首先，在国家体制架构内，司法是其重要组成部分之一，司法体制改革在长期意义上必然对政体产生构成性影响。在中国的宪法体制下，司法权的独立性或权威性仍受多方的约束，司法体制存在的问题并非是单纯的法律问题，而是重大的政治问题。所以，要把司法体制改革推行下去，就必须得到中央的首肯，在重大问题上必须得到中央的统筹协调。我国是否设立专门行政审判机构？如何设立？该机构的性质如何？何时全面推开？等等，这些问题都需要在中央明确表态的情况下才能启动。对司法体制改革，我们需要长期结构性方案，做好顶层设计，对其节奏和路径选择应该是渐进、稳健和理性的，是与政治和社会发展相适应的。

其次，自上个世纪末以来，最高人民法院和不少地方法院探索“提级管辖”、“异地管辖”、“相对集中管辖”等创新举措不断涌现。虽然前期都有所成效，但这些改革措施发展到最后，形势却不容乐观。管辖改革实行多年后，被人评价为“茶壶里的风暴”，大体上还是在现行司法制度和司法体制下进行的，没有触及制度和体制本身。探其原因，无非是受制于现行的宪法、法律的约束，改革空间较为狭窄。在强调国家治理现代化的当下，司法体制改革需要在法律框架内进行，只有这样才能稳妥地进行下去，改革成果才能得以巩固。由于缺乏宪法层面的充分依据支撑，要想设立专门的行政法院系统的确非易事。在讨论设立专门行政审判机构的合法性问题上，主流观点认为，《宪法》第124条通过适当的解释可以作为设立行政法院的依据。笔者看来，行政法院在性质上明显不同于铁路、海事等专门法院，但基于专门法院在我国侧重“实践需要”而设立的特性，修宪最为理想但又较为困难的现实情况，我们不妨运用全国人大常委会之宪法解释权，明确行政法院属专门法院。结合党的十八届四中全会和新《行政诉讼法》的要求，为行政案件跨区域审理的改革创造更为广阔的空间和实现的可能。

最后，行政审判体制改革除了关注司法地方化问题，还需要考虑行政审判组织是否具有足够的审判能力问题，否则行政审判必然会再次陷入被动。作为“慢性病”的行政审判专业性的缺失将会在以后的改革中凸显，审判者是否具备足够的能力是使行政争议通过行政审判得到实质解决的关键。现代行政生活越来越复杂，技术含量也越来越高，使得行政争议当中专业性内容的比重越来越大，同时要求法院实质解决行政争议的社会需求也越来越高。近年来，我国法官专业水平和职业素养相较于以前是进步了很多，但仍有很大地提升空间。行政审判法官没有单独的选任制度，而是服从法院统一的人事安排，任意流动交流，很多法官缺乏实际行政经验和行政审判经验，再加上，没有相应的待遇保障和职位保障，进一步导致法官队伍不稳定，流动性大。在我国逐步走上司法独立道路的同时，我们还应该不断加强法官队伍的专业化、精英化建设。为此，我们还需要在法律人才培养计划、法官遴选机制、法官任职保障等各个环节上加以完善，以此来配合司法体制改革真正落实。

四、破解行政诉讼“执行难”的突破口——设立行政法院

本次《行政诉讼法》的修改，虽未将行政法院的设立写入文本，但其第18条第2款规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，应该说，这为行政案件管辖制度和行政诉讼机制体制改革预留了空间，响应了十八届三中全会和四中全会的号召。目前，各地法院也都开始了各种积极的探索策略，如借助普通法院进行集中管辖；部分地方利用铁路运输法院、铁路中级人民法院、开发区法院、垦区法院、林业法院等进行跨行政区划法院改革，将这些法院改造成跨行政区划法院，并主要审理行政案件。[7](P105)此外，最高人民法院也设立了巡回法庭，审理跨行政区域的重大行政案件。可以预见，这些改革措施将为下一步行政法院的设置积累足够的经验素材、奠定良好的制度基础。

(一)设立行政法院的地位和意义

笔者认为，设立从属于最高人民法院的专门行政审判系统，不仅与我国现行司法体制基本兼容，还有助于推动司法权向中央事权回归并走向专业化。

《宪法》第127条规定，最高人民法院是最高审判机关。这作为宪法规定的我国基本司法制度，不应该轻易改变，行政法院应该设在最高人民法院之下。从实践层面来看，最高人民法院在我国长久以来的司法实践中已经沉淀形成了最高司法权威，如果另行设置一套法院系统与之并驾齐驱，反而可能损害其权威。同时，两套司法系统并存，不可避免地存在管辖权争议、终审权等问题，这既不利于法治的统一性，还徒添制度运行成本，为解决上述争议必然需要另设一机构作为调节机制，难免叠床架屋。

司法权属于中央事权是个不争的事实。从世界范围看，“无论是在单一制国家，还是在联邦制国家，司法权并不遵从立法和行政的分权原则，而是遵从司法权统一原则，不仅如此，在联邦制国家，司法权甚至还发挥着维护联邦制存在和统一的作用。”[8](P29)在我国，由于司法管辖区是以行政区划为基础划分，且由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》具体规定法院的组织体制，难免使人产生误解，将国家设在地方的下级法院理解为隶属于地方政府的地方法院。现实司法体制下，我国的司法权的确是在中央与地方之间划分，这就不可避免地形成司法地方化。独立行政法院的设立将有助于司法权回归到中央事权的本质，成为真正维护法律统一性的最后屏障。

专门行政法院之所以能够在越来越多的国家得到承认，其专业能力突出也是重要原因。“专业性不仅是世界各国行政法院存续之重要理由，亦为英美法系国家设立行政法院呼声渐涨之主要缘由。”[9](P194)面对技术性、专业化难度不断提高的行政纠纷，法院想要实质性化解行政争议，就必须提高自身的审判能力。设立专门的行政法院，从整体上建立体现专业化的行政审判法官遴选、培训、分案机制，以此来弥补行政审判法官专业性不足，这在一定程度上能够倒逼我国行政审判队伍的专业化发展。

(二)行政法院的具体构建

基于中国大国治理的复杂性和前期管辖改革的经验，我国行政法院体系的形成宜分步骤实施，待时机成熟后全面落实。

1.在现有跨区域管辖探索的基础上，继续深化以集中管辖为主的管辖制度改革[10](P16)

新《行政诉讼法》规定的跨行政区域管辖行政案件制度正好为集中管辖提供依据，以设立行政法院为目标，就需要将集中管辖的重心转向中级法院，由高级法院确立若干中级法院跨行政区域管辖一审行政案件。同时，官方亦提出利用原来铁路法院的框架，把部分行政案件及其他案件指定到铁路中级法院或者基层法院管辖，这些法院非专门法院，但以审理行政案件为主。[11]这可以在充分利用已有资源的基础上，降低跨区域管辖的制度转换成本。这些被指定集中管辖的中级人民法院和特定法院属于一审行政法院，不服其裁判的，可以上诉到省高级人民法院。这些试点法院应当定期将试点法院的情况向最高人民法院报告，为下一步推进设立行政法院积累经验。

2.在试点法院经验的基础上，推行省级以下全面设置行政法院

虽然国家已经明确否定近期有设立行政法院的计划，但“以审理行政案件”为主的法院却是行政法院的近似物。所以，按照十八届三中全会建立与行政区划适当分离管辖的精神，基于试点法院的经验，几年之后，可在省以下全面设置行政法院。每一个省份至少设置两到三个行政法院，并根据行政案件数量适当调整。这些一审行政法院应当实行跨县市区的司法管辖制度，法院级别、编制至少应当与中级人民法院相同。省以下行政法院为一审行政法院，当事人不服其裁判的，可以向高级人民法院提起上诉。全国共计设立约100个左右的一审行政法院。为减少当事人的诉讼成本，一方面，可以在案件较多的地区设立巡回法庭，定期或不定期地在各县区巡回办案；另一方面，可以通过网上立案、电话预约或邮寄等方式受理案件，也可以由当地法院代转起诉状，以方便当事人起诉。

3.全面建立跨省份的大区行政法院

在省以下行政法院设立完成之后，还要逐步设立跨省份的大区行政法院。司法地方化虽然主要集中表现在中级和基层法院，但实践中，也有一定量的案件涉及省级政府或者职能部门，由高级人民法院审理不可避免地存在影响司法公正的机制因素。所以，设立跨省份的大区行政法院非常必要。有学者指出，根据我国以往跨省份设立行政大区的历史经验，并参照国外的相关实践，在全国应当设立华北、东北、华东、华中、西北、西南、华南七个大区行政法院，作为上诉行政法院。[12](P86)笔者认为，基于已有的历史先例，大区行政法院的设立可以很好地排除地方干预。

在最高人民法院内部，可以根据实际需要，目前继续由行政审判庭负责全国的行政审判工作，通过两个巡回法庭积累跨行政区划的司法辖区改革经验，随着改革的深入，必要时在内部设立行政分院代替行政审判庭审理行政案件。行政法院分院的院长由最高人民法院院长或者副院长兼任。由此建立起独立的行政审判系统，各级普通法院系统不再审理行政案件。

司法独立需通过司法体制改革实现。树立法律权威，保证审判机关独立行使审判权，行政审判的独立无疑就成为改革的重中之重。通过建立独立的行政法院系统实现行政审判领域的法院职能回归，使之成为带动整个司法系统回归司法规律的排头兵，并以此为蓝本，逐步探索建立独立的普通法院系统。所以，我们有理由相信未来行政法院的设立，能够成为撬动司法改革的“支点”，衍生出一套司法现代化的“杠杆原理”，最终促进国家治理现代化。

注释：

①1999年，马怀德教授与解志勇学者联名发表在《法商研究》上的《行政诉讼执行难的现状与对策——兼论建立行政法院的必要性与可行性》一文引起了学界的广泛关注，此后“执行难”逐步成为学者们研究的重点。

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[12]梁凤云.关于对中国特色行政法院体系的基本设想[J].行政法学研究,2015,(1).